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【201305072】论刑事侦查管辖制度的完善
文/高博
管辖是诉讼的基础，侦查权的运用是通过管辖权确认来获得合法性的。由于现行刑事诉讼法侦查管辖制度的不完善，实践中侦查管辖呈现出诸多弊端，影响了侦查权的合法行使和司法公正与效率的充分实现。据此，分析侦查管辖制度存在的问题及原因，提出解决问题的相关思路与建议，具有重要的理论与现实意义。
一、侦查管辖立法与实践中存在的主要问题
（一）法律明文规定的缺失与各种解释文本的散乱
修订后的刑事诉讼法第三、四、十八、四十二、一百零七条至第一百一十二、一百六十二、二百九十条均有关于侦查管辖的内容，但通读刑事诉讼法文本，并无侦查管辖的明确规定。刑事诉讼法第十九至二十七条，分别对人民法院刑事审判级别管辖、地域管辖、移转管辖、指定管辖和专门管辖做了专门规定，而没有明确侦查机关和检察机关的管辖问题如何处理，仅仅在第十八条从公安机关、检察机关和法院职能的角度予以了简单划分。对比1979年、1996年和2012年刑事诉讼法文本，除1996年刑诉法第十八条删除1979年刑诉法第十三条“认为”条款、第二十三条删除1979年刑诉法第十八条上级人民法院管辖权下移权限，2012年刑诉法第二十条删除中级人民法院管辖“反革命案件和外国人犯罪案件”规定、增加“恐怖活动案件”管辖外，其他条文基本没有任何改动。由于刑事诉讼法侦查管辖法律明文规定的缺失，侦查管辖制度体系主要由司法解释构成，包括六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第一章、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第二章、《公安机关办理刑事案件程序规定》第二章等，不少地方立法也对特殊犯罪形态的侦查管辖问题进行调整，如云、贵、川、闽等省的《禁毒条例》和广东省《反走私综合治理工作规定》等。有关侦查管辖的不同文本之间对立法原意的理解存在差异，甚至与刑诉法有关规定精神冲突。比如，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》14条规定的人民检察院可以将本院管辖的案件交由下级人民检察院侦查，与1996年刑诉法第二十三条的精神不符；《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第15条规定的国家机关工作人员职务犯罪案件由犯罪嫌疑人工作单位所在地人民检察院管辖，也超越了刑诉法第二十四条刑事案件地域管辖以犯罪地为主、以被告人居住地为辅的原则。
（二）侦查管辖功能定位的模糊与现有立法倾向的偏颇
侦查管辖制度对外主要解决与纪律检查/监察管辖、公诉管辖和审判管辖之间的协调分工和衔接问题，对内主要解决享有侦查权的机关在处理刑事案件上的分工与权限问题。由于侦查管辖功能定位的模糊，侦查管辖制度呈现出重分工轻协调、重实体经程序、重扩张轻限制等弊端。不同的法定侦查管辖主体及其内设相关部门，享有不同种类刑事案件的管辖权，侦查管辖主体的众多客观上造成了管辖权的冲突可能。不同管辖主体之间的管辖权争议尤其是不同系统互涉案件的管辖权争议，现行的共同研究协商机制具有天然的制度短板。侦查管辖的地域、身份、职能和级别管辖等，分别根据犯罪行为发生地或犯罪结果发生地、犯罪嫌疑人身份、犯罪性质、犯罪社会危害后果等不同的依据来确定管辖主体，但对产生管辖权争议的程序处理机制不够详细、可操作性差，一起刑事案件可能依据不同的管辖标准存在多个可能的管辖主体，基于案件可预期利益的不同，实践中就出现了推诿管辖或争相管辖的怪象。有权机关的侦查权的行使具有法制内扩张和法外实施的倾向，缺乏对侦查管辖权的程序规制和收缩机制，检察理论和实务界不断有要求恢复“认为”条款的观点出现，{1}要求公安检察管辖中的互涉案件统一归口检察机关侦查、与职务犯罪侦查密切相关的其他刑事犯罪应当由检察机关管辖。{2}基于现实原因，纪律检查/监察管辖与侦查管辖的制度衔接仍没有提上日程。
（三）侦查管辖配套制度的不完善与管辖实践的冲突
