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【200911072】减刑假释若干问题研究
文/黄永维，黄子宜
1997年11月8日，最高人民法院颁布实施了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）。不少高级人民法院据此制订了实施细则，办理了大量的减刑、假释案件。这个司法解释对于指导全国法院办理减刑、假释案件发挥了重要的作用。由于情况和形势的变化，新问题不断出现，需要对这一司法解释进行修改、补充。最高人民法院审判监督承担了这一工作。近两三年来，先后和司法部监狱管理局联合召开座谈会，并深入数个监狱、高、中级法院调查研究，召开了两次刑法、刑事诉讼法专家研讨会，并对英国、法国的减刑、假释制度进行了考察。调查研究取得了初步成果。
我国减刑、假释制度存在的主要问题
减刑制度存在的问题。
一是我国减刑的法定条件缺乏统一、全面、具体的评价标准，强调服刑人员的劳动和日常表现情况，对服刑人员的思想状况考察，对服刑人员人身危险性的评估有所忽视。
二是减刑是对犯罪分子减刑裁定前行为的肯定，但不能制约其减刑后的行为，一旦获得减刑，所减的刑期丧失法律威慑力，有些服刑人员则不再积极参加劳动，消极怠工，不再认真遵守监规，甚至故意寻衅滋事。这在一些服刑人员无刑可减时表现最为明显。说明减刑并没有使他们真正得到了思想上的改造，达到了认罪服法的目的。
三是减刑规定扩张适用带来负面效应。可以减刑变为必须减刑，导致像死刑缓期执行、无期徒刑犯人经过数次减刑，服刑15年左右即可以释放，损害了刑罚的威慑力。
四是减刑后刑满释放人员没有社区矫正的过渡适应期，刑满释放后很难顺利回归社会，重新犯罪率高。
假释制度存在的问题。
一是对象限制过严。根据刑法第八十一条规定，拘役犯因其罪行较轻而不得假释，实施五种暴力犯罪的罪犯因其罪行较重也不得假释，监狱管理部门认为如此设定假释对象，不利于罪犯改造。
二是“不致再危害社会”的假释标准难以操作。由于本条的规定，使监管干部、法官可能承担假释不当的风险。司法实践中假释适用率基本维持在1%—2%左右，远远低于30%左右的减刑率。
三是假释一律需附条件的规定过于机械。我国刑法关于假释的规定属于附条件的假释，又称为裁量假释，应进一步探讨法定假释、过渡性的日假释等制度。
减刑、假释程序方面存在的问题。
第一，有些法院认为，对罪犯的减刑、假释，经由监狱提出建议书后，人民法院仅对其建议进行书面的和形式上的审查，一般不审讯罪犯和进行其他实质性审查，因而人民法院对减刑、假释的裁定权，实际成为形式意义上的手续。执行机关普遍采用的是百分考核制，以分数折算，过于机械。受执行机关管理上的相对封闭性，减刑、假释案件的批量办理以及中级以上人民法院案多人少等因素的影响，法院审理减刑、假释案件大多采用书面审理，使得减刑、假释裁定在很大程度上成了例行公事，也容易滋生违法违纪问题。而监狱管理机关普遍认为：监狱管理机关提出的减刑、假释的建议，是严格按照司法部的相关规定，按照百分考核计算出来的，但是在一些法院没有得到尊重，被普遍打了折扣，由此影响了罪犯改造的积极性，进而影响了现行监管制度的效用。
第二，检察机关认为法律监督机关的作用未能充分发挥。刑事诉讼法规定检察机关对减刑、假释案件监督为一种事后监督，而非事前监督。由于检察院未能事前、事中介入程序，往往缺乏行使监督职权的事实依据，缺乏进行实质审查的有效途径，难以发挥实际作用。
