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【200911018】刑事被害人国家救助制度的理性构建
文/江苏省无锡市中级人民法院课题组
一般情况下，有犯罪就有被害人。由于犯罪人数量的增长，被害人的数量也在相应增长，被害人权益保护问题业已成为一个严重的社会问题。长期以来，作为犯罪的另一方主体，被害人基本为现代刑事司法所忽视。随着犯罪学、刑事政策学、刑事诉讼制度等相关学科的深入研究，被害人问题已经成为社会各界普遍关注的热点。由于被害人权益的保护受多方面因素制约，司法实践证明：建立刑事被害人国家救助制度，无论对完善被害人权益保障体系，还是维护社会稳定，进而实现社会公平正义，都具有十分重要的意义。
我国构建刑事被害人国家救助制度的现实根基
经济社会的全面发展为制度设置提供了一定的经济基础。
改革开放以来，我国经济快速发展，为国家积累了巨大的财政收入，尤其是进入21世纪以来，我国的财政收入以每年20%左右的速度增长，其中2007年较2006年同比增长了31.4%。无锡地区的财政收入近5年来年均增长28.6%，其中2007年较2006年同比增长了37.4%，财政收入已超过700亿元。
刑事被害人国家救助制度的建立更多地是依靠地方政府经济财力的支持。如果没有政府财力的支撑，将是不可能正常运作的，更谈不上持续发展的生命力了。综观我国目前的经济社会发展，建立被害人救助资金保障体系已经不是一件困难的事情，坚实的经济基础为这一制度的建立和完善提供了可靠的保证。
司法探索为制度设置提供了切实可行的实践基础。
⒈救助制度的探索。
2008年3月17日，无锡市人民检察院发布了《特困刑事被害人救助办法（试行）》，规定人民检察院在审查批捕、起诉环节发现具备救助条件的刑事被害人，可以采取相应的司法救助。同年3月25日，无锡市锡山区人民法院会同公安、检察、司法、民政等部门制订了《特困刑事被害人专项救助实施办法（试行）》，规定申请专项救助金必须同时符合下列条件：被害人因犯罪行为导致伤亡，或者因犯罪行为遭受重大财产损失的；家庭经济困难，生活无着落或者无力承担基本医疗费的；不符合其他社会保险、救助条件，无力得到资助和救济的，或者无法即时得到相关资助和救济的；赔偿义务人未履行赔偿责任，或者虽履行了赔偿责任，但不足以解决被害人困难的。《办法》同时还规定了救助程序和救助金的管理等内容。
⒉司法救助的实践。
据了解，刑事附带民事判决后申请执行的到位率偏低在全国已成为普遍问题。为从执行阶段解决执行申请人的困难，2006年江苏省财政厅、江苏省高级人民法院联合下发了《关于设立执行救助专项资金的通知》，要求各级法院建立执行救助专项资金。2007年，无锡两级法院除滨湖区法院外，都建立了执行救助专项资金制度，对生活极度困难、被执行人又无履行法定义务能力、易产生社会不安定因素的申请执行人进行经济救助或救急资助。无锡中院还专门出台了《执行救助专项金使用管理办法》，首先，规定了执行救助专项资金使用的范围限于人身损害赔偿、赡养费、抚育费、刑事附带民事等案件。其次，规定了执行救助专项资金使用的条件：（1）权利人极度贫困。应由权利人单位或其所在地街道（镇）、村民委员会出具权利人收入、生活状况等证明材料。（2）被执行人确无履行能力。应穷尽执行措施，有被执行人确无履行能力的调查材料。（3）易产生社会不安定因素。权利人多次来信来访或言词激烈或有其他情形，易产生社会不安定因素的。再次，规定了执行救助专项资金使用的标准：执行标的为1万元以上的，执行救助专项资金使用的比例不得超过50%；超过1万元至10万元部分的，比例不得超过40%＋1010元；超过10万元的，比例不得超过30%＋10010元。其他基层法院也都遵守此规定。最后，规定了发放的条件：权利人同意在协商标准范围内收取执行救助专项资金，且向法院明示收到执行救助专项资金后，对剩余部分放弃追索，同意法院对案件作结案处理的，一次性使用执行救助专项资金；权利人仅同意收取执行救助专项资金，不同意法院对案件作结案处理的，每次使用的标准不得超过执行的8%，每次发放的期限须间隔4个月。
