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【200911015】正确把握开展刑事被害人救助工作的若干问题
文/沈亮
依据我国法律，刑事被害人因犯罪行为而遭受的物质损失，主要是通过提起刑事附带民事诉讼，由被告人及其他赔偿义务人依法赔偿。但是，统计资料显示，附带民事诉讼案件绝对数量逐年攀升的同时，附带民事判决的执行率仍普遍较低，尤其是造成被害人伤亡的案件中，被告人及其他赔偿义务人没有赔偿能力或赔偿能力不足的情况大量存在。还有的刑事案件发生后难以查获犯罪嫌疑人或者证据不足无法认定责任者，致使刑事被害人依法要求赔偿经济损失的权利不能实现，生活陷入困境，甚至由此引发恶性报复事件或者久访不息，直接影响社会和谐稳定。
为此，一些地方法院在当地党委、政法委的领导下，积极探索和尝试对刑事被害人开展救助，取得了良好的社会效果。社会各界对建立我国刑事被害人救助制度的呼声也日渐高涨。每年全国人大、政协“两会”期间均有许多人大代表、政协委员提出建立刑事被害人救助制度的意见、建议。中央审时度势，将刑事被害人救助制度建设纳入司法体制和工作机制改革统筹安排，并充分考虑现阶段我国经济、社会发展的状况和人民群众的文化观念等，确定了先政策、后法律“两步走”的思路，由中央有关部门制定下发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，从政策层面对在全国范围内积极、稳妥、有序地开展刑事被害人救助工作提出指导性意见。准确把握、深刻领会中央政策精神，积极推动和先行开展刑事被害人救助工作，是当前人民法院工作的一项重要任务。
充分认识开展刑事被害人救助工作的重要意义
开展刑事被害人救助工作，是我国司法领域人权保护不断进步的重要标志，也是我国社会救助体系逐步完善的一个重要方面，其意义不限于刑事司法领域。
一是开展刑事被害人救助工作，是刑事司法领域人权保障的体现。一段时期内，无论是理论界还是实务界，无论是国内还是国外，在刑事司法领域一提到人权保障，往往关注被告人权益保障的多，讲如何保障无罪的人不受追究，而对于刑事被害人的人权保障关注不够，甚至片面认为打击犯罪就是对被害人的人权保障，这是不够全面的。开展刑事被害人工作，体现了对被害人权利的关注、尊重与维护，使刑事司法领域的人权保障更加全面、均衡。
二是开展刑事被害人救助工作，是关注民生的生动体现。满足人民群众日益增长的司法需求，维护人民群众的根本利益，是以人为本、执法为民的执政理念对司法工作的基本要求。随着经济社会的发展，刑事被害人不再满足于仅仅惩罚犯罪人了事，除了依法追究被告人的刑事责任外，依法实现其请求赔偿权是人民群众对司法的新期待、新要求。特别是刑事被害人因此陷入生活困境的时候，国家通过救助解决其急需，是保障民生、以人为本的体现。
三是开展刑事被害人救助工作，为贯彻宽严相济刑事政策、确保司法公正提供了重要保障。遭受犯罪侵害后经济损失得不到赔偿，在一定程度上讲，对被害人是不公平的，也是非正义的。而请求赔偿权落空后，被害人又往往会通过要求加重被告人的刑罚来寻求心理平衡，这又在一定程度上影响了宽严相济刑事政策的贯彻和案件的公正处理。通过开展刑事被害人救助工作，可以较好地解决上述问题。
四是开展刑事被害人救助工作，是化解矛盾、促进和谐的有效措施。刑事被害人无法通过诉讼从被告人处获得赔偿，其与被告人的矛盾就难以彻底化解，在不能及时疏导的情况下，有些被害人以暴制暴，由被害人转化为犯罪人。这无论是对被告人还是被害人来讲，都是一种不幸，与构建和谐社会的要求不符。开展刑事被害人救助工作，及时帮助被害人度过难关，抚慰其受伤害的心灵，帮助其尽早恢复正常的生活，对于构建和谐社会具有重要意义。
各地法院要充分认识开展这项工作的重要意义，以中央政策为依据，会同当地有关部门，迅速把刑事被害人救助工作开展起来。在当地具体实施办法出台前，人民法院可以根据审判工作的需要，积极争取相关部门的支持和政法委同意，对陷入生活困境急需救助的刑事被害人先行给予救助。已经开展这项工作的地方法院，要根据政策精神，进一步完善相关工作机制，推动救助工作深入发展。
