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【200815052】刑事受害人救助制度的实践与探索
文/山东省青岛市中级人民法院课题组
刑事受害人（这里指被害人及其近亲属）救助制度，是对遭受严重犯罪行为侵害，因刑事被告人确无赔偿能力，刑事受害人没有获得任何经济赔偿或补偿，致使其生产生活陷入困境，通过预设的程序给予一定数额经济救助的政策。该制度是刑事附带民事诉讼制度的补充与完善，特点是具有救急性、抚慰性，目的是扶危济困，矫正被犯罪行为破坏的公平正义，化解矛盾，促进社会和谐稳定。
建立刑事受害人救助制度的背景及动因
山东省青岛市中级人民法院于2004年11月开始实施刑事受害人救助制度，起因则是刑事附带民事诉讼大量“空判”，刑事受害人合法权益保障缺失，由此滋生一系列影响社会稳定的因素，长期困扰着审判实践。且这种状况依靠现行法律制度本身无法克服，经年累月，刑事受害人形成了一个庞大的受害弱势群体，这与我们党和国家关注民生、保障民生、改善民生的基本要求不符，无论从司法层面还是社会管理层面都迫切需要一项新的救助形式弥补刑事附带民事诉讼制度的不足。基于此，青岛中院在调研论证的基础上，启动、实施了刑事受害人救助制度。迄今为止，救助制度已实施3年多，共对80起案件的231名刑事受害人发放救助基金181.41万元，成功地破解了刑事受害人因追偿经济损失不能而衍生出的诸多问题。实践证明，救助制度有效地缓解了刑事受害人遭受犯罪行为侵害后的精神痛苦和实际困难，对于抚慰受害人心灵，安定其生产生活，彰显政府关怀，密切党同人民群众的血肉联系，共享发展成果，促进社会和谐稳定，发挥了积极有效的作用。
刑事受害人附带民事诉讼赔偿现状。
从目前看，刑事附带民事赔偿“空判”具有普遍性。无论是在内地法院还是沿海法院，无论是基层法院还是中高级法院，刑事附带民事赔偿难以兑现成为急需解决的难题。青岛中院审理的重大人身伤害犯罪案件附带民事赔偿率不足7%；据《法制日报》报道，甘肃和宁夏审理的杀人、伤害等重特大刑事案件附带民事赔偿不足10%；广州市两级法院近3年来共收附带民事赔偿执行案件1710件，虽执结1426件，但绝大部分以中止或终结执行的形式结案。附带民事赔偿兑现不了，既有地域的广泛性，也有问题的普遍性。该问题不仅为各级法院和法律界所关注，亦成为社会关注的焦点问题。我国是发展中国家，幅员辽阔，人口众多，改革开放以来，虽然经济持续高速发展，综合国力有了显著增强，人民生活水平普遍显著提高，但由于国情复杂、南北东西发展不平衡、城乡贫富差别大，处在社会底层的无业、失业、失地人员增加，财产性人身伤害犯罪居高不下，犯罪行为人没有经济赔偿能力是普遍的。但是，附带民事赔偿难以兑现也带来了一系列问题：
1.不能得到赔偿的受害人呈现增长趋势。一是附带民事诉讼案件数量呈逐年上升的态势，附带民事案件在刑事案件中所占的比重不断加大。二是附带民事案件审理的难度增加。刑事与民事同案，庭上审、庭下调，工作量加大、复杂程度提高、延时结案多。因附带民事部分处理而使案件延期审理的占90%以上。三是刑事受害人对人身权和财产权的保护意识增强。上世纪80年代，只要办案法官告知受害方被告人无赔偿能力，受害方比较容易接受放弃附带民事诉讼，而时下却几乎没有可能，有的甚至为赌一口气，明知可能是“空判”也不愿放弃诉权。
