|
【200815057】被害人国家救助政策的现实价值与制度设计
文/方文军
刑事政策作为遏制和预防犯罪的政策，虽以犯罪人为中心展开具体研究，但目的在于规范秩序、创造安宁，防止社会成员沦为被害人，故对被害人的保护实际上是刑事政策的重要内容。被害人遭受人身侵害后，本人及其亲属不仅要承受巨大的精神痛苦和压力，也往往遭受相当大的物质损失，影响生活信心和生活质量，甚至使生活难以为继。而犯罪人无力赔偿被害人损失的现象，在世界范围内均很普遍。1985年联合国通过了《犯罪被害人和权力滥用被害人的相关司法基本原则》，要求各国对被害人进行补偿。在这种趋势影响下，我国一些地方开展了救助被害人的试点工作，最高人民法院、司法部也着手研究起草有关被害人救助制度的司法文件，核心内容就是对被害人进行补偿。我国目前开展的被害人救助工作较为分散，补偿条件和标准差别较大，在很多地方也尚未引起足够的重视。鉴于此，深入探讨这项全新刑事政策的现实价值，并对其进行科学合理的制度设计，具有鲜明的时代意义。
被害人救助政策的现实价值
在我国，犯罪人没有赔偿能力者居多，刑事附带民事判决沦为空判，法院“打白条”的现象相当普遍。据山东省青岛市中级人民法院统计，在该院近5年判决的2300余件刑事附带民事案件中，80%以上案件的民事判决部分无法执行。{1}虽然被告人是否有实际赔偿能力并非法院所能决定，但大量不能执行的附带民事判决确会引发不良后果。例如，部分案件的被害人亲属以人财两空为由，长期上访，影响了社会稳定；部分案件的被害人亲属因得不到赔偿产生报复心理，转变为犯罪人，形成恶性循环；更为重要的是，法院的“空判”会降低民众对司法乃至政府执政能力的信心，损害社会主义制度的优越性。这些问题的存在，使我国尽早正式确立被害人救助政策显得尤为必要和紧迫。
笔者认为，确立被害人国家救助政策的现实价值主要有如下四个方面：
是贯彻宪法尊重和保障人权原则的必然要求。
2004年我国把国家尊重和保障人权作为一项重大原则载入宪法，标志着我国的人权事业进入了一个新的历史时期。生存权是基本人权，如生存权不保，则奢谈发展权。在相当一部分刑事案件中，死亡或者受重伤的被害人是家庭的经济支柱，他们的受害导致整个家庭陷入贫困境地。有的被害人在遭受犯罪侵害后，因不能获得赔偿，医疗被迫中断、生活陷入困境、生产无法进行、子女无法继续上学。对于独生子女家庭，如孩子被害，对父母所造成的伤痛是不可想象的，甚至可能导致夫妻反目、家庭解体。民事赔偿虽不能解决全部问题，但客观上有保障生活的作用，同时也是一种精神抚慰。但被告人民事赔偿能力普遍不足的现象，使被害人及其亲属得不到赔偿所承载的正义。“人们总习惯性地认为国家对罪犯适用刑罚就是对被害人最好的精神安慰，事实上，对刑罚手段的过分依赖将忽略或忽视被害人的合法权利，是对刑法功能的误解”，{2}远远不能解决被害人一方现实的生活困难。确立对被害人的国家救助政策，对被害人予以经济补偿，是贯彻宪法尊重和保障人权原则的必然要求。
有利于维护社会稳定，促进社会和谐。
一方面，被害人及其亲属获得经济补偿后，通常不会再耗时耗力地去申诉、上访，但在被告人没有赔偿能力而又得不到国家救助的情况下，被害人亲属往往选择申诉、上访。据统计，2004－2006年，全国各级检察机关受理的不服法院生效刑事裁判申诉案件中，属于被害人申诉的比例均在30%以上，2006年这个比例达到了37.38%。{3}但实际具有不满情绪的被害人比例应当更高。他们的申诉、上访，特别是其中部分人以极端形式表达自己意愿的做法，既影响了国家机关的正常工作，也影响了社会稳定。另一方面，部分被害人在得不到被告人赔偿也得不到国家救助的情况下，会强化对被告人的愤恨和对社会的不满情绪，可能选择通过犯罪来表达自己的愤恨和不满。这种从被害人转化为犯罪人的现象，属于恶性循环，既是被害人的不幸，也是国家和社会的悲哀。因此，“国家要避免被害人向犯罪人转化，防止‘以血还血、以牙还牙’的出现，就必须强化社会控制，即通过法律和道德等行为对被害人失衡的心理进行调节。被害人补偿制度的建立能进一步完善社会控制系统，通过对被害人进行适当的经济补偿，恢复被侵害的合法权益，防止其心理失衡向犯罪人转化，从而达到消除矛盾和冲突，控制犯罪，维护社会稳定的目的。”{4}
