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【200511100】国有事业单位的临时工作人员能否成为玩忽职守罪的主体
文/申遇友
【作者单位】湖南省怀化市中级人民法院
一、基本案情
被告人孙某案发时系某县村镇规划建设管理站、村镇规划建设(管理)服务中心临时工作人员(后转为劳动合同制工人)。某县村镇规划建设管理站系国有事业单位，村镇规划建设(管理)服务中心为全民预算外企业，两单位实行合署办公，两块牌子一套人员。孙某于1999年4月起在该管理站下属某镇管理所作临时工，由该所所长分配其管理该镇村镇建房业务。期间，村镇规划建设管理站及其下属的某镇村镇规划建设管理所均未与孙某签订书面用工合同或以协议方式确定双方的权利、义务关系，亦未下发有关聘任孙某为村镇规划建设管理员聘书或任命文件、任职通知书等。孙某按月从村镇规划建设(管理)服务中心领取临时工工资。
1999年4月至2002年3月间，某镇村镇规划建设管理所所长向某在该所只有自己及孙某二人的情况下，让孙某保管该管理所印章并从事该镇的村镇规划建设管理业务(注：该所负责一镇一乡的村镇规划建设管理事务)。2002年1月，该镇双庄村2组村民黄某福、黄某日兄弟欲在本村至王钊溪公路旁自家责任耕地上共建房屋，便以黄某福的名义向该镇国土所提出建房用地申请，并办理了相关的手续；该镇国土所副所长李某(已判刑)进行实地勘察后，明知距黄某福兄弟申请建房用地约4米远的上空有10千伏架空高压线，未进行定位测量就予以选址，并绘制了长15米、宽6.5米、面积97.5平方米的建房处实地平面图，同时向黄某福收取闲置费等1千余元，并在未被授权的情况下代该镇村镇规划建设管理所向黄某福收取费用100元。同年1月25日，李某违反规定，在电力、公路等部门未签署意见，镇政府未审核，其未上报县国土局用地审批股审批的情况下，越权批准并擅自将黄某福建房用地面积扩大为150平方米，并将某县人民政府农村居民建房用地审批表、城乡居民建房用地通知书发放给黄某福，但未将选址图交给黄某福；随后，李某找到被告人孙某，要孙为黄某福办理建房许可证，并将所代收的100元现金交给孙；孙某仅开具了一张收取测绘费80元的某县村镇建设服务中心专用发票，在未严格审核并到实地察看的情况下，擅自将一张空白的某县村庄和集镇规划区建房许可证交给李某，李代孙填写批准黄建房面积300平方米后将该证发放给黄某福。2002年2月7日，黄某福兄弟在未向该镇国土所、村镇规划建设管理所申请放线动工的情况下，擅自开挖基脚，并于同年9月3日正式建房。不久，李某等人发现黄某福兄弟所建房屋位置发生偏差，且已超出了所批准的用地面积，所建房屋部分处在10千伏架空高压线下，但未采取有效措施制止黄某福兄弟的违规行为，仅作罚款处理。此后，该镇国土所及村镇规划建设管理所均未派人对黄某福兄弟建房实施监督，而黄某福兄弟又擅自增加楼层，再次扩大建房面积。
2003年4月28日，由于黄某福兄弟所建房屋部分处于10千伏架空高压线保护区范围内，对人身安全构成严重隐患，导致黄某福父母黄某群、王某到该房三楼平台搬运钢筋时，不慎使钢筋接触到10千伏架空高压线而均触电死亡。
二、主要争议
在该案审理过程中，各方对孙某是否属于国家机关工作人员、是否构成玩忽职守罪的主体分歧相当大，出现了两种完全相反的意见。
一种意见认为：某县村镇规划建设管理站及其下属的某镇村镇规划建设管理所未下发有关聘书、任命文件、任职通知书等聘任孙为村镇规划建设管理员，未依法确定孙的职权范围，孙的职责、权限不清；某镇村镇规划管理所所长向某在孙不具备任职资格及职称、未有上岗证等情况下，安排孙保管该管理所印章等，并从事某镇的村镇规划建设管理业务，本身是违法的；表面上看孙是在代表某镇村镇规划建设管理所行使职权，但因某县村镇规划建设管理站与某县村镇规划建设(管理)服务中心实行合署办公、两块牌子一套人员的做法，故实际上所代表的对象并不明确，且孙的该代表行为不具有法律效力和约束力，孙从事的工作是劳务活动而不是公务活动；因此，孙不属代表国家机关行使职权的国有事业单位中从事公务的人员，对其不能以国家机关工作人员论。虽然孙某工作严重不负责，有违规行为，且本案中黄某福父母触电死亡事故的发生间接地与孙的行为有一定因果关系，但鉴于孙不具备刑法第三百九十七条所规定的玩忽职守罪的主体资格，故应宣告孙无罪。
