|
【201117095】论刑事诉讼中未成年人法律援助制度之完善
文/魏虹
刑事诉讼中的未成年人法律援助是国家为保护未成年人的刑事诉讼权利，为未成年人免费提供辩护或代理的一项法律制度。我国一向重视未成年人的刑事法律援助制度，也采取了多种行之有效的措施。然而随着近年来未成年人犯罪案件的逐年上升，刑事诉讼中未成年人法律援助制度存在的问题日益凸显。本文以陕西省未成年人刑事法律援助为视角，对未成年人刑事法律援助存在的问题进行分析，并提出若干完善建议。需要说明的是，文中有关数据除专门标注来源的以外，均来源于笔者在陕西省法律援助中心的调查和总结。
一、刑事诉讼中未成年人法律援助制度存在的问题
1.法律制度层面缺失对未成年人刑事法律援助的专门规定。
刑事诉讼法第三十四条确立了我国刑事法律援助的两种基本模式：一种是以经济状况为前提条件的一般刑事法律援助；另一种是针对特殊主体的特殊刑事法律援助。特殊刑事法律援助就是指被告人是盲、聋、哑、未成年人或者可能被判处死刑而没有委托辩护人，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护的模式。可见刑事诉讼法将未成年人同盲聋哑人和可能判处死刑的人划归于特殊刑事法律援助的五类人中，体现出对未成年人一定程度的特殊保护，但却没有细化未成年人刑事法律援助的相关规定，更没有针对未成年人的专门规定。而且之后的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》、《法律援助条例》等，也都仍旧沿袭了刑事诉讼法中关于五类人的概括式的规定。
笔者认为，这些法律、规定、条例等均呈现出两种“混同”状况：一是将刑事法律援助混同于民事等法律援助；二是将未成年人混同于特殊的成年人。即各种法律规定既没有深刻认识到刑事法律援助区别于其他法律援助的特殊性，也很少体现对于未成年人的特殊关怀，更没有制定出专门适用于未成年人刑事法律援助的法规及具体内容。因此，在法律层面上这种概括式的混同规定，使未成年人作为犯罪群体的特殊性无法得到更多制度上的照顾和保障。
2.对未成年人刑事法律援助重视不够，没有建立专门的机构及队伍。
专门的法律援助机构和稳定的服务队伍是未成年人获得有效刑事法律援助的基本保障。然而从笔者调查的情况看，陕西省的法律援助主要是倾力于民事法律援助，而对刑事法律援助乃至未成年人的刑事法律援助，都没有给予足够的重视和关注。不仅表现在经费支出上差距较大，而且在机构设置上也未能建立专门或独立的未成年人刑事法律援助机构，也没有专门服务于涉罪未成年人的队伍。尽管2004年陕西省律师协会已成立未成年人权益保护专业委员会，但保护对象并非是专门针对刑事案件中的未成年人，也不是专门对未成年人进行刑事法律援助的机构。从调查的数据来看，省、市等法律援助机构没有设置专门针对未成年人的刑事法律援助状况的资料统计，而是与其他类型的法律援助的资料混在一起。这不仅难以准确了解全省未成年人刑事法律援助的详细情况，而且也说明对未成年人刑事法律援助重视不够。
按照法律规定，承担刑事法律援助的人员应当是律师，但是经笔者调查发现，陕西省存在着承担刑事法律援助的人员明显不足以及律师队伍发展不平衡等问题。而且没有形成专门从事未成年人刑事法律援助的律师队伍。即便是经常办理未成年人法律援助案件的律师也只是在从事有关委托辩护或民事代理的案件同时，办理未成年人刑事法律援助案件。
3.涉罪未成年人及其家属主动申请的很少，法律援助主要停滞在审判阶段。
《法律援助条例》第11条第1项规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起……公民可以向法律援助机构申请法律援助。”第20条规定：“由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在的法律援助机构。”可见，未成年人申请刑事法律援助的时间同成年人一样，都是在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起。但实践中涉罪未成年人及其家属主动申请的很少，法院指定辩护占绝对数量。