有利于减少死刑的适用，推进死刑制度改革。
最高人民法院自2007年1月1日起统一行使死刑案件核准权，标志着我国进入了进一步严格控制死刑适用的新阶段。要减少死刑的适用，必须进一步严格死刑适用的实体标准。例如，对于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾激化引发的案件，因被害方的过错引发的案件，案发后真诚悔罪并积极赔偿被害人损失的案件，应当慎用死刑。但是，我国民众中普遍存在“杀人偿命”的报应观念，如单纯通过严格法律标准来减少死刑适用，势必引起被害人亲属甚至民众的普遍不满，会更多地引发上访、闹访，司法机关面对强大的民意和舆论压力则不得不作出让步，继续维持以往死刑适用的规模。这样，减少死刑适用的目标就难以实现，我国的死刑制度改革工作也难以继续推进。因此，在严格死刑适用标准的同时，必须加强配套制度的建设，缓和被害人亲属和民众的报应情绪。其中，确立对被害人进行救助的政策，对被害人及其亲属予以补偿便是一项重要制度。这有利于保障被害人及其亲属的生活，弱化乃至消除被害人亲属人财两空的凄凉感和悲愤感，提升其对法院作出的非死刑判决的接受程度，为把死刑数量降下来创造现实条件。
有利于增进国民对司法的信赖，强化司法权威。
法治是人类生活的一种方式。在价值观念不断多元化、个人权威日渐淡出人们视野和心界的当代社会，国民保持对法治的信仰和对司法的信赖，是社会保持良好秩序，人人得想自由与安宁的基础。“一旦法律失去力量，一切都绝望了；只要法律不再有力量，一切合法的东西也不会有力量”。{5}改革开放30年来，我国在法制建设上虽然取得了很大的成就，但国民的法治意识总体上仍然不强，司法的权威远远没有获得应有的地位。在此情况下，“如果犯罪被害人在遭受由于犯罪而造成重大损害的不幸、但不能采取恢复被害感情及对被害人进行法律保护的措施的话，便会招致犯罪被害人及市民对包括刑事司法在内的法秩序的不信任感，进而削弱刑法的规制机能。”{6}因此，必须采取有效措施，改变法院“打白条”现象，使法院依法作出的判决得到有效的执行，以维护和强化国民对司法的信赖。当前，刑事附带民事判决得不到执行的原因，不在于法院执行力度不够，而在于绝大多数被告人客观上没有赔偿能力，法院除了从办案经费中拿出一部分资金来弥补被害人的损失外，再也没有办法通过法律规定的执行途径从被告人身上“挖掘”可供执行的财产。只有建立被害人救助制度，满足被害人的合理要求和愿望，才能维护国民对司法制度的信任，逐步强化国民的法治意识，使我国的依法治国方略得到更高程度的实现。
被害人救助政策的制度设计
确立被害人救助制度涉及资金来源、补偿对象与条件、救助决定机构的设置、救助程序等一系列具体问题，有必要在总结实践经验的基础上，参考有关国家和地区的做法，结合我国的具体国情加以解决，从而使我国确立起来的救助制度能够最大程度发挥其保障被害人权益的作用。
救助资金的来源。