⒊司法救助的发展方向。
实行司法救助，对于救助生活困难群众，化解矛盾易激化案件，维护社会稳定，具有十分重要的作用。但囿于司法工作本身的局限性，司法救助并不具备普遍的推广价值，最终应当由国家救助取而代之。
⑴诉讼阶段的司法救助与司法权的运作存在较大的冲突。司法的职能是解决纷争，对当事人之间的利益格局进行适度调整。司法救助工作实际上行使的是一项政府的公共管理职能。因此，将司法救助的职能还原于国家相应的行政管理部门，由行政部门行使国家救助工作，应当是国家法治建设走向成熟的表现。
⑵从司法实践的情况来看，虽然一些地方政府能够提供一定量的救助资金，但由于各地财力发展不平衡，救助资金的标准也不甚相等，据此，至少会出现两种不平衡现象发生：一是相似的被害人或者其近亲属在不同地区获得的救助金额不等；二是相似的被害人或者其近亲属在同一机构领取的救助金额亦不等。因此，建立国家救助制度，一方面规定救助资金的稳定来源，另一方面规定救助资金发放的标准，并由统一的机构进行管理和实施，据此就可能避免司法救助出现的各种尴尬，真正实现救助的效果。
因此，随着我国经济社会的全面发展和法治建设的不断完善，司法救助制度已越来越不适应日益高涨的被害人权益保护问题，它只能是一种源动力，推动着刑事被害人国家救助制度的诞生。将司法救助制度转变为国家救助制度，能够统筹对被害人实施救助，真正实现被害人合法权益的有效保护。
刑事被害人国家救助制度的基本架构
宗旨与原则。
刑事被害人国家救助制度的宗旨在于，通过救助那些由于遭遇犯罪侵害而导致重伤、死亡的被害人或者其近亲属，最大限度地使其摆脱因被害而陷入极度的经济困境，使其尽快恢复正常的生活状态；对生活确实极度困难的被害人及其近亲属给予较长时期的救助，帮助其维持一般人的生活水准。这是因为：
第一，刑事被害人国家救助的首要目的就是解决被害人因遭遇刑事侵害而造成的生活困难，因此必须解决其燃眉之急。
第二，申请国家救助的都是因为犯罪人对其赔偿无法实现或基本不能实现从而陷入极度生活困境的被害人及其近亲属。我国政府是一个负责任的政府，对于部分无劳动能力或基本丧失劳动能力的被害人或者其近亲属绝不会坐视不管，国家有责任予以救助，直至其年满18周岁或死亡。
第三，刑事被害人国家救助制度自身有安全价值的追求，在某种程度上体现为一种社会稳定的现实需要。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，原有的社会生活模式受到了不同程度的冲击，新情况、新问题层出不穷，使原有的社会救助法律制度己不能适应新时代的要求。民众权利意识的增强导致维权意识也不断提升，国家如果不能及时回应民众的利益诉求，这些人（包括被害人）就会以非正式、非理性的表达形式主张自己的权利。被害人国家救助制度应运而生，正是基于这样的考虑，维护社会稳定也成为设置该项制度的目标之一。
基本原则决定制度的基本走向，合理构建刑事被害人国家救助制度，至少应当遵循以下三项基本原则：
⒈立足国情、量入为出原则。
我国综合国力虽有大幅度的提高，但毕竟还是一个发展中国家，如果对所有的被害人都给予救助，那么救助资金只是杯水车薪而已，恐怕会产生“口惠而实不至”的负面效果。我们首先应当加大刑事损害赔偿的执行力度，尽可能让犯罪人为自己所造成的损害承担责任，履行给付义务，一般情况下国家不应当主动提出救助。在赔偿明显不足的前提下，国家救助方可采取适度救助的办法：一方面救助对象应限定于造成死亡或者重伤的被害人，没有必要对所有的被害人或者其近亲属进行救助；另一方面救助范围亦不是被害人或者其近亲属的全部损失，而应有所限制。
⒉以人为本、合理救助原则。
国家救助一般只在犯罪人对被害人的赔偿不能或基本不能实现的情况下才能启动，但在特殊情况下，为使被害人能够维持生活，也可由国家先予救助，然后再由国家向犯罪人追偿，以充分保障被害人或者其近亲属的基本生存权。国家救助还应当遵循差别对待原则，根据不同受害人或者其近亲属的实际损害程度给予适当救助，要防止“一刀切”。
⒊效率优先、程序从简原则。