根据笔者调查的数据显示，2008年、2009年全省刑事法律援助案件总数分别是2272件和2618件，占总法律援助案件的81.07%和77.08%。除法院指定辩护的以外，在当事人及其家属申请的案件中，批准率也并不高。其中，未成年人由法院指定的比例为：2008年是51.9%，2009年是45.89%。调查发现，陕西省刑事法律援助在侦查、起诉阶段的较为鲜见，主要还是在审判阶段。不过这种状况正在改善，一些基层检察院正在逐步开展侦查批捕阶段未成年人刑事法律援助的试点工作。尽管陕西省法律援助机构对未成年犯罪嫌疑人等提出的法律援助申请一般都会批准，做到“能援尽援”，但在统计报表上却没有关于未成年人是否申请的数据统计。笔者通过问卷调查发现，涉罪未成年人基本不了解刑事法律援助的申请权利和程序，因而主动申请的很少。
4.未成年人刑事法律援助的保障资金严重缺乏。
刑事法律援助制度的落实，不仅需要制度层面的保障，还需要充足的资金作为基础。据笔者调查，2008年陕西省法律援助经费的总额为2063.39万元，其中财政拨款为2048.49万元，占经费收入的99.28%，社会捐助及行业贡献等总和只有14.9万元；2009年陕西省法律援助经费的总额为2320.76万元，其中财政拨款为2316.66万元，占经费收入的99.8%，社会捐助及行业贡献等总和是4.1万元；2010年经费总额为2873.07万元，按陕西省人口总数3830万计算，人均仅0.75元。可见陕西省的法律援助经费绝大多数是靠中央及省级等财政拨款，人均费用在全国属于较低水平。同时，调查数据表明：在陕西省有限的法律援助资金里，刑事法律援助的资金明显少于民事法律援助；用于办案补贴及支出经费的比例较低；对未成年人的刑事法律援助资金没有设置专门的资金保障机制，在实践中实际用于涉罪未成年人的经费非常少。
5.对未成年人法律援助服务质量缺乏有效的评价和监督机制。
联合国《关于律师作用的基本原则》第6条规定：“任何没有律师的人在司法需要的情况下均有权获得按犯罪性质指派给他的一名有经验和能力的律师以便获得有效的法律帮助，如果他无足够力量为此种服务支付费用，可不交费。”《法律援助条例》第6条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”可见，承担法律援助的主体应当是“有经验和能力的律师”，提供的应当是“有效的法律帮助”或“符合标准”的法律援助。而究竟怎样的法律援助是“符合标准”或“有效的”，联合国有关法律文件及我国法律均没有具体的规定。
正是由于我国没有明确律师提供刑事法律援助的服务质量标准，使得一些援助律师在提供法律援助时不负责任，使法律援助流于表面化、形式化。法律援助在未成年人案件中出现虚置化和形式化的现象。虚置化即是律师在接受指派后，不认真履行或根本不履行法律援助职责，敷衍了事，消极辩护等，表现在不阅卷、不会见当事人、不调查取证、不认真撰写辩护词、消极质证等。形式化是指法律援助服务在表面上符合要求，甚至无可挑剔，但不具有实质意义的情况，表现在表面化的辩护准备、格式化的辩护词及形式化的质证等。{1}
《陕西省法律援助条例》第23条规定了法律援助人员在法律援助过程应当中履行的四项义务：依法维护受援人的合法权益，不得借法律援助索取财物、牟取不正当利益；接受法律援助机构监督，不得擅自拒绝、拖延、中止或者终止法律援助；保守国家秘密和有关的商业秘密，不得泄露受援人的隐私；及时向受援人告知法律援助事项的进展情况。但对法律援助的质量标准并未作明确的规定，这也就造成法律援助在效果上不尽如人意的现实状况。
二、完善刑事诉讼中未成年人法律援助的思考