被害人救助制度是以国家向被害人提供经济补偿为主要内容的制度，国家的财力状况是决定该制度能否正常运作的基础。如果国家没有足够的财力，该制度就难以有效地运作。故从实践层面看，问题的关键在于解决救助资金的来源问题。改革开放30年来，我国经济以前所未有的速度持续发展，经济实力和综合国力显著增强，国家已经具备了较为坚实的经济基础。2006年，我国的国内生产总值达到21万亿元，约合2.645万亿美元，人均超过2000美元。如果2007－2020年按预计年均增长7.5%，并以2006年不变价和汇率计算，2020年我国的经济总量将达58万亿元，约为7.2万亿美元；按照2020年总人口14.5亿计算，人均约为5000美元，这意味着届时我国人均收入将达到工业化国家的水平。{7}因此，以现有的国家财力及其发展前景，我国可以承受总额并不巨大的被害人补偿费用。
同时，从有关国家和地区的做法看，补偿资金无须完全依靠国家财政拨款，可多渠道筹措资金。例如，美国补偿被害人的联邦基金来源于犯罪人交纳的罚金、附加罚金、债券罚金和对犯罪的个人和企业征收的专项税；我国台湾地区的补偿经费包括财政投入、监所收容人的劳作金、对犯罪人的犯罪所得或其财产经依法没收后变卖所得的钱款。我国实行被害人救助制度，可以考虑从以下4个方面筹措资金：（1）罚金和没收财产所得。我国刑法对大量贪利型犯罪配置了罚金和没收财产刑，而我国当前的贪利型犯罪发生率较高，司法机关每年通过执行这两种刑罚所获得的资金数额相当可观。（2）没收犯罪人的违法所得。这部分资金的数量也不小，如受贿所得，毒品犯罪所得，生产、销售伪劣产品所得，走私犯罪所得等。（3）罪犯劳动所得。（4）社会团体、企业和个人的社会捐助。这四项资金的总和应当能在很大程度上解决救助被害人所需资金问题。考虑到对被害人的补偿是有限度的，不至于要将前三项钱款完全用于补偿被害人，故可在充分论证的基础上按一定比例提取部分资金用于救助被害人。将犯罪人所得用于救助被害人，宏观上看可认为是全体犯罪人对全体被害人的赔偿，符合正义的要求。只有当这4项资金不足以补偿被害人时，国家才有必要给予适当投入，这便大大减轻了国家的财政负担。可见，在我国建立对被害人的国家救助制度，资金问题可以得到解决。
救助对象与限度。
1.救助对象。国家向哪些被害人提供救助，这直接取决于救助制度的宗旨，也受制于国家的财力状况。被害人救助制度虽然具有一定的社会保障性质，但并不是针对所有社会成员的一般性保障措施，其目的是防止被害人遭受犯罪侵害后因得不到犯罪人的赔偿而陷入生活困境，以致丧失对司法机关和政府的信心，影响社会稳定。受害程度越高，对犯罪人的愤恨情绪就越强，对司法机关和政府的期望就越高，故有必要把有限的资金用于救助受害程度相对较高的被害人，使被害人救助制度最大限度地发挥其作用。这也是相关国家和地区的普遍做法。
笔者认为，我国被害人救助的对象原则上可限定为因犯罪侵害受重伤或死亡，以致生活陷入困境的被害人或者其近亲属。如果被害人受重伤或者死亡，但并未因此陷入困境的，国家可以不发放补偿金。这样做并不会导致对被害人的不平等对待，而是被害人救助制度的性质使然。具体而言，应予救助的对象包括：（1）因犯罪侵害而受重伤的被害人本人，这种补偿金可称为重伤补偿金。（2）因犯罪侵害而死亡的被害人的遗属，包括父母、配偶、子女、祖父母、孙子女、兄弟姐妹等，这种补偿金可称为死亡补偿金。其中，被害人祖父母、孙子女、兄弟姐妹请求遗属补偿金的资格，限于依赖被害人扶养维持生活，对被害人的父母、配偶和子女则不做此限制。（3）行为人因具有法定事由而不追究刑事责任，但被害人受重伤或者死亡的。（4）被告人因有罪证据不足而未被追究刑事责任，但现有证据证明被害人所受重伤或死亡非自己造成的。
同时，为防止被害人救助制度被不当利用，对于因犯罪侵害受重伤或者死亡的被害人，应当规定若干不予救助或者扣减补偿金的情形，包括：（1）被害人对于犯罪行为的发生具有明显过错的，不予补偿，因为不能让被害人从自己可受谴责的行为中得到好处。如果仅仅是轻微过错或者一般过错，仍应予补偿，但可适当扣减补偿数额。（2）被害人拒绝或者不积极同司法机关合作，如不及时报案，不积极提供证据或者证据线索，不愿出庭作证等，可以扣减乃至不支付补偿金。（3）犯罪人为被害人近亲属时，不向犯罪人支付补偿金，因为不能让犯罪人从自己的犯罪行为中受益。（4）被害人通过其他途径已经获得赔偿的，如保险公司给予了赔偿，则不应再给予补偿；如果通过其他途径获得的赔偿较少，可对不足部分发放补偿金。（5）根据社会的一般观念，认为不宜支付补偿金的情形。