2.遭受严重刑事犯罪侵害的受害人应获得的赔偿与实际结果悬殊太大。一是严重刑事犯罪一般都是故意杀人、故意伤害、抢劫、强奸、绑架、爆炸、投毒、放火等有死亡或重伤残疾结果的犯罪，如果没有法定或酌定情节，被告人将被处重刑，甚至死刑立即执行，客观上就形成了“要钱没有要命一条”、“打了不罚罚了不打”的尴尬。二是严重刑事犯罪被害人及其家庭对经济赔偿的要求十分强烈。严重刑事犯罪对被害人造成的危害不仅有身体或者生命的，同时也有物质的，而且这些损失甚至永远无法弥补。饱受精神和物质损失双重打击的被害人及其家庭，既需要惩罚犯罪人的精神安抚，更需要解决直接困难的经济援助，特别是有的被害人家庭因此重大变故生产生活陷入困境。三是严重刑事犯罪与普通伤害犯罪案件相比，附带民事赔偿部分更难调解。一般伤害犯罪案件，由于犯罪较轻，附带民事赔偿数额相对较低，只要工作做细做到家，达成调解协议的可能性比较大。
与此相反，严重刑事犯罪案件尽管也做了大量耐心细致的调解工作，且充分运用了延长审限的便利条件，但由于犯罪后果严重，被告人无赔偿能力与被害人要求赔偿的高数额悬殊，矛盾加剧，仇恨心理难平，工作难度加大。
3.受害人追索经济赔偿无望上访缠诉加剧。被害人家庭面对亲人被杀害或被致严重伤残，附带民事赔偿落空，通常是把愤懑之心情转向判决，转向司法机关，转向党委政府，由此引发大量的涉法涉诉信访、申诉、上访、缠访、闹访，甚至有组织的集体访、集中访。
4.受害人合法权利得不到保障报复性犯罪时有发生。有的受害人因人财两空而仇恨加害人及其亲属，在以牙还牙、以暴制暴复仇心理驱使下，报复性犯罪时有发生。
刑事受害人附带民事追偿不能的原因分析。
1.重刑轻民思想的影响。具体表现为：在刑事附带民事诉讼案件审理中，刑事为主，民事为辅；定罪量刑为主，民事赔偿为辅；被告人赔偿为主，被害人追偿为辅的思路占据刑事司法的主导地位，民事部分被“附带”的没有了位置，视为可有可无。虽然在现行刑事法律背景下，特别是保障人权写进宪法后，打击犯罪和保障人权并重、平等保护刑事当事人合法权益成为刑事司法的重要指导思想，但对关乎刑事被害人生存权利的附带民事赔偿问题，除立法和司法保障层面的客观因素制约以外，思想认识上的偏差亦是保障不到位的深层次原因。在附带民事诉讼方面主要存在“三怕”：一怕强调附带民事诉讼影响刑事法律主要功能，戴上“打击犯罪不力”的帽子；二怕强调积极赔偿可以酌定从轻判处影响主刑量刑，戴上“拿钱买刑”的帽子；三怕依照现行人身伤害赔偿标准判决附带民事数额过高执行不了，为受害人涉法上访留下口实。因此，解决刑事受害人追偿犯罪造成的物质或经济损失，必须从进一步转变刑事司法指导思想和观念入手，从宽严相济与和谐司法的全局上综合考量。
2.赔偿主体特殊，致使受害人追偿经济损失始终处于被动状态。一是附带民事诉讼的被告人绝大多数自身经济状况比较差，有的就是因为贫困才犯罪。
依照最高人民法院《关于审理人身伤害赔偿案件适用法律问题的解释》（以下简称《赔偿解释》，青岛地区城镇居民受害死亡的赔偿数额是30万元左右，农村居民受害的赔偿数额是20万元左右。如此较大数额的赔偿，对于身处社会底层、本无有价值的财产、且其犯罪所得也都被挥霍殆尽的被告人来说，无论调解还是判决赔偿，都是水中月、镜中花。二是刑事被告人中有89.29%属流动人口犯罪，因在异地作案或流窜犯罪，案件审理和执行法院与附带民事被告人居住地相距甚远，致使人民法院对被告人的财产状况和家庭情况很难掌握。三是人民法院刑事附带民事判决生效以后，犯罪人被送进监狱劳动改造，人身自由被限制至刑罚执行完毕。这期间，犯罪人没有任何经济收入，附带民事赔偿根本无财产可供执行。