这也是救助的及时实现问题。刑事被害人受到犯罪侵害后，实际上已经演变成为社会的弱势群体。而刑事案件的侦破、起诉、交付审判和执行，一般需要较长的时间，为了减轻那些急需救助的被害人或者近亲属的痛苦，应当给予他们及时而迅速的救济。{2}因此，在程序设置上应尽量简化，体现方便快捷的特点，使其尽快摆脱极度的生活困境。
救助的对象。
⒈主体范围。我国刑事被害人国家救助的范围应限定为因遭受犯罪行为侵害而造成人身重伤、死亡的情形，包括故意犯罪和过失犯罪。据此，可以分为两类对象：第一类，被害人因遭受犯罪导致重伤的，申请者为刑事被害人本人。如果被害人因重伤成为无行为能力人或者限制行为能力人时，其法定代理人和近亲属可代为申请。第二类，被害人因被害而死亡的，其近亲属可以申请国家救助，申请顺序可以参照继承法，依次为父母、配偶、子女；兄弟姐妹、（外）祖父母、（外）孙子女。但兄弟姐妹、（外）祖父母、（外）孙子女申请国家救助的，应当以依靠被害人生前扶养维持生活者为限。
⒉申请事由。申请国家救助的被害人除了具备因遭受犯罪而造成重伤、死亡的前提条件外，还应当满足下列要求：
⑴被害人对自己被害不承担责任或承担次要责任。如果被害人因自身原因而引发他人犯罪的，由于其对犯罪行为的发生负有可归责的过错，若享受国家救助，势必损害公平正义之理念。当然，被害人的过错程度由法院以刑事裁判的形式确定。但被害人是未成年人、老年人、基本或完全丧失劳动能力者，国家基于人道主义，亦应当根据其生活来源情况，给予适当救助，而不应再考虑其过错大小。
⑵被害人必须是无法从其他途径得到足以保障最低生活标准的救济，国家救助已成为其维持基本生活的主要途径。被害人得到弥补损失的来源有多种，如罪犯的赔偿、社会保险、社会捐助等等，如果通过其他途径已经摆脱了生活困境，或者已经可以维持一般人的生活水准，被害人就不能再申请国家救助。
此外，如果被害人与罪犯之间存在近亲属的关系，国家救助被害人，事实上可能使罪犯获得某种利益，因此，按照一般的社会观念，在此种情况下，国家救助被害人实际上有悖于国家救助制度之初衷，对此应当予以禁止。
⒊启动时间。作为刑事被害人的一项请求权，规定申请国家救助的启动时间，对于督促被害人或者其近亲属及时行使权利，具有十分重要的意义。关于申请救助的起算时间，有的认为应参照民法通则，自申请人知道或应当知道受到犯罪侵害之日起计算，笔者认为不妥。因为案发之日，受害人是否遭受重伤结果（是否重伤应由法医鉴定，有的甚至要多次鉴定，时间跨度较大），行为人是否必然遭受刑罚惩罚，均处于不确定状态，故若要求被害人即日起申请国家救助，显然不妥；再则，若因司法机关未能及时抓获罪犯，或未能及时完成各项诉讼活动，而导致无法启动申请国家救助程序，必然会侵害被害人的权利。
笔者认为，由于国家救助制度缘于司法救助制度的实践和发展，因此，国家救助的启动时间应当是附带民事判决执行终结的时间，即法院执行部门经过调查发现被告人确实没有可供执行的个人财产时，应当作出终结执行的裁定，同时告知被害人或者其近亲属向国家有关部门申请国家救助。被害人或者其近亲属应当在签收终结执行的裁定之日起1个月内向有关部门提出书面救助申请，从而启动国家救助的程序。
救助方式的多样化。
笔者认为，被害人国家救助可以采用现金救助为主、其他方式为辅的形式，且现金救助的发放亦可采用一次性给付与分期给付相结合的方式。具体而言：
第一，国家救助的主要目的是使被害人或者其近亲属摆脱极度的生活困境，而导致其陷入困境的主要是高额的医疗费用等直接损失及因伤亡结果造成的失业等间接损失，因此现金救助能够直接有效地弥补被害人的损失，但并不等于要求国家一次性给付全部救助金。救助金可以分为两个组成部分，一部分包括医疗费、丧葬费等前期费用；另一部分包括生活救助费和法定扶养费等长期费用。前者一般案发后即已经发生，且通常数额巨大，对被害人家庭而言是沉重的负担，故救助金宜一次性给付，以解被害人或者其近亲属的燃眉之急；而后者一般发生于被害人本人或者其近亲属存活期间，通常周期较长，如果采用一次性给付，容易造成被害人家庭坐吃山空的尴尬局面，故该部分救助金应采用分期给付的方式，如同低保，使被害人及其家庭以后的基本生活有了相对稳定的保障。