2.救助限度。国家对被害人进行救助，覆盖的损失面越广，支付的金额越多，则救助力度也越大。但国家财力是有限的，且国家承担的也不是赔偿责任，而是从人道主义出发提供一种生活保障，故只能采取最低限度救济的原则。这就意味着，首先，对于因犯罪遭受财产损失而没有造成被害人重伤或者死亡结果的，不能通过被害人救助制度获得补偿。因为人身伤害导致被害人通过自身能力维持生活的条件大为减弱甚至完全丧失，是一种不可逆转的受害，而遭受财产损失毕竟还可以通过被害人的努力再去弥补。虽然个别国家（如法国）规定对因犯罪遭受财产损失而陷入生活困境者也予以补偿，{8}但较为普遍的做法是不补偿财产损失。我国在建立补偿制度之初，鉴于财力有限，不宜对单纯遭受财产损失的被害人予以补偿。对于生活确实陷入困境者，可通过其他社会保障措施予以救助。其次，对被害人的补偿仅限于补偿所遭受的直接物质损失，对精神损害和间接物质损失均不予补偿。这样规定的主要考虑是，一方面，当前我国刑事附带民事诉讼的法律与司法解释明确规定精神损害和间接物质损失不属于被告人承担民事赔偿责任的范围，国家补偿的范围没有必要比被告人的赔偿范围还宽；另一方面，被害人救助制度以保障被害人的生活为目的，对精神损害和间接物质损失予以补偿则超越了此目的，属于更高层面的内容，且二者的补偿数额也难以确定。
至于如何确定补偿金额，大体上有定数额和定比例两种做法。日本、韩国和我国台湾地区都采取了定数额的方法。例如，日本规定给每个被害人的补偿限额，遗属给付金为1079万日元，重伤给付金为1273万日元。{9}我国台湾地区规定，受重伤的被害人丧失或者减少劳动能力或增加生活需要的最高补偿金额为100万元新台币；被害人死亡致无法履行法定扶养义务的，其遗属可获补最高金额为100万元新台币的补偿金。{10}我国已开始实行被害人救助制度的一些法院也采取了定数额的做法，如青岛规定救济金额一般限于人民币3000元以上3万元以下，福州规定每笔补偿金一般限于2万元以内。如果尝试性实行被害人救助制度，定数额的方法是可行的；如果进行被害人救助制度的立法，则宜作出灵活性规定。因为我国经济和社会不断发展，国民的生活水平不断提高，若干年后的国情与当前就会有差别，如果仍沿用原有法律规定予以补偿，就会造成立法落后于时代的局面，故宜采取定比例的方法来规定补偿标准。我国国家赔偿法就采取了定比例的方法，较为科学。该法第二十七条规定，造成身体伤害的，减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍；造成部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的10倍；造成全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的20倍；造成死亡的，赔偿总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。考虑到国家补偿不同于国家赔偿，可以把对被害人的补偿额度相应减半，即被害人身体受重伤的，最高补偿额为国家上年度职工年平均工资的2.5倍；部分丧失劳动能力的，最高补偿额为国家上年度职工年平均工资的5倍；全部丧失劳动能力的，最高补偿额为国家上年度职工年平均工资的10倍；被害人死亡的，最高补偿额为国家上年度职工年平均工资的10倍。
救助机构。