我国侦查管辖配套制度不完善，主要包括侦查管辖的纠纷解决机制不健全，指定侦查管辖制度缺乏明确规定，侦查管辖错误的程序处理机制缺失，超越侦查管辖权的侦查行为和取证行为后续刑事诉讼进程中如何对待没有明确规定，管辖权与罪名的可变性不协调，犯罪嫌疑人的侦查管辖异议申请权不受重视，侦查管辖与回避制度{3}的衔接缺乏有效监督等。实践中，不乏侦查相对人以侦查机关管辖权不当提出的异议申请，但几乎都没有得到回应。对公安机关和检察机关的互涉案件特别是经济犯罪案件虽然规定了管辖移交程序，但缺乏不移交后果的程序制裁机制，对于“该交不交、自行处理”、“不及时移交”或“拒不移交”等违法现象，检察机关尚可借助于法律监督职能要求公安机关强行移交，但公安机关则缺乏反向的制度制约手段。特别是近年来，随着职务犯罪案件异地管辖适用的增多，指定管辖中存在的案件管辖启动随意性较大，指定指定程序不规范，指定侦查管辖、指定公诉管辖与法院的指定审判管辖不一致，公民的管辖异议权和管辖申请权不受尊重等各种问题更为凸显。{4}此外，随着互联网犯罪、股票证券期货犯罪、手机短信诈骗等信息化犯罪案件的不断涌现，刑事案件的犯罪地、犯罪性质和犯罪嫌疑人身份在侦查阶段的不确定性特点更加突出，给传统的以犯罪地、犯罪嫌疑人身份或犯罪性质等来确定管辖的侦查管辖制度带来了新的挑战。
二、上述问题存在的制度性缘由与司法土壤构成的分析
侦查管辖制度立法和实践存在的问题，与我国刑事诉讼立法的总体指导思想、制度安排进路和我国刑事诉讼法治的发展现状密切相关。
（一）立法技术的选择——审判中心主义的影响
我国刑事诉讼法对刑事案件管辖的规定，采用了以审判为中心的制度建构模式，所谓“审判中心论”，是指审判（尤其是一审）是决定国家对特定的个人有无刑罚权以及刑罚权范围的最重要阶段，未经审判，任何人不得被认为是罪犯，更不得被迫承受罪犯的待遇。在刑事诉讼中肯定审判中心主义的价值，对于国家的整个民主宪政制度建设具有长远的指导意义。{5}我国1996年刑诉法借鉴英美国家的当事人主义模式，对庭审方式和审判程序进行了改革，立法原意在于引导树立审判在整个刑事诉讼活动中的中心地位，确立法院在刑事诉讼程序中的权威作用。但审判权与侦查权具有本质的不同，司法体制注重权力分工，法院系统中纵向表现为审级的设置和级别管辖权的分掌，横向表现为地域管辖权的分掌{6}；与此相反，侦查权在本质上是行政权，一般采取集权式结构，必须满足行政权高效运转的运作规律。以审判管辖制度来建构侦查管辖制度具有先天的不足。此外，我国宪法规定的国家基本权力结构没有调整，实践中公检法三家仍然执行分工负责、互相配合、互相制约的重要原则和侦查权启动在前并且其运行较少受制约的实际情况，都对这种立法技术本身的美好愿望带来了不小难度。
（二）立法倾向的造就——职权主义侦查模式的逻辑延展
受法律改革的路径依赖性、传统的威权政治体制、官本位思想观念等因素的影响，虽然刑诉法历经两次修改在很多方面有了长足进步，但侦查过程中很多强职权因素仍得以保留，包括但不限于没有完全确立无罪推定原则、犯罪嫌疑人和被告人有如实供述的义务、没有建立完善的令状制度和司法救济制度、刑事政策等外部权力对案件处理结果有时仍起决定性作用等。我国审前程序欠缺中立的第三方、侦辩没有形成基本对抗、侦查偏重效率以及侦查权法外运行等侦查权一家独大的局面是构建侦查管辖制度的逻辑基点。现行的侦查管辖制度，无论是管辖的基本原则、基本标准和案件分工，还是管辖不明确时的协商确定，管辖有争议或情况特殊案件的指定管辖，抑或是互涉案件的移交管辖和协商机制等规定，都呈现出明显的权力导向、行政化和打击偏好等特征，更多地关注侦查权打击犯罪职能的实现，对管辖权实现过程中的程序问题较少考虑，对侦查机关的侦查能力过度自信和对侦查的社会效果过度迷恋，对侦查权力相对人的权益一贯漠视，侦查管辖的诉讼性和抗辩性不足。
（三）管辖原则的确立——相对聚密的社会结构为前提