3.附带民事诉讼法律规定过于原则，被害人获得赔偿的权利缺乏制度保障。一是法律对附带民事诉讼实体与程序的规定都过于简单。刑法仅在第三十六条第一款有规定，刑事诉讼法在第七章仅有两条规定，这与刑事附带民事诉讼案件在全部刑事案件中所占三分之一以上的比例不相适应。如此重要的诉讼制度，立法却没有对其法律性质、赔偿范围、赔偿标准、赔偿数额等至关重要的问题作出明确的规定，影响了附带民事诉讼制度作用的发挥。二是附带民事诉讼法律规定和适用相互冲突。最高人民法院《关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》（以下简称《解释》第100条规定：“人民法院审理附带民事诉讼案件，除适用刑法、刑事诉讼法外，还应当适用民法通则、民事诉讼法的有关规定。”但在审判实务指导中，不仅没有全面认真贯彻这一规定，反而在受案范围和赔偿标准以及被告人赔偿能力等方面作了很多限制性的规定。如，提起附带民事诉讼时，只允许被害人就人身伤害而导致的物质损失提出诉讼请求，对被告人非法占有和处置被害人财产而提起附带民事诉讼的则不予受理；在人身伤害赔偿标准方面，附带民事诉讼不判死亡赔偿费、伤残补偿费、精神损失费，简称“三不赔”；附带民事诉讼案件判决时还要根据被告人的赔偿能力来决定等，而单纯的人身伤害民事赔偿则无需考虑这些。最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第3条第2款作出了“经过追缴或退赔仍然不能弥补损失，被害人向人民法院民事审判庭另行提起民事诉讼的，人民法院可以受理”的规定，但司法实践中另行提起民事诉讼的，人民法院一般不受理。理由是：判决进行追缴或责令退赔都不能实现，另行提起民事诉讼既不经济，也浪费司法资源，因此，干脆不受案，致使刑事受害人不得不面对追缴不能、责令退赔不能、再提起民事诉讼主张权利也不能的尴尬局面。三是附带民事赔偿责任与刑事罪刑责任配置不当。承担刑事和民事双重责任，是法律对犯罪人的双重处罚。虽然现行附带民事诉讼制度下民事责任依附于刑事责任，但不等于其价值小于或轻于刑事责任，当实际危害后果已经发生并不可挽回时，被害人及其家庭对民事赔偿的要求更加迫切。最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第4条规定：“被告人已经赔偿被害人物质损失的，人民法院可以作为量刑情节予以考虑”。对此，赔偿数额小的问题不大，赔偿数额较大甚至要赔偿数十万元的，最终在量刑时只能作为酌定从轻处罚情节，有的赔偿义务人就在赔与不赔上动起了脑筋，有的认为与其拿出几万元甚至几十万元赔偿，换来的只是个酌定从轻处罚，还不如不赔。特别是对那些赔偿了也不可能判缓刑的或者赔偿了也不能避免重刑甚至极刑的，更不愿意主动赔偿。四是附带民事赔偿缺乏激励机制。在刑事责任判决已成定局的情况下，由于附带民事赔偿的是否履行与刑罚的实际执行没有关联性，即不会影响以后的减刑和假释，所以，被执行人及其亲属对判决的民事赔偿部分是否能执行根本不在乎。
4.法定附带民事赔偿强制措施没有用够用足，被害人追偿经济损失的最佳时机丧失。一是追缴或者责令退赔主体不明。刑法第六十四条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的财产，应当及时返还”，这里规定的追缴或者责令退赔，负有侦查、追诉、审判职能的机关都可以进行，但由于法律和司法解释均未明确规定，导致在侦查和起诉阶段赃款赃物追缴或者责令退赔处于真空地带。《解释》第95条规定：“人民法院审理附带民事诉讼案件，必要时，可以决定查封或者扣押被告人的财产”。对此有的认为，司法解释限制财产保全期间只能在附带民事诉讼过程中，排斥了诉前可以采取保全措施的必要，且附带民事诉讼期间的查封或者扣押，也只有当人民法院认为必要或作出决定时才能采取，由于没有赋予公安机关在侦查阶段和检察机关在侦察起诉阶段也可以采取查封、扣押措施，等案件到人民法院时，被告人的财产可能已被其亲属转移或隐匿，造成无财产可供执行。