第三，监狱呈报减刑的标准与法院审理减刑案件的标准难以衔接，实践中存在的减刑标准和百分考核制度直接挂钩，导致有的减刑案件形式上的公正而实质上的不公正。刑法对确有悔改表现和立功表现没有规定具体的内容，司法解释也没有可量化的确有悔改表现和悔改表现突出的规定。执行机关根据司法部1990年颁布的《关于计分考核奖励罪犯的规定》，即百分考核制度，考察罪犯的劳动改造成绩，这种做法对罪犯的直接影响就是“唯分是举”。由于服刑人员挣工分意在减刑，因此单纯的计分并不能全面反映一个罪犯的全面改造状况，仅以此作为减刑、假释的依据是不充分的。更重要的是，百分考核结果不能准确、全面地反映罪犯的思想改造质量。由于百分考核并非国家法律，只是部颁的一项管理制度，且各地监狱设置的标准也不尽相同，导致减刑结果的不均衡。因此，有些服刑人员要求调换监狱。百分考核制度的弊端还表现在：一是使减刑、假释工作呈现批量办理的现象。只要罪犯的积分达到一定的标准，便需集中成批呈报，造成监狱工作的被动，人民法院办理减刑、假释案件的被动；二是罪犯减刑靠积分累积，而评分决定权在监狱警察手中，对调动罪犯的改造积极性有消极影响；三是由于罪犯在减刑当中缺乏主动权，造成部分犯人在改造中投机取巧，其劣根性不能得到很好矫正，也为个别工作人员利用职权搞权钱交易留下了空间。
第四，审理方式单一，有悖公开审判原则。现行法律对减刑、假释案件的审理方式没有作具体的规定，实践中大都采用书面审。书面审理方式具有以下弊端：一是人民法院依据刑罚执行机关提供的证据和书面材料决定减刑、假释与否，除少数听证外，缺乏听取当事人及相关利害关系人意见的程序。在此程序中，罪犯、被害人没有参与的权利，只有接受调查的义务，成为整个程序的局外人，对程序的运转、进行程度不甚了解，使减刑、假释神秘化，罪犯在这一程序中缺乏必要的法律帮助。因此，罪犯和被害人对其结果的公正性难免产生怀疑。二是减刑、假释审理过程公开透明度不高，容易引发社会对办案公正与否的猜疑，也为当事人行贿留下了空间。目前，许多法院为了改变这一状况，采用裁前公示的方式来增加其公开性；也有用开听证会的方法希望其他罪犯当面向狱政人员提出不同意见；还有的用开座谈会、发问卷调查和个别谈话等形式。这些方法虽然在一定程度上体现了公正和透明，但都不能从根本上解决问题。
第五，没有生效裁定的纠错程序。减刑裁定生效后发现罪犯有违法行为或者有故意违反监规的行为，用何种程序处理，法律没有规定，实践中做法不一，有的启动再审程序，有的直接撤销本院裁定。
减刑、假释工作体制方面存在的问题。
由于各地法院承担减刑、假释工作职能的部门不一，影响了上下沟通，不利于上级法院法院对下指导与监督。2005年底，最高法院审判监督庭开始负责减刑、假释工作，地方法院的减刑、假释工作也逐步划归审判监督庭。但是，目前仍有近10个省市的减刑、假释工作没有归口到审判监督庭，有的仍然由刑一庭负责，有的则由案件数量相对较少的刑二庭负责，还有的则由新成立的刑三庭负责。归口单位不统一，工作机制不顺畅，不利于信息上传下达，增加了对减刑、假释业务指导、监督的难度。目前，最高人民法院要求减刑、假释工作统一纳入审监庭工作范围。
减刑、假释制度中存在上述问题的原因是多方面的，主要有：
第一，对刑罚执行制度的基础理论研究不够深入。理论界和司法实务界对刑罚论研究相对较少，对于刑罚执行制度基础理论的研究亟待加强。学术界对减刑、假释制度的理论基础存在着奖励说、权利说的争论。对于如何正确定位减刑、假释制度，如何兼顾惩罚与教育、改造与奖励、特殊预防与一般预防等，仍是亟需研究的问题。