第二，国家救助一般不宜采用实物救助方式，主要因为实际操作过程中，被害人与发放机关往往会就物品的品种、样式、规格、质量、价值等出现意见不一致的情况，容易造成不必要的麻烦。但经被害人同意的可以除外，譬如安装义肢等。
第三，国家救助除了采取“授人以鱼”的救助方式外，还可以适当采取“授人以渔”的救助方式，即为刑事被害人提供技能培训或就业机会，或者制定减免税收的优惠政策来鼓励企业吸纳被害人就业。尤其是要优先照顾在遭受犯罪侵害后尚有劳动能力但找工作有困难的刑事被害人，这样既可以减轻国家财政负担，又可以消除被害人对国家救助的依赖心理，还可以发挥被害人的聪明才智，可谓一举多得。
第四，国家救助应当针对不同的申请者采取不同的救助方式。申请者为被害人本人的，应视其健康情况而定。若其不能继续参加工作的，应当予以现金救助；若其身体恢复后能继续参加力所能及的工作的，应当予以现金救助和其他救助相结合的方式。被害人死亡或系无行为能力人或者为限制行为能力人的，申请者为被害人的近亲属，因无论被害人本人还是其近亲属均已丧失劳动能力，故一般应予以现金救助。上述情形需要现金救助的，既可以一次性给付，也可以分期给付。如户口为非本市人员的申请者，因工作生活具有较大的流动性，为能及时足额发放，宜一次性给付救助金；而户口为本市人员的申请者，分期给付救助金更能增强他们生活的勇气，保障他们生活的稳定。
救助资金的来源。
救助资金的来源是刑事被害人国家救助制度的核心问题，关涉该制度的建立和完善。学者对于救助金来源提出了不同的观点。有的主张全部来自国库{3}；有的主张将对罪犯的罚款以及税收的一部分划拨在内，并接受社会捐助；{4}还有的主张依法提取监狱中罪犯一定比例的劳动收入、已经没收而又无法发还被害人的赃款赃物来充实救助基金。{5}上述主张对于筹集救助资金具有启发意义，但也存在许多不足之处。应该说，救助金全部来自国库是一种十分理想的建议，能够确保资金到位。但这一方面会增加财政负担，另一方面我国亦尚不具备如此雄厚的经济实力，完全付诸实施有一定的困难。而将对罪犯的罚款和社会捐助作为救助金的来源，虽然能减轻财政负担，可以解决一时之需，却往往带有相当的偶然性，具有不可预知性，因此来源很不稳定，极易影响救助金的正常发放。至于将监狱中罪犯的劳动收入作为救助资金的来源，因该收入主要被用作监狱建设及其维护，所以该建议也不甚现实。
笔者认为，救助金的来源应当广开渠道，要以财政拨款为主，以其他收入为辅。首先，以财政拨款为救助金的主要来源，既能有别于各种社会救济，体现出救助制度本身的权威性，又能充分保障资金来源的稳定性，有利于防止大幅波动，进而影响整个救助工作的有序开展。各级政府应当根据本地区的经济社会发展情况编制财政预算，定期足额拨款，且不得低于上一年度的预算额度。该项预算可以编入维护社会稳定基金项目。
其次，要积极探索开拓新的资金来源，努力弥补财政拨款的差额部分。可以吸纳下列收入作为补充来源：一是对严重暴力犯罪（如抢劫）被告人所处罚金和没收财产中的部分。但鉴于侵犯客体的不同，对经济犯罪被告人所处的罚金和没收财产不宜直接划为救助资金。二是将犯罪所得没收上缴国库，并作为救助资金财政拨款的主要来源。三是上缴国库的无主财产中的部分。
再次，可以长期接受社会团体和个人为刑事被害人及其近亲属而进行的捐助。
国家救助金应当效仿国家赔偿金的管理模式，采用多层筹集、分级管理、专款专用、独立核算的管理办法，严格禁止挤占、挪用等违法违纪现象。在每一财政年度结束时应接受审计机关的财务审计，并将审计结果予以公布。
救助金额的确定。
对刑事被害人救助的金额，应根据我国的经济社会发展水平，以被害调查为依据，参照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的相关规定，并借鉴国外通行的一般标准，充分考虑被害性质、程度、实际受损害大小及被害人的过错程度，根据不同的受害情形，以被害人的生活现状和国家所能提供的刑事被害人救助金的数额为基础，确定不同的救助金额。即被害性质、损害程度严重和自救能力差的应多补，反之可少补或不补；被害人在被害过程中无过错的应多补，反之可少补或不补；被害人未通过其他法律程序得到赔偿的应多补，反之可少补或不补。