第二种意见认为：被告人孙某系某县村镇规划建设管理站临时工，由该站委派到某镇所工作，该所所长分配其管理该镇村镇建房业务，其具有依法决定是否发放建房许可证的职责，职责、权限明确，所从事的是与其职权相联系的公共事务，应系代表国家机关行使职权的国有事业单位中从事公务的人员，符合全国人民代表大会常务委员会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，应以国家机关工作人员论，具备玩忽职守罪的主体资格。本案中虽没有书面用工协议和合同，但书面用工协议和合同是用人单位对其聘请人员的一种管理方式，并不是决定被聘请人员的工作性质的客观必要条件，被聘请人员的工作性质由用人单位的性质决定。
三、法理分析
该案的处理牵涉到国有事业单位是罚可以被视为国家机关，事业单位和企业两块牌子一套人马，其人员可否认定为事业单位人员，临时工作人员能否构成玩忽职守罪的主体，以及临时工作人员构成玩忽职守罪的主体是不是必须有严格、规范的聘用手续等焦点问题。
(一)某县村镇规划建设管理站行使了国家行政管理职权，应当视为刑法第三百九十七条规定的国家机关。
依照我国宪法第三章关于国家机构的规定，国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。据此，通说认为，国家机关是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织。但是，从现实情况看，行使国家管理职权的并不仅限于国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，也不仅仅限于“以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织。”具体说来，还包括以下组织：一是各级中国共产党机关和人民政协机关。二是依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织。三是受国家机关委托，代表国家行使职权的组织。以上三类组织，均应视为广义的国家机关。本案中，某村镇规划建设管理站受某县建设局的委托，行使村庄、集镇建设的审批、管理、检查等职权，就属于上述第三种情况，应当视为刑法第三百九十七条规定的国家机关。
(二)孙某应当被认定为某县村镇规划建设管理站临时工作人员。
如前所述，某县村镇建设规划管理站属国有事业单位，某县村镇规划建设(管理)服务中心属全民预算外企业。但这两个单位系两块牌子一套人马，实行合署办公，职能没有完全分开，人员也没有明确分工。包括孙某在内的所有正式工作人员和临时工作人员，都既从事着管理站的工作，也从事着服务中心的工作。事实上，由于这两个单位的职能存在着交叉和重合，也无法将工作人员进行区分。对于这类双重身份的人员渎职犯罪主体的认定，核心是看其是否行使国家工作人员的职责，如是在行使国家管理职能时渎职犯罪的，就可以按刑法第九章规定的渎职罪进行处罚。
应当说，某县村镇建设规划管理站与某县村镇规划建设(管理)服务中心没有脱钩，而是实行两块牌子一套人马合署办公的做法，本身就是利益驱动下的不规范行为，无疑会对管理站公平、公开、公正地行使公共管理职能产生一定的负面影响。此种情况下，如果一旦管理站的工作人员在履行公务中有渎职行为，就将其纳入服务中心的范围，显然会使服务中心成为违法犯罪的避风港。结合本案案情，特别是孙某从事某镇村镇规划管理业务的事实，应当认定其为某县村镇规划管理站的临时工作人员。
(三)认定孙某是否构成玩忽职守罪主体，关键应看其是否享有职权，而不是看其是否具备正式工作人员的身份。