第二，减刑、假释案件的审理程序过于原则。依现行法律规定，减刑、假释案件虽由人民法院依法组成合议庭进行审理，但其审理程序却与一、二审审理程序相去甚远，更类似于一种行政审批程序。我国台湾地区及国外许多立法都将减刑、假释制度设定为行政机关行使的行政权利，程序上表现为行政审批程序。对于减刑、假释，我国法律虽规定为司法权，但实质上更类似于行政审批权，刑罚执行机关提出建议、法院予以裁定（批准），用行政审批的方式去追求实现司法的公正，存在着诸多障碍。
第三，减刑、假释制度缺乏配套的相关制度保障，缺乏过渡性措施。我国社区矫正制度尚未健全，罪犯减刑、假释出狱后，是否能够顺利回归社会，能否巩固改造成果，难以准确预料。这就要求有专门的组织和人员为他们进行心理和行为矫正，并提供生活上的帮助，以促使他们适应、回归社会，但这方面的制度不健全，发展不平衡。
对改革、完善我国现行刑罚执行制度的建议
第一，制定专门的刑罚执行法。目前我国刑罚执行的规定散见于刑法、刑事诉讼法和监狱法等法律中，此外，还有许多内容见之于司法解释、条例、规章，内容杂乱甚至互相冲突。因此，应尽快制定一部结构合理、内容具体、符合刑罚执行规律的刑罚执行法，以适应刑罚执行的需要。
第二，建立减刑、假释诉讼机制。可设想：执行机关依法对符合法定条件的罪犯提出减刑、假释建议，但不提减刑幅度，呈报人民法院的同时将建议书副本送达检察机关和律师。检察机关收到减刑、假释建议书后，通过讯问罪犯对罪犯的改造情况进行实质考察。人民法院依法组成合议庭进行开庭审理时，检察机关就执行机关提出的减刑建议发表意见，律师可以帮助服刑人员发表意见，然后由人民法院作出裁定。把类似于刑事诉讼的形式引入减刑、假释程序中，从程序上力求公正。这种诉讼的程序可以考虑按照简易程序来设置。
第三，检察机关实施同步监督。从事后监督前移至监狱分监区提出减刑、假释建议之时。检察机关应提前启动监督程序，在分监区或监区提出减刑、假释建议时就全程参与，发现问题后及时提出纠正意见，充分发挥检察机关监督职能，避免减刑、假释工作中的封闭性，避免暗箱操作。
第四，建立专门审判庭，实行常态化审理。我国法律规定，减刑、假释案件的审理机关为中级以上人民法院，这就意味着对刑罚变更程序的审级要求超过了对刑事一审案件的要求。因此，做如下尝试：（1）建议在案件量多的中级法院成立专门审理减刑、假释案件的审判庭或刑事执行庭。减刑、假释是在刑事判决、裁定生效以后刑罚执行过程中的变更问题，不同于一、二审程序和复核程序，也不同于再审程序。从其性质、内容及功能看，减刑、假释既是刑罚的执行制度和执行方法，又是改造罪犯的奖励措施，还是人民法院的一项审判活动。减刑、假释是一项政策性、法律性都很强且社会极为关注的工作，必须要有专门审判机构、专门力量来审理。（2）建议赋予某些基层人民法院对部分减刑、假释案件的审理权，即将被判处管制拘役和部分有期徒刑的罪犯的减刑、假释，交由基层人民法院以更为简便的方式审理，实现审级分流，提高司法效率。
第五，适当增加假释适用范围。对于服刑达到法定期限、确有悔改表现的罪犯，规定可以予以假释。在社区矫正条件具备的地区，可适当提高假释适用比例。