二是忽视了先予执行措施的使用。根据最高人民法院的司法解释，审理附带民事诉讼案件时，还应当适用民法和民事诉讼法的规定。民事诉讼法第97条规定了先予执行措施及条件，但由于没有关于附带民事诉讼适用先予执行程序的衔接性规定，致使先予执行在附带民事诉讼中没有发挥应有的作用，司法机关在为刑事受害人追偿经济损失方面没有形成合力。三是刑事附带民事案件判决生效以后，附带民事判决的被执行人进入监狱服刑，民事案件常用的拘传、罚款、拘留等措施，甚至拒不执行判决、裁定罪的规定，对附带民事被执行人起不到直接的威慑强制作用。此外，附带民事被执行人在监狱服刑，其在家庭中享有的共同财产权都被其亲属掌握，当法院向被执行人亲属调查可供执行的财产状况时，一般只能寄希望于被执行人亲属的自愿配合，无其他更有效的办法。
5.现行人身损害赔偿标准过高，被害人追偿经济损失可望不可及。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件若干问题的解释》实施后，实现了我国人身伤害赔偿范围和标准的统一，理顺了附带民事诉讼赔偿与普通民事诉讼赔偿适用法律的冲突，有效地解决了长期存在的附带民事诉讼性质、赔偿范围、标准等争议问题，但是将赔偿责任和赔偿能力相分离，对人身损害赔偿适用全面赔偿原则，扩充了赔偿范围，特别是提高了死亡补偿费标准，以致被害人诉讼请求及判决赔偿的数额大幅度提高。以青岛市为例，执行该司法解释前，致人死亡不赔死亡补偿金，个案最高赔偿4万元，最低2000元。按现行的人身伤害赔偿标准，致人死亡的，仅死亡赔偿金一项即达25万元之多，加上其他费用，一般普通的命案就要赔偿30万元以上，这对有些经济条件本来就很拮据的犯罪人来讲，无疑是个天文数字，也因此再次引发附带民事诉讼案件是否判赔死亡赔偿金、是否考虑被告人赔偿能力等问题的争议。依照最高法院的有关会议精神，如果查证被告人确无赔偿能力，附带民事赔偿部分可以不判，由于这一精神与司法解释和法理相悖，受到各方面质疑。笔者建议降低死亡赔偿数额标准，即按“同命同价”的设想，首先确立一个固定的基数，比如死亡补偿金为5万或10万元，而后随着经济发展的状况，规定一个逐年提高的系数，使应该承担赔偿责任的能够承担得起、兑现得了。
建立刑事受害人救助制度的可行性
经济上具备一定的能力。刑事受害人救助制度，是以国家向被害人提供经济救助为主要内容的制度，必要的资金是建立和实施救助制度的关键。从我国现阶段经济发展状况看，已经具备了建立刑事被害人救助制度的财力基础。我国改革开放30年来，党和国家紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，经济以前所未有的速度持续发展，经济实力和综合国力显著增强，国家财政收入以高于经济增长的速度逐年递增，国家已经具备了一定的经济实力。而且，建立刑事受害人救助制度，并不是说对所有刑事案件的被害人都要国家给予救济，事实上也不存在全部都要救济的问题，救济不是普惠制。因此，要根据国家财力和可能，按照突出重点、个别救助、逐步扩大的原则，科学设定救助范围、对象、条件、数额，把有限的资金用在最紧要的人和事情上。
舆论上基本形成共识。一是刑事受害人国家补偿或赔偿的理论研究已经有了相当的深度和广泛的影响，为建立国家受害人救助制度提供了理论支持。二是建立受害人救助制度的媒体宣传深入广泛，已在社会层面引起关注。三是各种不同形式的有关刑事受害人权利保护或经济救助的舆论氛围已经形成。