正确把握刑事被害人救助工作的若干问题
刑事被害人救助的性质。对我们要建立的是刑事被害人救助制度还是补偿制度，一直以来存有争议。名称之辩反映的是对制度的性质、定位的不同认识。从字面意思来看，补偿和救助之间联系紧密，补偿可以实现救助的目的，救助也以一定程度弥补损失为前提，但二者的含义还是存在一些细微的差别。第一，补偿虽不及赔偿那样强调主体的责任性，但亦兼容责任性与道义性于一体，而救助更多地体现一种基于道义的抚慰、救济；第二，补偿在数量上往往讲究一定程度的对等性，而救助更多的是施于急迫，在数量上并不要求与救助对象的损失对等。我国现行法律规定了刑事被害人因遭受犯罪侵害所造成的物质损失，主要是通过提起刑事附带民事诉讼，由被告人及其他赔偿义务人来赔偿。人民法院在依法惩处犯罪的同时，首先是要用足、用好现有的法律规定，充分发挥刑事附带民事诉讼制度的作用，完善调解工作机制，加大执行工作力度，促使被告人及其他赔偿义务人依法赔偿刑事被害人的经济损失。刑事被害人救助是在被害人无法通过诉讼途径获得有效赔偿的情况下，由国家给予适当的经济资助，帮助其解决暂时困难的一种措施，具有明显的补充性、辅助性，是体现国家关怀的抚慰性、救济性措施，称之为救助更加准确。
同时，刑事被害人救助工作具有不同于一般社会救助的特殊性。它不仅是社会救助的组成部分，还属于司法体制和工作机制改革的一项内容，对于全面贯彻落实宽严相济刑事政策，促进刑事案件依法妥善处理，实现案结事了具有独特的作用。它是对刑事被害人给予一次性经济资助的应急性措施。对于刑事被害人因遭受犯罪侵害导致长期生活困难的，则应当由民政部门和社会力量来帮助解决。人民法院要将刑事被害人救助与审判工作紧密结合，要加强与有关部门的沟通，促进民政救济、社会保险等社会保障制度的落实，形成制度合力，共同维护刑事被害人的合法权益。
刑事被害人救助的对象范围。救助对象的面有多宽，直接取决于可用于救助的资金规模有多大。目前，我国经济、社会发展水平有限且地区发展不平衡，即便明确了刑事被害人救助资金由地方各级政府财政部门统筹安排，各地能够用于救助工作的资金仍然有限。这就决定了在救助工作的起步阶段必须突出重点，确保有限的救助资金用于最需要救助的对象，以凸显救助效果。各地在根据当地刑事案件情况和地方经济社会的发展状况确定救助对象具体范围时，要将救助保障的重点放在因严重暴力犯罪造成严重伤残，无法通过诉讼及时获得赔偿，生活困难的刑事被害人；或者刑事被害人因遭受严重暴力犯罪侵害已经死亡，与其共同生活或者依靠其收入作为重要生活来源，无法通过诉讼及时获得赔偿，生活困难的近亲属。因为，遭受严重暴力犯罪侵害导致严重伤残甚至死亡的被害人较一般刑事案件的被害人遭受的损害更大，被害方与被告人的矛盾更为尖锐，而严重暴力犯罪案件中被告人赔偿能力不足的问题恰恰最为突出，被害人的救助需求尤为迫切，将这部分刑事被害人作为救助的重点，有利于化解影响社会稳定的突出问题。
鉴于实践中交通肇事等过失犯罪、精神病人或不满刑事责任年龄的人实施的不法侵害行为，往往会导致被害人严重伤残甚至死亡的后果，如果交通肇事犯罪的嫌疑人死亡、逃逸、无赔偿能力，或是无刑事责任能力的不法行为人的法定监护人不明、无赔偿能力，刑事被害人要求追究侵害者刑事责任和要求赔偿经济损失的愿望将同时落空。对于这类案件的刑事被害人适当给予救助，能够取得更好的社会效果。当前，一些有条件的地方，特别是救助工作已经开展起来的地方，救助对象的面已经铺的较宽了，也可以根据当地的实际情况确定具体的救助对象范围，不囿于上述所论及的救助重点。随着经济、社会的发展，刑事被害人救助对象的范围可以逐步扩大。
