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【200823067】刑事被害人司法救助程序刍议
文/高峰，毛德龙
我国被害人司法救助程序的局限性
近年来，各地纷纷结合本地实际情况制定了关于被害人司法救助的试行办法，这说明我国对被害人的司法救助工作已经由个案层面上升至制度层面。但与联合国人权文件所确认的被害人救助程序的基本原则相比，我国各地试行的被害人司法救助程序具有明显的局限性。主要体现在以下几个方面：一是司法救助程序具有相对滞后性和片面性的特征。无论是检察环节还是审判环节的司法救助，其介入的时间相对滞后；且无论是审判环节还是检察环节的司法救助，普遍将犯罪人未明或未归案情形下的被害人排除在救助对象之外，救助具有明显的片面性。二是救助程序中的审查机制不畅，降低了救助效率，增加了行政成本。三是司法救助过度依附于涉访和涉讼案件。法院将涉诉上访人员明确列入救助对象，在客观上导致了“爱哭的孩子有奶吃”的局面，并存在变相鼓励刑事被害人申诉上访的不利后果。同时，开展救助时要求上访人员保证不再上访，既有“花钱买平安”的嫌疑，也明显制约了刑事被害人申诉或申请再审权利的行使。四是被害人的程序权利缺乏充分的保障。这主要体现在救助的审查方式和权利的救济方式两个方面，我国各地试行的司法救助办法并未规定任何听证程序及救济程序，被害人无法有效地维护其合法权利。
刑事被害人司法救助程序的基本原则
在刑事被害人司法救助制度中，程序主要是指刑事被害人及其近亲属申请司法救助的程序、国家审查程序以及对救助决定的执行程序和救济程序。合理的司法救助程序能够将政府与人民这一具有宪法意义的政治关系纳入技术化的程序处理系统，它不仅可以使直接的利害关系人通过正当程序获得救济，也可以使司法权威以及政府执法所必不可少的政治权威得以维持。而不合理的司法救助程序会降低刑事被害人司法救助制度的实际执行效果。何谓合理的被害人救助程序？联合国的人权文件认为，合理的被害人救助程序应当具备迅速、公正并使被害人省钱和方便的特征。1985年联合国通过了《对罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》，就缔约国对由于刑事犯罪及滥用权力而遭受侵害的被害人的救助制度及对象、方式、资金来源和救助程序等问题作出了一些初步规定。该《宣言》第12条将救助对象确定为“遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者或者是由于这种受害情况致使受害者死亡或身心残障，其家属、特别是受养人”；救助条件确定为“当无法从罪犯或其他来源得到充分的赔偿时”。该《宣言》第5条规定，必要时应设立和加强司法和行政机构，使受害者能够通过迅速、公平、省钱、方便的正规或非正规程序获得补救。应告知受害者他们通过这些机构寻求补救的权利。这不仅是联合国人权文件的基本要求，也成为各国被害人救助程序的指导原则。
我国刑事被害人司法救助程序的立法设想
为刑事被害人提供迅速的、公正的、省钱并且便利的救助程序，应当是国际人权文件所确认的刑事被害人救助程序的最低标准。这也是我国构建刑事被害人司法救助程序的指导原则。在此基础上，还要充分考虑我国的具体国情。首先，应当考虑我国处于社会转型时期，属于社会各类矛盾凸显、犯罪率居高不下的时期，暴力犯罪案件以及暴力犯罪的被害人数量庞大，而国家财力有限。其次，法治国家建立了较为完善的信用体系，这有利于对申请人和加害者的身份状况和经济状况的查证工作，而我国大量的刑事案件中，无论是加害人还是被害人均为外来流动人口，获取证明二者身份状况、经济状况的资料存在着一定困难。我国构建救助程序中必须考虑到申请人举证和审查机构查证的障碍，因此在确定审查机构主体时必须考量其是否具备足够的取证能力和查证能力。最后，构建被害人司法救助程序时应当考虑到立法成本问题，尽量与现有的制度相互衔接，避免造成制度的震荡。
我国被害人国家救助程序可分为申请程序、审查程序和救济程序三个环节。
申请程序。