不可否认，20世纪以来特别是改革开放30年来中国经济社会发生了巨大的变化，但是中国最广大的地区仍然是农村，人们生产生活和经济交往的半径相对较小。中国的城市地区特别是东中部的区域经济圈已经相当程度的现代化了，陌生人的关系增加了，但由于仍然实行单位制，个体的社会人意识尚未完全觉醒，绝大多数普通人的生活世界总是相对稳定并追求稳定，不少城市社区的构建仍以传统的社群主义为基础，国家的秩序造型功能依然占据主导地位。在这样的社会中，那种完全以陌生个体为前提假设的理想型现代法律就很难发挥立法者所预期的作用。{7}由于改革的总体基调是逐步有序推进，加之法律变革自身的延续性和滞后性，尚未对刑事诉讼法的基本立场形成实质性的冲击。基于对社会结构稳定性、和紧凑性的研判，我国现行侦查管辖制度参考审判管辖制度模式，在确立职能管辖的基础上实行以属地管辖为主的原则。不管是犯罪地管辖、主要犯罪地管辖，还是犯罪嫌疑人或被告人居住地管辖，甚或是前述有违法解释嫌疑的职务犯罪嫌疑人工作单位所在地管辖，都体现了我国经济体制转型过程中，城乡二元结构分割、人口流动控制较为严密的社会结构中，社会流动性较少、跨地区作案犯罪的情形不多、犯罪嫌疑人身份较易识别和锁定等时代背景，因而在过去一段时期基本能够发挥作用。
三、完善我国侦查管辖制度的相关建议
完善我国侦查管辖制度是大势所趋，而且优选方案在于通过在刑事诉讼法中做出清晰明确的原则性规定并配套相应的司法解释予以根本性解决，但从务实的角度考虑，亦需考虑改革的现实成本。基于此，笔者认为，在侦查管辖制度完善的模式上，宜选择一种循序渐进、相对务实的改革进路。
（一）强化侦查管辖权的程序制约。一是加强对公安机关侦查管辖权的检察监督。对刑诉法第一百一十一条规定的立案监督进行解释，强化检察机关对公安机关侦查管辖权的监督。二是建立侦查管辖程序与审判程序的有效衔接。根据刑诉法第二十三条规定精神，取消《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》14条规定的人民检察院可以将本院管辖的案件交由下级人民检察院侦查的规定，以避免造成职务犯罪侦查管辖程序执行的混乱。三是建立侦查管错误的程序处理机制。借鉴最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》180条和第181条规定的法院在审查公诉时对管辖错误的处理机制，重构《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》362条规定的检察机关审查起诉时对管辖错误的处理机制，对公安机关侦查管辖错误的不予受理，直接退回公安机关移送有管辖权的机关。四是建立恶意管辖的程序性制裁机制。对于实践中，个别检察机关基于案件利益驱使而对公司、企业人员侵占、挪用资金罪等经济犯罪案件，明知没有管辖权而故意行使管辖权的侦查行为和取证行为，通过法院的庭前审查直接宣布侦查行为和取证行为无效。
（二）完善公安机关和检察机关侦查管辖权。基于转型中国中公安机关侦查管辖案件数量的庞杂性和多样性以及社会公众对稳定社会秩序的追求，有必要从兼顾侦查效率和侦查公正的角度出发，建立公安机关侦查一体化机制，完善上下级公安机关和不同区域公安机关之间的信息共享机制和定期沟通机制，加强专业化侦查机构和一般侦查机构的协作配合，加强行业公安部门与公安机关内设部门之间的侦查资源整合，有效应对犯罪形态的跨地域、跨行业等新特点。针对有组织犯罪、毒品犯罪、危害国家安全犯罪、网络犯罪等特殊犯罪形态，以及流窜作案、多次作案、结伙作案的普通刑事犯罪，可以在严格控制的前提下适当放宽法定管辖的规定，建立侦查普遍管辖的例外原则并加以规范。考虑到我国检察机关实际配备的侦查人员、侦查资源和侦查能力，在我国侦控关系没有根本调整、没有全面建立侦控一体化模式之前，笔者并不赞同很多学者提出的恢复“认为”条款、赋予检察机关机动侦查权或全面侦查权的观点，否则1996年刑诉法修改维护侦查管辖刚性的立法原意将出现倒退。对检察机关直接侦查的职务犯罪案件，涉及一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪等相互关联性强的，比如渎职犯罪的前罪等，并案处理确实有利于查明案件事实和诉讼进行的，检察机关可以对相关犯罪案件进行合并管辖。