刑事被害人救助的标准。考虑到各地刑事案件的不同情况和经济发展水平的差异，对刑事被害人救助的标准不能搞“一刀切”。因此，有的观点认为，救助标准应当完全交由各地自行确定。但是，救助工作刚刚起步，许多地方尚未开展，在政策层面大体划定一个参考标准，有利于加强指导，确保救助工作的顺利开展。借鉴已有的立法经验，以各地每年定期公布的案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，既便于操作，也可以兼顾地区间经济状况差异较大的实际和救助的公平性，并随着当地经济发展作出相应调整。根据救助工作已有的实践，救助标准的上限设在36个月的总额之内基本可以满足刑事被害人的救助需求。以山东省青岛市为例，青岛市中级人民法院开展刑事被害人救助工作，确定的救助标准为3000元至5万元，特殊情况由救助领导小组特别研究决定，救助效果良好；如果以2008年青岛市社会职工平均工资22986元为基准计算，36个月的总额略高于青岛市现行救助标准的上限，在此范围内开展救助能够保证救助效果。此外，鉴于救助标准是针对一起刑事案件中基于同一被害人伤亡产生的救助需求而设定，对于那些依靠刑事被害人抚养、赡养的家庭人口较多，被害人伤残、死亡使家庭蒙受的损失巨大的案件，救助标准可以适当提高。
在确定救助金的具体发放数额时，要综合考虑以下因素：刑事被害人遭受犯罪侵害所造成的实际损害后果；犯罪嫌疑人、被告人及其他赔偿义务人实际民事赔偿的情况；刑事被害人对案件发生有无过错以及过错大小；刑事被害人家庭的经济状况；维持当地基本生活水平所必需的最低支出等。救助应当以一次性、适度为原则，以体现国家关怀和抚慰、救助急迫、有利于刑事案件依法妥善处理为目标。
刑事被害人救助工作的具体实施。刑事被害人救助工作情况复杂，在制定具体救助办法时，要遵循公正、便捷、及时、稳妥的原则，谨防因实施救助不当引发新的矛盾。首先，救助应当以办案机关依职权提起为主、当事人申请为辅。办案机关在办理案件的过程中对案情、责任及双方当事人的基本情况比较了解，依职权及时主动提出救助意见，更能体现刑事被害人救助的抚慰性、救济性等特征，及时解决被害人的急迫困难，减轻刑事被害人的负担，体现为民、便民，真正把好事办好。作为补充，刑事被害人也可以向办案机关提出救助申请。
其次，在保证刑事被害人救助工作公平、公正、监督到位的前提下，救助资金的审批、发放程序要便捷、高效。从刑事被害人权益保护的角度来讲，救助是为了帮助刑事被害人解决生活上的急迫困难，恢复其自我发展的信心和能力；从刑事司法机关履行职责的角度来讲，救助是为了纾解刑事被害人的报复情绪，确保刑事法律和政策的正确实施，维护社会和谐稳定。因此，救助具有一定的时效性，只有及时到位，方能效果良好。如果出现不必要的拖延，不仅难以实现救助的初衷，达不到救助的目的，还可能导致事态发生变化，增加新的不稳定因素。根据各地的试点情况，救助多采取办案机关提出救助意见，政法委统一审批后由办案机关发放的模式。这与政法委负责组织、协调、管理、监督救助工作的职能有机地结合，与办案机关处理刑事案件紧密结合，能够统一救助标准，统筹安排救助资金的使用，也有助于案件的依法妥善处理，效果较好。在救助工作的起步阶段，采取这种模式更为妥当。人民法院先行开展刑事被害人救助工作时，也要严格规范提起、审批、发放、管理、监督等各个环节，做到有章可循，有据可依。
开展刑事被害人救助工作涉及面广，政策性强，必须加强指导。各高级人民法院要深刻领会政策精神，在当地党委政法委的领导协调下，与有关部门加强联系，从当地经济、社会发展的实际情况出发，抓紧研究提出切实可行的具体实施办法，采取有效措施，督促和指导各级人民法院尤其是各中级人民法院抓紧落实相关工作要求，切实发挥刑事被害人救助工作在维护稳定、促进和谐、救助急迫、有利于刑事案件依法妥善处理等方面的积极作用。对下级法院在开展工作中遇到的困难和问题，要深入研究，加强协调、指导，推动刑事被害人救助工作在辖区范围内全面开展。同时，要注意总结工作经验，及时完善相关制度，为今后的立法工作提供实践经验。
（作者单位：最高人民法院）
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