第六，建立假释保证金制度。法院可以视假释犯及其家庭经济状况，要求其本人或亲属提供假释保证金。如果假释犯在考验期内行为良好，在其恢复自由时，保证金发还；如果假释犯在考验期内因法定事由被撤销假释，保证金的一部分或全部将被没收上缴国库。建立该项制度，可以通过经济手段制约假释犯，促使其积极改造，同时，也督促假释犯的亲属加强监管力度。
第七，建立减刑撤销制度。裁定后发现罪犯有与减刑条件相悖的情况，酌情予以部分或全部撤销其减刑。这样，不仅确保减刑的严肃性、准确性和权威性，而且有利于罪犯在减刑后，能够继续积极地接受教育和改造。
对现有减刑、假释相关法律和司法解释的修改建议
狱政考核结果应成为减刑、假释的主要因素，但不是惟一的因素。
狱政考核结果能否直接和减刑、假释挂钩仍然是法院和刑罚执行机关争论不休的一个问题。监狱对罪犯进行的狱政考核，是对罪犯在改造期间表现进行的一种评估。它是监狱部门经过多年实践摸索出来的，是监狱进行管理的一种行之有效的方法。而法院审理减刑、假释案件时，要根据罪犯的全面情况（包括犯罪的主观恶性、违法和犯罪记录、犯罪的情节以及现实的社会危险等）进行综合考察，确定罪犯是否符合减刑、假释的条件。在减刑、假释案件的审理中，应把狱政考核作为罪犯减刑、假释的重要依据，但绝不能把它作为惟一依据。应避免机械地以狱政考核为依据，以百分考核的分数折刑或纯粹按表扬次数减刑、假释的情况。从司法实践中有两种方式：一是监狱只提减刑建议，不提减刑幅度；二是监狱建议减刑的幅度占一定的比重，如60%—70%，法庭综合考虑其他情况最终判定。
执行财产刑与获得减刑、假释的关系。
对于财产型犯罪而言，有些罪犯，服刑前拒不退赃，对人民法院判处的追缴赃款或者并处的罚金不积极交纳；有的异地犯罪，将骗取的财物转移或藏匿，公安、检察、审判机关因受办案期限的影响不能及时追缴，致使公私财产受到损失而不能挽回。有的对判决赔偿被害人的损失不积极履行。实践中，对具有退赃和执行财产刑能力的罪犯拒不退赃或拒不执行罚金刑的，是否可以作为没有悔罪表现不予减刑或假释，有不同意见。一种意见认为：罪犯是否具有执行财产刑能力，监狱和受理减刑案件的法院都难以考察，因此，执行财产刑情况不能和减刑挂钩；另一种意见认为，可以把财产刑的执行情况作为减刑、假释的一个重要条件，对确实无力执行财产刑的罪犯，要求罪犯原籍所在地的有关部门出具证明材料，证实其确实无力执行。建议在修改司法解释时增加规定，对因经济犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的罪犯，如果犯罪数额巨大，其拒不退赃且赃款下落不明的，减刑、假释时要从严掌握。根据原判决，足以认定罪犯隐匿赃款赃物，拒不退赃的，应当视为不认罪服法，不符合减刑、假释所必备的确有悔改表现的法定条件。对于被判处附加罚金等财产刑的罪犯，其缴纳罚金的情况应当作为是否确有悔改表现的情节，在申报减刑时予以考虑。宣判时能够一次缴纳全部罚金的，申报减刑时可作为减刑的理由；宣判时因故未能缴纳罚金，如果在服刑期间积极缴纳的，视为具有悔改表现，可作为减刑的理由之一。依据缴纳罚金的情况申报减刑的，应当对罪犯缴纳罚金时法院出具的收具或回执予以审查。该收具或回执由罪犯本人或家属向刑罚执行机关提供，在提请减刑时一并移送人民法院。同时，应赋予审理减刑案件的法院执行财产刑的权力。
减刑、假释案件的审理程序。
刑法第七十九条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院应当组成合议庭进行审理，对确有悔改表现或者有立功事实的，裁定予以减刑。非经法定程序不得减刑。”第八十二条规定：“对于犯罪分子的假释，依照本法第七十九条的程序进行，非经法定程序不得假释”。但刑事诉讼法对于减刑、假释并没有作程序性的规定，最高法院在《规定》中作了原则性规定。以下几个方面的问题需进一步研究：