有成功的经验可借鉴。20世纪60年代以后，许多国家或地区为寻求犯罪案件发生后刑事受害人、被告人和国家三者利益的平衡，相继建立了刑事受害人国家赔偿或补偿制度，其目的就是通过国家补偿、社会救助和捐助等各种渠道，使刑事受害人因犯罪而遭受的经济损失得到补偿或救助。1985年联合国通过了《为犯罪和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》，对国家补偿制度的对象、方式、资金来源以及补偿程序作出了原则性明确规定，对于推动世界各国刑事受害人国家救助补偿制度发挥了积极的引导作用。我国目前虽尚未建立刑事受害人国家救助制度，但对刑事受害人实施政府救助的绝非个案个例。山东省的青岛、淄博中级人民法院率先建立的刑事受害人救助制度就是范例。
党委政府高度重视。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，从人民群众最关心，最迫切需要解决的具体问题入手，是我国优越的社会制度和党的执政宗旨的本质要求。改革开放以来，随着国家综合国力的增强，覆盖城乡的老、弱、病、残、特困群体等社会保障法律制度逐步建立完善。2005年中央政法委审时度势，从化解各种社会矛盾，维护社会稳定的大局出发，提出各地可积极探索建立特困群体案件执行救助基金的要求。最高法院为保障特困群体能打得起官司，2000年7月制订出台了《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，建立和实行了减缓免缴诉讼费的司法救助制度。2005年，最高法院又修订了该救助规定，把探索刑事受害人救助制度列入全国法院2007年工作计划。笔者认为，在党和国家的高度重视下，建立国家刑事受害人救助制度的时机已经成熟，条件已经基本具备。
建立刑事受害人救助制度的实践与体会
必须从解决思想认识这个根本问题入手。刑事受害人救助制度在我国是新鲜事物，是一项制度创新，但其尝试和探索过程并非一帆风顺。早在2002年初，青岛中院就动议建立刑事受害人救助制度，并召开了专题理论研讨会，之所以时隔两年多才正式出台实施意见，根本的问题是当时的思想认识不够统一。目前虽然就建立国家刑事受害人救助制度的呼声很高，但不同的声音甚至消极反对的意见也有，特别是涉及需要财政拿钱的事，如果不从刑事受害人救助制度是社会保障制度的重要组成部分，是推进司法制度改革、凸现中国特色社会主义制度优越性等重大政治意义层面去认识，救助制度就很难顺畅地建立、启动起来。
必须选择简便快捷迅速的救助模式。救助模式直接关系到救助制度的管理与组织实施。目前，由于资金来源渠道不同，选择的救助形式或模式也不同。归结起来主要有以下5种：第一种即青岛市中级法院模式，完全由财政拨款，由市政法委、财政局、法院组成救助领导小组，救助办公室设在法院，负责日常工作，包括救助提起审查、救助材料整合核实、研究审批、发放谈话等。第二种是淄博模式，即由财政局、民政局、法院组成救助领导小组，财政局负责预算拨款，法院负责审查、批准，民政局负责救助金发放。第三种是北京市第二中级法院模式，因其资金是法院从行政办公费中挤出来的，因此，救助资金的筹集和组织实施全部由法院负责。由于没有财政投入且救助范围比较宽泛，当前，遇到资金不足、需要救助的人太多、法院心有余而力不足、运行管理机制等实际问题。第四种是浙江模式，即法院从诉讼费中自筹30%，财政拨款40%，向社会募集30%，年基金额度为100万元。主要救助对象为追索赡养费、扶养费、抚育费案件；追索劳动报酬案件；刑事附带民事赔偿、交通肇事、工伤事故及其他人身伤害赔偿案件的当事人。这种模式最大的特点是救助的面比较宽泛，需要充分的资金注入，适合经济发达的地区实施。