1.申请主体。对于申请主体，联合国《对罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》作出了较为具体的规定。即，遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者或者是由于这种受害情况致使受害者死亡或身心残障，其家属、特别是受养人。所谓严重罪行，主要是指暴力犯罪，例如故意杀入、故意伤害、绑架勒索、抢劫、强奸以及恐怖犯罪活动。有的国家将申请主体范围扩展至部分过失犯罪和财产犯罪的被害人，也有的国家将交通肇事案件的被害人以及将未使用暴力的性犯罪案件的被害人作为合格的申请主体。所谓被害人，各国并未将法院的生效判决作为认定被害人身份的依据，而是在被害人向警方报案后，即便加害人不明以及加害人未获起诉或有罪判决，并不影响被害人的身份。所谓受养人，一般是指被害人的遗属，包括配偶、子女、父母及祖父母。鉴于我国当前刑事发案率较高，而国家财力相对不足的背景，笔者认为，应当将案件的范围严格限定为暴力犯罪，且在暴力犯罪中造成被害人重伤或死亡的案件。暴力犯罪主要指：故意杀入、故意伤害、爆炸、投毒、绑架、强奸、抢劫等加害人使用了暴力的犯罪，还应当包括使用了暴力造成被害人伤亡后果的其他类型的犯罪。同时，在此类案件中，必须发生了由犯罪行为直接引起的被害人死亡或重伤的后果，否则不属于救助对象。当被害人死亡时，有权提起国家救助的主体主要为被害人第一顺序的法定继承人，即被害人的父母、配偶、子女，以及被害人生前负有扶养义务的祖父母、孙子女和兄弟姊妹。如果被害人因受重伤无法申请国家救助时，可由被害人的父母、配偶和子女代为申请。如果上述近亲属放弃申请，可由被害人的祖父母、孙子女和兄弟姊妹代为申请。
2.申请方式。大多数国家为申请人提供了格式统一的申请表，要求申请人通过邮寄或电子邮件的方式递交申请。提交申请书的内容必须包括：被害人和申请人的身份状况证明、案件情况陈述、损失证明、伤情陈述医疗证明、金融保险理赔以及获取其他救助的信息。在此基础上，有的国家要求提供申请人经济状况证明以及加害人的支付能力证明，有的国家还要求附刑事案件的审理情况、加害人的支付能力等相关资料，有的地方要求提供由雇主填写的雇佣情况证明，有的地方则包括该案件的民事诉讼进展情况以及心理咨询医师的陈述。
笔者认为，设定申请方式既要考虑申请人的便利性，又要考虑申请行为的严肃性和有效性，因此，应规定申请人必须填写统一格式的申请书并附相关证明材料，通过邮寄、传真的方式交付或者到受理机构直接提交申请材料。申请书可以在受理机构的相关网站下载，也可以在受理机构办公室免费获取，同时还可在司法局法律援助机关、公安机关、检察机关和法院获取。公安机关在对被害人发出立案通知时，对于符合救助条件的被害人及其近亲属应当告知其申请国家救助的权利，并直接为其提供申请书。申请书内容应包括：被害人身份情况、申请人身份情况（与被害人的关系及证明材料），公安机关的立案通知书，申请人对案情的陈述，医疗伤情鉴定报告、医生诊断证明、医疗费用证明，保险理赔情况、加害人赔付情况、其它来源的救助。并且在申请书的尾部应当特别承诺，做虚假陈述应承担相应的法律责任，并承诺在获取救助后，就救助金的范围向受理机关转让求偿权，以及承诺当获取其他来源的赔偿或救助时，将已获得的国家救助金退还受理机构。
3.申请期限。设立申请时限制度的目的在于促使被害人及其受养人及时行使权利。欧洲联盟明确规定，申请人必须在特定的时限内提出救助申请，缔约国的救助审查机构才能受理。不仅是欧盟国家，设定申请时限已成为所有制定刑事被害人国家救助制定国家的共同做法。至于具体的时限内容，各国立法不尽一致。笔者认为，我国被害人司法救助程序中应当规定，申请人在犯罪发生之日起2年内享有申请司法救助权，但申请人为未成年人，或申请人有其他正当理由无法在上述时限内提出申请的情形除外。
审查程序。
1.审查主体。对于受理救助申请以及审核救助申请的机构问题，世界各国的立法并不统一，有的是法院，有的是检察署，还有的是行政部门以及设立的专门机构。笔者认为，对国家救助申请的审查权由司法机关行使为宜。当前，在我国各地试行的司法救助办法中，审查主体多为检察院和法院。这种两元化的审查主体模式使司法救助程序呈现出阶段性的特征，即检察机关提供的救助主要是针对检察环节，而法院提供的救助主要是针对审判环节尤其是审判后的执行环节。这种分段管理的救助模式难免有“各人自扫门前雪”的嫌疑。笔者认为，将审查权统一于法院行使，更有利于保障被害人权益，也更有利于维护司法权威。即在中级人民法院设立刑事被害人司法救助委员会，委员会组成人员的工作方式可采取部分专职与部分兼职结合的方式，由专职法官和兼职的人民陪审员构成，其中有法医知识背景的法官和人民陪审员应优先考虑。此外，为达到使被害人省钱及方便的要求，司法救助程序应当确定属地管辖原则。笔者建议，申请人应当向作出立案决定的公安机关所在地的中级人民法院提出司法救助申请。