一是减刑、假释案件审理程序上应采用通常案件书面审理，少数案件公开听证审理，如重大重要案件的案犯，原是处以上干部的职务犯罪案件的案犯，要采用听证方式审理。
二是人民法院裁定减刑后，又发现罪犯不符合减刑条件的，要撤销减刑裁定，程序上应由审判监督庭办理。
三是如减刑、假释裁定送达前，罪犯发生违法或犯罪，或有违法违纪苗头或可能的，由监狱监所及时将情况报告中级人民法院，暂缓送达或暂停送达，待合议庭复议后，另行作出决定。
四是已减刑的服刑人员有漏罪，可以不撤销减刑裁定，直接依照刑法第七十条的规定数罪并罚。
五是关于再审改判后，原减刑裁定是否撤销的问题，我们认为，不应一律撤销，应分别不同的情况处理。第一，再审改判较轻刑罚的，应当将已执行刑期与此前的减刑刑期一并予以折抵，原减刑裁定不予撤销（改判宣告无罪的，原减刑裁定已无实际意义了，应撤销原减刑裁定；改判较轻刑罚的，如已执行刑期超过了改判确定的刑期，原减刑裁定亦无实际意义了，应撤销原减刑裁定；原判无期徒刑的罪犯，改判有期徒刑的，原无期徒刑减为有期徒刑的裁定亦应撤销，否则无法计算实际减刑刑期。第二，再审改判的，再审改判时，原减刑刑期不予计算，原减刑裁定应当撤销，由执行机关重新考虑是否申报减刑例如，原判有期徒刑、管制、拘役的罪犯，再审改判无期徒刑的，原减刑裁定应当撤销；原判有期徒刑、管制、拘役的罪犯，再审改判加重刑罚，但在无期徒刑以下量刑的，应当将已执行刑期与此前的减刑刑期一并予以折抵，原减刑裁定不予撤销。
减刑、假释是对服刑人员的奖励还是服刑人员的权利。
减刑、假释是对服刑人员的奖励还是服刑人员的权利，在理论和实践中尚存在争议。奖励说认为，减刑、假释制度是国家对服刑人员的奖励，倾向于否定服刑人员有法定要求或主张减刑、假释的权利。权利说则将减刑、假释视为服刑人员的权利，罪犯有权依据一定的理由要求国家给予减刑与假释。我国减刑、假释制度设置的基础是奖励说。
按照目前我国法律对减刑、假释制度的设置，减刑、假释还没有成为我国服刑人员的法定权利。理由有二：首先，作为一种权利，权利人是可以主张这种权利的。但是依照我国目前的相关法律和司法解释，减刑、假释由刑罚执行部门提起，服刑人员或其家属没有提起减刑、假释的权利。其次，权利应是受到保护的，应当有相应的程序保障这一权利的获得，即如果权利人没有依法享受到权利，可以提出上诉或者申诉。而我国的减刑、假释制度没有设置同类程序，仅有检察机关对法院减刑、假释工作的监督程序。根据刑事诉讼法第二百二十二条的规定，检察院可以对法院的减刑、假释裁定提出纠正意见，服刑人员本人则没有对减刑、假释裁定提出异议的权利。考虑到假释的特殊效果，可以研究引入法定假释，过渡性的假释等制度。
目前减刑、假释在我国还不能成为服刑人员的权利，而是司法机关依照法律的规定，视服刑人员的具体表现而给予的一种奖励。而适用减刑、假释的最终目的是促进服刑人员的改造，稳定监所秩序，以更好地实现刑罚特殊预防和一般预防的功能。也只有鼓励和促进服刑人员积极改造，使其尽快转化为守法公民，尽快回归社会，才是对其人权的真正保护。
（作者单位：最高人民法院北京大学法学院）
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