法院负责审查批准，资金存放于县财政局指定的专户，由慈善总会负责管理和发放。{1}第五种是湖北模式，救助对象主要是交通肇事、人身伤害赔偿案件。救助资金实行省、市、县三级财政分别按数百万、数十万、数万元负担，资金管理和救助具体事宜由法院负责。{2}上述救助管理模式各有特点，综合衡量，笔者认为，在救助资金由财政拨款的前提下，选择救助管理模式要注意三个问题：一是实施救助的手续不要太复杂，救助的程序不要太繁琐，要体现简便、快捷、及时的原则；二是资金管理和救助具体工作可以分别直接由负责财政拨款的财政局和审判确定责任的法院负责。这种把救助工作与业务部门的职能有机结合的办法，简便经济，节约资源。三是负责审查、核实、决定、批准、发放等大量日常工作的单位应设立专门机构专人专管。
必须科学地设定救助范围和条件。刑事受害人是一个庞大的社会群体，附带民事赔偿兑现不了也绝非少数，不加区别地都给予救助显然既不现实也无财力支撑，因此，科学设定救助范围和条件至关重要。一般来讲，设定救助范围和条件要充分考虑以下几个问题：一是建立实施刑事受害人救助制度，其设定的范围宜窄不宜宽，一次性救助款宜少不宜多，既能基本解决受害人最急迫的困难，又不使财政压力过大。随着经济发展，综合国力增强，循序渐进，逐步扩大救助范围和提高救助款额。二是救助应与贯彻我国的刑事政策相衔接匹配，突出危害后果特别严重，受害人人财两空，附带民事赔偿永久兑现不了的。三是受害人死亡或严重伤残，已严重危及依靠其抚养或赡养的家庭其他成员乃至老弱病残亲属的生活，实际困难到了非解决不可的程度且无其他救助途径，否则，将造成新的危害后果。四是由此产生的涉法涉诉，非思想说服工作所能排解，辅之以适当的救济，能够有效地促进息诉罢访、化解矛盾、案结事了。
必须把经济救助与思想教育有机地结合起来。对于因犯罪行为遭受重大人身伤害而又没有得到经济补偿的被害人及其家庭，实施必要的救助是基于实现公平正义、社会保障、人类共同福祉等基本理论，在国家财力有限、犯罪行为人无能力赔偿、被害人及其家庭生产生活陷入困境的情况下进行的。但是，作为案件的直接当事人来说，可能并不明确这其中的背景和道理，因此，实施救助制度应注意把耐心细致的思想教育贯穿于救助申请提起、登门走访、审查证据、救济金发放谈话、跟踪检查等各个环节。实践证明，这样做的效果很好，最大限度地发挥了救助制度的作用和功能。
必须建立严格执行救助制度的保障机制。严密严格的保障机制是救助制度的生命力之所在，财力有限，“僧多粥少”是建立实施救助制度的突出矛盾。为了把好事办好，必须在严格限定救助范围和条件的同时，建立一套救助保障辅助机制。笔者认为以下几项保障机制不可或缺：一是救助资金保障机制。救助资金必须纳入财政预算，通盘考虑，综合衡量，以法律或制度的形式予以确认。二是救助条件审查机制。要象办案一样，建立由办案人、合议庭、业务庭、救助办公室、救助领导小组组成的责权分明的救助组织机制，通过各负其责的审查把关，使该救助的能够及时得到救助，防止乱救助、骗取救助、重复救助。三是操作程序公开机制。救助必须坚持公开、公正、公平的原则，实行“阳光操作”，决定救助与不救助的理由必须公开，允许提起复议，接受公众监督。四是内部监督制约机制，即决定救助与资金管理分开实施。从方便快捷考虑，审判机关负责救助审查批准，政府财政部门负责资金管理、发放较为适宜。
【注释】
{1}见《人民法院报》2007年5月20日，司法调查。
{2}见《人民法院报》2007年9月4日，司法调查。
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