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【202405028】检察机关机动侦查权的内涵、原则与适用要求
文/王祺国
作者单位：浙江省人民检察院
摘要：
机动侦查权是检察机关法律监督制度的重要组成部分。应从检察机关的法治地位和检察工作现代化出发，正确把握机动侦查权的科学内涵和适用原则。立足近年来对机动侦查办案的实践探索，坚持运用机动侦查权优质稳进的要求，严格把握机动侦查案件的实质性法定条件，强化省级检察院对机动侦查办案的统筹指导，切实发挥机动侦查在加强检察机关法律监督工作中的重要作用。
期刊栏目：高质效履行法律监督职责笔谈 关键词：机动侦查权 沿革 原则 适用
最高人民检察院检察长应勇指出：“要从法理上、机制上、实践上，研究如何依法稳妥履行好司法工作人员相关职务犯罪侦查权以及国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件机动侦查权，更好促进严格执法、公正司法。”[1]2023年8月最高检印发的《2023—2027年检察改革工作规划》在第二部分“主要任务”第17点指出，要“明确检察机关对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件依法决定立案侦查的标准、程序和工作机制。”在全面贯彻落实党的二十大作出的“加强检察机关法律监督工作”重大战略部署的中国式检察工作现代化新征程中，检察机关的机动侦查权开始得到理论界和实务界的关注和重视。
一、机动侦查权的科学内涵
（一）机动侦查权的含义
刑事诉讼法第19条第2款规定：“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”这是机动侦查制度基本的法律依据。机动侦查权所指的案件是公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。这类案件既有职务犯罪特征，也有刑事犯罪特点，是复合性的重大犯罪案件。省级以上检察院的决定是检察机关依法履行机动侦查权的法定必经程序，省级以下检察院不能随意启动机动侦查权。
在我国，检察机关拥有“直接侦查权”（适用于司法工作人员相关职务犯罪案件）、“机动侦查权”和“自行（补充）侦查权”（适用于审查起诉时需要补充调查、侦查的刑事案件），机动侦查权，显著区别于其他两项检察侦查权。自2018年10月修改后的刑事诉讼法赋予检察机关对司法工作人员相关职务犯罪案件可以立案侦查的“直接侦查权”以来，2019年到2022年，全国检察机关依法立案侦查5993人，办案的规模、质效已趋稳定。由于适用机动侦查权的案件是公安机关管辖的刑事案件，法律规定的条件十分严格，因而，检察机关以机动侦查权立案侦查的“只能针对个别案件”，[2]办案数量十分有限。
检察机关启动机动侦查权体现了对公安机关执行刑事管辖制度和立案侦查活动的法律监督，对相关国家机关公权力管理领域的法律监督，以及对国家机关工作人员利用职权实施重大犯罪实行刑事追诉的多重法律监督属性，可以说监督范围广、程度深，具有重大的影响力。这正是机动侦查权有着重大法律监督潜在价值之所在。
（二）机动侦查权的沿革
机动侦查权是我国检察机关极其特殊的侦查职权，相关立法经历了从范围宽泛模糊到范围确定清晰的阶段性演进过程。
第一阶段是初步确立时期，即自1979年我国第一部刑事诉讼法制定到1996年刑事诉讼法作出重大修改时期。该法第13条规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”根据当时的法律规定，我国检察机关机动侦查权初创时期，法律上几乎没有任何限制，只要认为需要自己受理的其他任何案件，检察机关都可以自行决定立案侦查，且没有要求由上级检察机关审批、决定。
第二阶段是基本确立时期，即1996年到2016年刑事诉讼法又作重大修改的二十年时间。1996年首次重大修改的刑事诉讼法对机动侦查权作了明显的限制性规定：“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”从中可以看出，法律对检察机关机动侦查权在实体上和程序上都作了极其严格的限制。实体上，案件范围为“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件”，适用范围明显收缩。程序上，必须经省级以上检察院决定，意味着设区的市及以下的基层检察机关没有直接决定适用机动侦查权的职权。
第三阶段是重塑确立时期，即从2018年10月刑事诉讼法作出重大修改迄今。2018年刑事诉讼法第19条第2款对机动侦查权的规定与1996年刑事诉讼法对机动侦查权的规定的最大区别，就是加上“公安机关管辖”这个刑事案件的管辖主体。监察机关不是国家的侦查机关，其依法管辖的案件不属于检察机关机动侦查权的适用范围。检察机关与监察机关的案件管辖有法律明确规定，两者是各司其职、分工配合的关系。由此可见，检察机关适用机动侦查权，与对公安机关的立案活动、侦查活动的监督有直接的关联，应当聚焦公安机关该立不立、立而不侦、侦而不破等懈怠管辖、侦查的行为。对法律规定的其他侦查主体的案件，如国家安全机关管辖的危害国家安全犯罪案件，海关管辖的走私犯罪案件，海警管辖的海上犯罪案件，检察机关应当通过对立案活动、侦查活动的法律监督和在审查起诉中的自行补充侦查等方式，加强针对性的法律监督工作。