在渎职罪的主体认定问题上，理论界和实务界曾经存在“身份论”(主体是否有国家机关工作人员的名份)和“职权论”(主体从事的活动是否是公务活动，是否在履行国家机关的管理职能)的争论。为了解决渎职罪主体认定上的纷争，最高司法机关曾经多次作出司法解释。如2000年9月19日最高人民法院发布的《关于未被公安机关正式录用的人员、狱医能否构成失职致使在押人员脱逃罪主体问题的批复》、2000年10月9日最高人民检察院发布的《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》、2001年1月2日最高人民检察院发布的《关于工人等非监管机关在编人员私放在押人员行为和失职致使在押人员脱逃行为适用法律问题的解释》，都对上述人员能否构成渎职罪主体作了肯定的答复。这就说明，“职权论”更符合司法实际的需要，主体是否属于国家机关工作人员，不能光看其表面上的身份，行为人是否享有职权、是否依法履行职责才是至关重要的。
如果说上述司法解释只是解决了某几类案件中存在的国家机关工作人员的认定问题，不具有普遍的适用意义，那么，全国人大常委会2002年12月28日发布的《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》则从总体上解决了这个问题。该立法解释明确了“在依照法律法规行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员”可以构成渎职罪主体的同时，规定“虽未列入国家机关编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定，追究刑事责任”。
从该案看，孙某虽然属于临时工作人员，但其接受了某镇规划建设管理所所长向某的指派，管理该所印章并从事某镇的村镇规划建设管理业务，其所履行的是国家公共管理职能，可以成为玩忽职守罪的主体。
(四)某县村镇规划建设管理站及其下属的某镇村镇规划建设管理所聘任孙某的手续不规范，属于其内部管理问题，不能作为孙某脱罪的理由。
该案中，某县村镇规划建设管理站及其下属的某镇村镇规划建设管理所均未与孙某签订书面用工合同或协议以确定双方的权利、义务关系，亦未下发有关聘书或任命文件、任职通知书等聘任孙某为村镇规划建设管理员以确定孙某的工作职责范围。据此，有人认为孙某的职责、权限不清。事实上，孙某按月从单位领取工资，接受单位分配到某镇村镇规划建设管理所工作，按照管理所所长指派保管该所印章并从事某镇的规划建设管理业务，其职责、权限是清楚的。某镇村镇规划建设管理所聘任孙某的手续不规范，属于其内部管理问题，不能作为孙某脱罪的理由。
从本案看，现有证据没能证明孙某受过相应的培训、拥有上岗证、具备任职资格等事实，有人据此认为孙某接受委托管理某镇的村镇建设规划事务没有合法的依据，不具有法律效力和约束力。对此，笔者不敢苟同。加强对工作人员的业务培训，提高工作人员的业务水平，确实应当是行政机关或者其它依法履行公务职责的组织应尽的义务。但如果工作人员没有受过相应的培训、未取得上岗证上岗的，是否就一律不构成玩忽职守罪的主体呢？对此应当具体情况具体分析。如果该工作人员已经勤勉尽责，仅因业务水平有限，以致错误地履行了职责，进而使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的，可不以玩忽职守罪论处；但如果是该工作人员放弃履行职守，或者在履行职守中不尽心，马虎了事，以致错误地履行了职责，进而使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的，则应以玩忽职守罪予以处罚。本案被告人孙某在接受所长指派负责某镇的村镇建设规划管理事务期间，在未严格审核并到实地察看的情况下，擅自将一张空白的《某县村庄和集镇规划区建房许可证》交给李某，由李某代孙填写批准黄某福建房面积300平方米后将该证发放给黄某福，属于放弃履行职责的行为。该行为导致黄某福得以违章建房，最后导致2人触电死亡。这足以说明，孙某的行为已构成玩忽职守罪。
综上所述，国有事业单位的临时工作人员能够构成玩忽职守罪的主体。
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