1.健全和完善未成年人刑事法律援助立法体系。
涉罪未成年人获得律师的帮助不仅是当今国际社会公认的保障未成年人刑事诉讼权利的一项基本制度，也是维护和实现司法正义的重要内容与必要举措。为此，1985年《联合国少年司法最低限度标准规则》（即《北京规则》）第15条第1项规定：“在整个诉讼程序中，少年应有权由一名法律顾问代表或在提供义务法律援助的国家申请这种法律援助。”当今世界许多国家的法律援助体系不仅将刑事法律援助制度单独设立，而且对未成年人的法律援助也有特殊条款予以保护，如英国的1988年《法律援助法案》中就有针对青少年犯罪进行法律援助的专门规定。
针对目前存在的未成年人刑事法律援助特别规定缺失的现状，笔者认为，有必要通过修改刑事诉讼法等法律，对未成年人刑事法律援助制定较为详细的规定，并在《法律援助条例》的基础上研究制定《法律援助法》，在其中专章规定未成年人刑事法律援助制度，这样不仅提高了法律援助的立法层次，还对未成年人刑事法律援助有了专门、详细的规定。同时还可以在《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律中制定未成年人刑事法律援助的内容，从而形成较为完善的未成年人刑事法律援助的立法体系。
2.建立专门的未成年人刑事法律援助机构及专业化的援助队伍。
未成年人身心发展的特点，决定了未成年人对法律援助的特殊需求。随着法律援助制度的不断发展和完善，可以预见，面向未成年人群体的专门的未成年人法律援助机构将会出现并逐步增多。{2}一些省、市在建立专门的未成年人刑事法律援助机构和律师队伍方面已有了成功的尝试和经验。如深圳市宝安区从十多家律师事务所报名自愿办理法律援助案件的律师中，挑选出50名有一定专业能力、有责任心的律师作为法律援助处的办案团队，编制成册，随时接受法律援助处的指派，为未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。{3}2010年10月27日，公设辩护人制度试点单位之一，上海市浦东新区“公设辩护人办公室”高调挂牌。{4}
笔者认为，应当尽快建立一支专门针对未成年人的刑事法律援助机构，专门负责未成年人刑事法律援助案件。同时还应筹建一支了解未成年人的身心特点、致力于未成年人挽救工作、拥有一定辩护经验、专门从事未成年人辩护工作稳定的队伍，从而形成一支专业化的刑事法律援助团队，这样才能使未成年人刑事法律援助真正落到实处。另外还可以建立一支法律援助的后备力量。例如，西北政法大学引入美国诊所法律教育，成立了刑事辩护诊所，可以让教师指导取得司法资格的硕士研究生对涉罪未成年人提供法律援助。
3.为未成年人开辟绿色通道，建立全程性的刑事法律援助制度。
法律援助律师越早开始介入案件，就会有越充分的社会调查时间和更多接触未成年犯罪嫌疑人的机会，就能够为涉罪未成年人提供全程性的法律援助，以实现“教育、感化、挽救”的政策目标。要保证涉罪未成年人能够获得及时的法律援助，必须大力宣传刑事法律援助的作用、程序等。法律援助律师提前在审前程序介入在国内已有了试点，如上海市长宁区检察院从1998年开始将未成年人的法律援助制度前置至检察机关审查起诉阶段审查，至2002年已为15名未成年人提供了法律援助，最大限度的保护了因家庭经济困难，或远离父母一时得不到律师帮助的未成年犯罪嫌疑人。{5}
笔者认为，对于未成年人的法律宣传，不仅在于普法教育和预防工作，还应当使未成年人了解一些权利救济手段和法律援助内容。同时，在司法实践中应当简化和放宽对未成年人申请刑事法律援助的程序审核，开辟未成年人刑事法律援助的“绿色通道”，即只要有涉罪未成年人，就告知其可以获得法律援助；只要他们申请，就及时为他们指派律师提供法律援助，并建立始于侦查阶段的全程性的刑事法律援助。目前陕西省已有了初步的尝试，如宝鸡市陈仓区检察院出台并实施了《宝鸡市陈仓区人民检察院逮捕必要性与未成年人刑事案件法律援助情况审查制度》，明确规定了未成年犯罪嫌疑人必须有委托或指定的律师在侦查阶段介入案件的相关材料。否则，视为案卷材料不齐，拒绝收案。{6}有些基层检察院及律师事务所也开始尝试在审查起诉阶段为未成年人提供法律援助。