（三）完善互涉案件的侦查管辖制度。对于公安机关检察机关互涉案件的侦查管辖，整合六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》1条、《公安机关办理刑事案件程序规定》28条和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》12条等规定，从有利于提高侦查效率和降低相对人参与成本的角度，进行基本的程序化改造：一是一般情况下按照职能分工的原则进行管辖分流；二是对职能分工不明确的按照主要犯罪和次要犯罪的原则进行区分，由主要犯罪所属的管辖机关对案件实行合并管辖；三是在侦查阶段无法区分主要犯罪和次要犯罪的，分别逐级上报双方的上级机关直至最高机关协商确定；四是对公安机关和检察机关互相推诿管辖的，由被害人或其他诉讼参与人直接向人民法院申请侦查管辖裁定；五是对“该交不交、拒不移交”的争相管辖案件或经协商无法达成管辖一致意见的，提交相对应的人民法院进行裁定。对于公安机关和军队的互涉案件，充分考虑我国军队刑事司法的实际情况，合理界定灵活的侦查管辖标准和侦查管辖移交机制，特别是实践中有不少案件是先发现有犯罪事实，并不能迅速确定犯罪嫌疑人身份时，则无法根据身份管辖原则交由相应的军队保卫部门或公安机关进行管辖，为维护被害人权益，只能根据犯罪地原则，由军队保卫部门或公安机关先行侦查，当通过进一步侦查发现不属于法律规定的身份管辖时，及时向对方移交。
（四）完善指定管辖制度。对于侦查机关由于法律上或事实上的原因不能或不宜行使侦查管辖权的情形，建立相应的程序处理机制，坚持指定管辖的例外原则和分类处理原则。对于经济社会快速发展带来的确属管辖不明的新型案件或特殊案件，由国家法定的侦查机关按照经济、效率、方便办案和侦查相对人参与等因素合理确定具体的管辖机关。对于管辖权明确的案件但需要改变管辖的指定管辖坚持少用、慎用，将来应通过不断加强司法独立、提高司法公信力逐步予以减少适用，现阶段应建立严格的程序约束机制，包括明确指定管辖案件适用范围仅限于有管辖权法定机关主要领导需要回避或涉及本单位重大利益的、有管辖权法定机关所在地区的党政领导或敏感部门的主要领导涉嫌犯罪可能影响侦查公正性的、案件与本地区国家机关有重大利害关系可能影响侦查公正性的等，明确指定管辖程序的提起主体仅为有管辖权的机关，由有管辖权机关的上级机关而非其内设部门从有利于侦查公正和诉讼效率实现的角度考虑确定，并制作规范的指定管辖决定书，尽可能排除现阶段指定侦查管辖“一事一议”带来的随意性。
（五）完善侦查管辖监督与救济机制。刑事诉讼法治要求以谨慎的立场和谦抑的理念动用侦查权，侦查管辖是侦查权介入的第一道关口，必须建立侦查管辖监督机制，赋予犯罪嫌疑人或辩护人侦查管辖异议申请权，对损害侦查相对人权益的不当侦查管辖行为进行救济，对侦查管辖行为的单方决定和自我授权进行程序约束。借鉴民事诉讼法第一百二十七条和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》10条的规定，建立侦查管辖权异议制度。侦查管辖决定作出后，应当及时将侦查管辖决定书送达犯罪嫌疑人及其辩护人，允许他们在规定时间内提出异议。对于有异议的决定，决定机关应当根据犯罪嫌疑人或辩护人的申请进行复议，并在规定时间内将复议结果告知异议提出者。对于地（市）级以上公安机关负责的重大经济犯罪、集团犯罪和下级公安机关侦破有困难的重大刑事案件，犯罪嫌疑人及其辩护人在检察机关审查起诉时提出侦查管辖异议时，检察机关应当优先加以审查并告知当事人，对审查决定不服的可以直接向法院起诉，由法院进行裁决。
（作者单位：中国人民大学）
【注释】
{1}吴步钦：“我国刑事立案管辖制度的缺陷及其完善”，载《人民检察》2005年第9期上；王德光、马明慧：“论侦查管辖”，载《人民检察》2007年第19期。
{2}向泽选：“职务犯罪的侦查管辖”，载《国家检察官学院学报》2007年第3期。
{3}出于保护辩护律师基本权益的考虑，刑诉法第四十二条第二款建立了辩护律师涉嫌犯罪的侦查管辖回避制度。
{4}龙宗智：“刑事诉讼指定管辖制度之完善”，载《法学研究》2012年第4期；吴志良：“对刑事案件指定管辖制度的思考”，载《中国检察官（司法实务版）》2010年第4期。
{5}孙长永：“审判中心主义及其对刑事程序的影响”，载《现代法学》1999年第4期。
{6}张建伟：《刑事司体制原理》，中国人民公安大学出版社2002年版，第164页。
{7}苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第33页。
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