同时，还应当借鉴国外的通行做法，对国家救助的最高金额作出明确规定，以免救助金额过大，严重超出目前财力负荷。笔者建议，国家救助金可以由医疗费、丧葬费、死亡救助金和生活救助费、扶养费等部分组成，具体计算标准可以参照《解释》和国家有关社会保障的规定，但附带民事赔偿是由于犯罪行为使被害人遭受经济损失从而由犯罪分子承担赔偿责任的一种方式，而国家救助是体现国家对刑事被害人这一弱势群体的人文关怀，因此，国家救助在参照人身损害赔偿的同时，最高救助金额应低于人身损害赔偿的最高数额。具体而言，救助金可以按照下列规定计算：
⑴造成被害人重伤的，以被害人实际支出的各项医疗费用为救助范围。⑵造成被害人部分或者全部丧失劳动能力的，以被害人实际支出的各项医疗费用为主，适当给予一定数额的生活补助。生活补助的确定，可以参照残疾补偿金的30—50%予以发放。⑶造成被害人死亡的，以法律规定的丧葬费、实际支出的抢救费用以及家属为处理丧事支出的合理的交通费用为主，并适当给予被害人生前实际扶养人必要的生活补助。生活补助的确定，可以参照死亡赔偿金的30—50%予以发放。
救助机构的确定。
笔者认为，司法行政部门应当作为刑事被害人国家救助的专门机构，其职责是负责被害救助金的接收、管理、发放以及其他救助事务的协调处理。这是因为：第一，由国家救助的性质决定的。刑事被害人国家救助是一项兼具有司法和行政性质的国家救助，其最终体现的是国家救助，这种救助的要求和程序不同于社会捐助及其他救助，民政部门的管理模式已不能适应该项制度的运行。第二，由司法行政部门的职能决定的。刑事被害人国家救助带有一定的司法性质，因此，救助机构也必须与司法事务密切相关。第三，由司法行政部门的工作方式决定的。由于刑事被害人国家救助往往要求在很短的时间内完成，而司法程序通常都比较复杂繁琐，相较而言，行政程序比司法程序简洁高效，便于及时安抚被害人，因此，司法行政部门比法院、检察院更合适于担当该项职责。
同时，为了保证国家救助制度能够有序运行，笔者认为，一个地区的国家救助机构应当确定为与中级人民法院同级的司法行政部门（司法局），县（市）、区级司法行政部门不宜行使该项职能。
救助程序的设置。
刑事被害人国家救助制度的主要目的就是救急，且被害人经历了相对冗长的诉讼程序以后，心力已经疲惫，因此，救助程序的设置应当贯彻宜简不宜繁的基本原则，体现及时性的特点。
⒈申请。申请国家救助的被害人或者其近亲属应当在生效的附带民事判决因被告人无财产可供赔偿而终结执行的裁定签收后1个月内，向国家司法行政部门提出国家救助的申请。申请时一并附有申请人的户籍证明、生效的刑事裁判文书以及终结执行的裁定书。
⒉审查。司法行政部门接到救助申请以后，应先进行形式审查。对于申请不符合相关程序规定或资料不全的，可以确定一个合理期间要求其补正；逾期不能补正的，可以决定不予受理或驳回申请。
⒊决定。司法行政部门自受理之日起10个工作日内，对于符合国家救助条件的，应当作出决定。
⒋补救。司法行政部门实施国家救助以后，如果发现被告人有可供赔偿的财产的，应当建议法院撤销终结执行的裁定，恢复执行程序，并将国家救助金额从执行所得款项中扣除后，剩余部分赔偿给被害人或者其近亲属。
【注释】
{1}课题组由无锡市中级人民法院副院长蒋伟平主持，刑一庭庭长徐振华担任负责人，韩锋、楼炯燕、何向东执笔。
{2}田思源：“构建犯罪被害人救助制度框架的基本设想——关于制定我国<犯罪被害人救助法>的提案”，载《法学杂志》2001年第6期。
{3}樊学勇：“关于对刑事被害人建立国家救助制度的构想”，载《中国人民大学学报》1997年第6期。
{4}李玉华：“论刑事被害人国家救助制度”，载《政法论坛》2000年第1期。
{5}梁玉霞：“刑事被害救助刍议”，载《法商研究》1998年第4期。
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