4.多渠道筹集经费，建立未成年人刑事法律援助的专项资金。
现阶段我国的法律援助经费是以政府拨款为主，社会捐赠为辅。笔者认为，无论是中央财政还是地方各级财政都应加大对刑事法律援助经费的支持力度，同时应当通过宣传积极呼吁社会各界奉献爱心，通过多种渠道筹集经费，支持法律援助事业。加大对未成年人刑事法律援助的资金支持力度，建立未成年人刑事法律援助专项资金，以避免出现弱势群体得不到援助的情况。
在法律援助经费的具体筹集方式上，可以借鉴域外一些国家和地区的成功经验。如借鉴美国建立法律援助基金会的方式，建立各种形式的基金会，以吸收热心公益事业的人士、单位进行社会捐赠等形式来解决法律援助经费困难问题。另外，还可以借鉴英国的分担费用制度和香港的法律援助辅助计划的相关内容，尝试建立法律援助受援人交费和分担费用，即要求申请和获得法律援助的人缴纳一定的费用，包括申请费和使用费；或者要求获得法律援助者为他们获得的服务支付一定的费用。{7}同时，从资金使用状况来看，应当加大律师办案补贴的支出比例，通过奖励激励那些愿意从事法律援助的律师。
5.建立法律援助评价机制，保障未成年人刑事法律援助质量。
刑事法律援助案件的服务质量是刑事法律援助的生命，仅仅有法律援助服务并不意味着受援助人得到了真正的法律帮助。{8}在英国，质量控制可谓其法律援助工作的重中之重，从律师个人素质、律师事务所内部监督，到律师协会的行业要求、法律服务委员会的合同标准等诸多方面建立起了较为完整和严格的质量规范和保证体系，确保向所有人提供合格的法律援助服务质量。{9}我国一些地方为了提高法律援助的质量，通过服务质量跟踪反馈、开庭旁听、结案评估和案件抽查等方式来保障法律援助案件质量，不失为一些好的尝试。例如北京市丰台区制定了《关于律师承办法律援助案件的考核及奖励办法》，规定从办案程序、归卷情况、当事人情况、监督员情况及办案思路五个方面考核律师办案质量，量化考核结果，评定出“优、良、中、差”四个等级。同时根据律师的办案质量等级给予不同档次的补贴，实行办案补贴的差额给付。{10}另外可以建立奖励机制，以激励和鞭策法律援助人员提高办案质量，保证受援人得到优质的法律援助服务。
（作者单位：西北政法大学）
【注释】
{1}张中：《弱势群体的法律援助》，中国人民公安大学出版社2008年版，第146－155页。
{2}韩冰：“论我国未成年人法律援助与司法人权保障”，载《青少年犯罪问题》2008年第4期。
{3}蒲皆祜：“在侦查阶段为未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的实践与思考”，载《中国司法》2010年第8期。
{4}“公设辩护人制度在争议中试点”，载http：//news.sina.com.cn/c/sd/2011－01－10/095721789254.shtml，访问时间2011年8月4日。
{5}曹晓云、丁永龄：“爱心呼唤迷途的孩子——上海市长宁区检察院探索少年司法保护体系纪实”，载《青少年犯罪问题》2002年第5期。
{6}杨文龙、杜永清：“未成年人刑事案件法律援助探析”，载正义网，访问时间2010年12月19日。
{7}宫晓冰主编：《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社2003年版，第275－276页。
{8}张中：《弱势群体的法律援助》，中国人民公安大学出版社2008年版，第141页。
{9}桑宁、蒋建峰：“英国刑事法律援助质量控制体系及启示”，载《中国司法》2007年第1期。
{10}蒋建峰：“法律援助办案质量控制思考”，载《中国司法》2005年第7期。
|