关于救助的决定机构，在已经建立救助制度的国家和地区，做法并不统一。法国法律规定对被害人的补偿由大审法院管辖区内设立的具有司法裁判权的委员会作出裁判，该委员会由2名司法官和1名对受害人问题感兴趣的人士组成。{11}日本规定申请补偿须向都道府县的公安委员会提出，根据裁定进行支付，如不服裁定，可以向国家公共治安委员会申诉。{12}英国法律规定刑事伤害赔偿局主管被害人的补偿，如果被害人不满意补偿金额，可以向刑事伤害赔偿局内的更高一级官员上诉，或者向由独立的伤害案件专家律师组成的刑事伤害赔偿上诉委员会上诉。{13}我国台湾地区规定在各地方法院及其分院检察署设置犯罪被害人补偿审议委员会，在高等法院及其分院检察署设置犯罪被害人补偿复审委员会，以掌理补偿金之决定及其他相关事务。{14}可见，如何设立被害人救助机构，并没有统一标准，宜根据本国或者本地的具体情况决定。
我国学者对于如何设置被害人救助机构，至少提出了5种观点，包括在法院、检察院、民政局、法律援助中心设立专门的部门负责补偿事项和成立专门的国家补偿委员会等。笔者认为，参照国家赔偿制度的做法，在中级以上人民法院成立专门的犯罪被害人补偿委员相对合理、可行。主要理由有3点：第一，法院在开展被害人救助方面已经积累了较多的经验。当前，我国部分地区（如淄博、青岛、福州）实行的被害人救助制度，基本都是在法院的推动下形成的。这些法院经过深入调研，制定了符合当地实际情况的被害人救助办法，并对部分被害人提供了救助，积累了宝贵的经验，为改进和完善被害人救助制度奠定了较为坚实的基础。第二，法院在决定是否给予被害人补偿和补偿数额方面具有优势。对被害人遭受的损失，首先应当由犯罪人承担赔偿责任，只有在犯罪人没有赔偿能力的情况下，国家才向被害人提供补偿。但犯罪人是否有赔偿能力，一般要待刑事附带民事判决生效后，经法院开展执行工作，确认犯罪人是否有可供执行的财产，才能最终作出认定。因此，法院相对于其他机关更为了解被告人的实际赔偿能力，从而可以迅速决定是否向被害人提供补偿。第三，由法院设立的被害人救助委员会决定救助事项，可以避免行政诉讼，防止补偿问题久拖不决。有观点认为，应设立由民政、财政、司法行政、公安、检察、法院等多部门联合组成的被害人救助委员会专司对被害人的补偿事宜，对该委员会的决定不服的，可以申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。允许起诉对于保障被害人获得补偿的权利的确有一定积极意义，但是，对被害人予以补偿，本来就是国家从人道主义出发给予的救助，并不是国家因过错而承担的责任，在复议程序之外再赋予起诉权，既会导致补偿问题久拖不决，也没有实际意义。法院是具有裁判权的司法机关，在法院设立补偿委员会相对于其他机关设立的委员会，更具有权威性。被害人对中级人民法院补偿委员会作出的决定不服的，可以向高级人民法院补偿委员会申请复议，这与通过诉讼保障当事人权益异曲同工，故可规定复议决定为终局决定，当事人不能另行提起行政诉讼。这既能保证补偿决定的公正性，又可以避免行政诉讼，提高补偿工作的效率。
救助程序。
1.权利告知。刑事案件发生后，侦查机关、检察机关、审判机关均有义务告知被害人或其近亲属，如被告人没有赔偿能力，通过提起附带民事诉讼不能获得赔偿的，可以向人民法院的犯罪被害人补偿委员会提出补偿申请。
2.申请。申请人包括受重伤的被害人本人和死亡被害人的近亲属，提出申请时应向补偿委员会提交书面申请书，写明申请人的自然情况、受损害程度、申请补偿的理由及数额等，还应当提交身份证明、医疗费、丧葬费、收入证明等有关材料，作为申请补偿的具体根据。对被害人补偿的目的是保障其生活，如受害后不积极提出申请的，可以推定其不需要国家补偿，故对于申请补偿应当规定一个时效，超过该时效提出申请的，国家不再给予补偿。对此，日本法律规定的时效是自犯罪被害时起7年或自知道犯罪被害后2年，我国台湾地区规定的时效是自犯罪被害时起5年或者知道犯罪被害后2年。我国民法通则规定，权利人因身体受到伤害要求赔偿的诉讼时效期间为1年，从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。鉴于1年的时效过短，20年的时效过长，我国可以规定，被害人申请补偿的时效为犯罪发生后5年之内或者自知道犯罪被害之日起2年。