2.审查方式。就审查方式而言，各国普遍适用书面审查为主、听证审查为补充的原则。但听证并非常态，这凸显了审查程序具有行政程序的共同特征：效率优先。就审查规则而言，多数国家规定了可以将申请人的品行作为拒绝或降低补偿申请数额的裁量依据。与普通的行政程序相比，被害人司法救助审查程序的特征在于：审查主体相对独立。为了保证补偿审查机构独立行使职权，不少国家立法明确了审查主体不受行政机关和立法机关非法干预的权力。此外，对于审查人员的组成问题，多数国家采取委员会制，而对于委员会成员的构成，则以法律专业人士与社会各界人士结合为主。
笔者认为，我国对司法救助申请的审查应采书面审查为主，听证为辅的原则。即，一般情况下，审查机构只对申请人提交的申请书及所附的证明材料进行审查。如果发现申请材料有遗漏，应通知申请人及时补足。在两种情况下可以进行听证，一是审查机构认为有必要时，二是申请人主动申请听证时。
3.审查依据。审查依据既包括申请人获得司法救助所必备的形式条件，又包括影响审查决定的消极条件。前者主要表现在申请主体、申请材料、申请时限三个方面，而后者则是指审查机构作出拒绝申请或减少补偿金额决定时所应当参考的因素。对于影响审查决定的消极条件，笔者认为应当明确限定为几个方面：
首先是申请人与公安司法机关的合作态度。国外的被害人司法救助程序中普遍强调申请人与警察的合作，其重要标志就是申请人是否报案。结合我国的情况，笔者建议将申请人的合作对象扩大为公安司法机关，即除了要求申请人积极与警方合作外，还要求申请人在起诉阶段和审判阶段积极与检察机关和审判机关合作。这主要体现在申请人积极协助国家机关对加害者的追诉工作，积极作证和积极对加害人提起民事诉讼主张其权利。但应当注意，判断申请人是否与公安司法机关积极合作，应当采取合理的方式，如果受申请人取证能力所限，或因其他正当原因无法协助抓捕加害人、追诉被告人，审查机构不能以此为由拒绝给予补偿或减少其补偿金额。此外，合作行为应当表现为协助抓捕、协助追诉工作，积极向侦查、公诉和审判机关提供证据，积极向加害者主张民事权利，积极向审查机构提供证据等方式。如果申请人并未积极配合公安司法机关工作，审查机构有权拒绝给予补偿，或视具体情况减少补偿金额。申请人在获取了司法救助之后不愿配合公安司法机关工作，审查机构有权收回给予的司法救助金。当审查机构设置于检察机关内部时，审查机构本身即为司法机关，因此，无需将申请人与审查机关的合作态度单独作为裁量因素。
其次是申请人的自身行为因素，即引起被害人重伤或死亡的犯罪行为并非由申请人的自身行为造成的。换言之，被害人对于犯罪行为的发生不存在过错。如果被害人存在重大过错，则可以拒绝给予司法救助。如果被害人存在一般过错，则可以裁量减少补偿金额。
最后是申请人与加害者的关系。为了防止给予被害人司法救助后使加害人获取不当利益，笔者认为，立法上应规定：当被害人与加害人存在近亲属关系（包括事实婚姻关系），依一般的社会观念认为支付补偿金一部或全部显失妥当的，审查机构有权拒绝支付补偿金，或减少支付补偿金数额。
救济程序。
补偿程序应当为申请人提供充分的救济措施。欧洲委员会提出，判断被害人司法救助程序是否公正的最低标准之一是：必须赋予申请人针对拒绝申请的决定提出上诉的机会。为申请人提供至少一次以上的救济机会是各国的普遍做法，有的是在补偿委员会审查阶段给予两次救济机会，对初次决定上诉，如果不服再请求复议，最后再向法院起诉。有的是在补偿委员会审查阶段给予申请人一次听证复议机会，申请人对复议决定不服的，还可以向法院上诉。有的则只能在补偿委员会审查阶段进行上诉，最后决定为最终的结果，不能申请司法审查。也有的是在补偿委员会审查阶段赋予申请人两次上诉机会，但最终结果具有终局性，不能提前司法审查。还有的国家没有在补偿委员会审查阶段赋予申请人上诉的机会，而赋予申请人直接向法院提请司法审查的机会。从复议和上诉的人员组成来看，各国法律通常设定了严格的回避程序，或者采取人数更多的合议制，任命更高级别的官员受理复议或上诉请求，或者另行设立复议、上诉审查机构。
笔者认为，我国被害人司法救助程序中应给予申请人两次救济机会。一次为审查机构内部的复议。即，如果申请人对初次决定不服，他有权向作出原决定的法院被害人司法救助委员会提起复议申请。被害人司法救助委员会主席在接到申请后，应另行指定委员会成员，在一定期限内作出复议决定。初次决定以书面审查为主，复议决定则以听证为主。申请人另外一次救济机会是在高级人民法院设立被害人司法救助申诉委员会，如果申请人对复议决定仍然不服，则可以向作出复议决定的上一级法院的司法救助申诉委员会提请申诉。
（作者单位：西南政法大学广东省东莞市中级人民法院）
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