3.审查。补偿委员会受理被害人提出的补偿申请后，对被告人是否有赔偿能力、申请人是否可通过其他途径获得赔偿或者补偿、申请人的生活状况、与被害人及犯罪人的关系、被害人是否有过错、受损害程度等方面进行审查，申请人应当予以积极配合；需要调查的，补偿委员会应当进行调查。
4.决定。补偿委员会在受理被害人的补偿申请后，应当在1个月内作出决定；需要调查的，应当在2个月内作出决定。对于决定给予补偿的，应当同时决定支付的具体金额。对于不符合补偿条件或者应当扣减补偿金额的，应当依法作出不予补偿或者扣减补偿额度的决定。
5.复议。被害人对补偿决定不服的，可以在收到决定书后10日内向高级人民法院补偿委员会申请复议一次，该补偿委员会应当在收到复议申请后1个月内作出维持或变更的决定。复议决定为终局决定，申请人不得再提起行政诉讼。
6.先行支付。刑事案件发生后，被害人急需治疗费或者被害人及其遗属的生活状况因犯罪侵害而极度恶化的，可以向补偿委员会申请预支部分补偿金以供急用，补偿委员会在审查核实后可以作出先行支付的决定。该案判决生效后，被告人履行了赔偿责任或者被害人不具备获得补偿条件的，申请人应当返还所预支的补偿金。
7.对犯罪人的追偿。犯罪人侵害被害人权益后本应承担民事赔偿责任，国家没有赔偿义务，故补偿委员会向被害人支付补偿金后，即取得代位追偿权。法院通过执行工作，在任何时候发现犯罪人有可供执行的财产，均可以在犯罪人应承担的赔偿额度内予以扣押并依法拍卖，所得款项归属被害人救助基金。
（作者单位：最高人民法院）
【注释】
{1}申爱山：“最高法院新举措救助刑事被害人”，载2007年1月14日《法制日报》。
{2}向飞：“从实例看刑事被害人国家补偿”，载《法制与社会》2007年第5期。
{3}见《人民法院报》2007年9月2日第2版。
{4}孙谦：“构建我国刑事被害人国家补偿制度之思考”，载《法学研究》2007年第2期。
{5}[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第68页。
{6}[日]大谷实：《刑事政策学》，黎宏译，法律出版社2000年版，第309页。
{7}林兆木：“展望实现2020年奋斗目标后的中国”，载《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第92页。
{8}[法]卡斯东·斯特法尼等：《法国刑事诉讼法精义》（上），罗结珍译，中国政法大学出版社1999年版，第285页。
{9}[日]大谷实：《刑事政策学》，黎宏译，法律出版社2000年版，第314页。
{10}许福生：《刑事政策学》，中国民主法制出版社2006年版，第442页。
{11}[法]卡斯东·斯特法尼等：《法国刑事诉讼法精义》（上），罗结珍译，中国政法大学出版社1999年版，第288页。
{12}[日]森本益之等：《刑事政策学》，戴波等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第280页。
{13}克里斯·路易斯等：“英国刑事被害人保护的法律、政策与实践”，李霞译，载张鸿巍主编：《刑事被害人保护问题研究》，人民法院出版社2007年版，第210页。
{14}许福生：《刑事政策学》，中国民主法制出版社2006年版，第443页。
|