二、检察机关适用机动侦查权的原则
机动侦查权是检察机关极其特殊的法律监督职权，在检察侦查制度中有着特殊的价值功能、运行程序。适用机动侦查权办案是检察机关政治性、业务性很强的法律监督工作，必须在坚持党对检察工作包括检察侦查工作绝对领导下，纳入党和国家反腐败斗争格局中来推进。遵循检察侦查工作特别是机动侦查工作的规律与特点，检察机关适用机动侦查权应当坚持以下主要原则。
（一）合法性原则
检察机关作为国家的法律监督机关和司法机关，必须遵循在法治轨道内履行机动侦查权，主要包括实体和程序两个方面：实体上，适用机动侦查权的案件必须是刑事诉讼法第19条第2款规定的“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”，排除监察机关管辖的国家工作人员的职务违法犯罪案件，排除法律规定的法院直接受理的自诉案件，原则上排除其他专门侦查机关管辖的犯罪案件。程序上，只有经省级以上检察院决定，才能启动机动侦查案件立案侦查。机动侦查权不是任何一级检察机关都可以自主履行的职权。检察机关在立案侦查过程中，要切实尊重和保障人权，严格依法采取侦查措施，充分保护犯罪嫌疑人、被害人、证人的诉讼权利，充分保障受委托律师依法履行职务、提供法律咨询。
（二）敢于监督、善于监督原则
检察机关办理机动侦查案件，应严格遵循法定监督原则。一方面，检察机关办理机动侦查案件是对公安机关就国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件执行管辖制度和立案侦查活动的法律监督；另一方面，检察机关办理机动侦查案件是对有关国家机关职权管理活动以及对涉嫌犯罪的国家机关工作人员职权行为的法律监督。可见，机动侦查案件必然有挑战、有考验，要有敢于监督的勇气、强化责任担当，要有善于监督的智慧、增强办案本领，把敢于监督与善于监督的理念和原则贯穿在每一起机动侦查案件办理中。
（三）必要性原则
法定管辖是侦查权合法性的基础，机动侦查案件是法律规定属于公安机关管辖的案件范围。遵循法定职权不可任意转让原理，原则上公安机关管辖的犯罪案件只能由公安机关立案侦查。由此决定了检察机关适用机动侦查权必须坚持必要性原则，即适用机动侦查权要体现法律监督的谦抑性，严格遵守法律对机动侦查权的规定，充分尊重公安机关的侦查主体地位。不任意扩大需要由检察机关直接受理的情形，不简化由省级检察院决定的法定程序，不对机动侦查立案实行普遍性绩效考核。建立立案阶段风险评估制度，全过程加强与公安机关的沟通会商、配合协作。涉及重大复杂、敏感的案件，还应当认真执行向党委政法委、纪检监察机关的请示报告制度，确保检察机关行使机动侦查权始终在法治轨道和必要范围内进行。
（四）高质效办案原则
首先，高质效办案是高质量办案。即检察机关坚持客观公正的立场，坚持办案过程中实体与程序、打击与保护、惩治与预防、文明与安全的有机统一，确保适用机动侦查权的案件“立得住、诉得出、判得了”，经得起法律、事实和历史的严格检验。其次，高质效办案是高效率办案，确保重大犯罪能够得到及时惩处。应建立省域范围内对机动侦查案件从线索管理、立案审查、决定立案、侦查调查、指导协调等全过程的侦查一体化办案机制，在省级检察院统筹下，从实体和程序两方面确保对机动侦查案件在法定期限内快侦快结，一般不出现延长羁押期、办案期限以及退回补充侦查等质量不高、效率低下的情况。再次，高质效办案应坚持治罪与治理相结合，实现政治效果、社会效果与法律效果的高度统一，实现刑罚特殊预防与一般预防的统一，实现惩罚一人、教育一批的目的。通过以案释法，以高质量的纠正违法意见、检察建议等方式有力促进有关国家机关提高在法治轨道内建章立制、加强监管的意识和能力；努力把案件变成案例，总结办理每一起机动侦查案件的宝贵经验，打造精品案例，发挥案例的教材作用。
（五）一体化原则
从法律设置的机动侦查权机理看，机动侦查权是检察侦查权体系中极为特殊的线状职权体系。根据2019年最高检印发的《人民检察院刑事诉讼规则》规定，设区的市检察院是机动侦查案件立案侦查的基础主体。机动侦查的案件是国家机关工作人员利用职权实施的“重大犯罪案件”，犯罪形态复杂多样，具有隐蔽性、专业性、变化性强的特点，需要在严格执行侦捕、侦诉分离和回避制度的情况下，组建由检察侦查部门牵头负责的跨部门、跨业务、跨职能的融合性、复合性的办案团队。以职能连接为主线的机动侦查办案组织形式，是近年来检察机关办理机动侦查案件实践中行之有效的检察一体化组织模式的创新，是高质效办理机动侦查案件极其宝贵的经验。
（六）数字赋能原则
《2023—2027年检察改革工作规划》专门对“健全数字检察制度体系，提升新时代法律监督质效”作出系统性部署，指出“积极构建‘业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用’的数字检察工作模式，创新大数据条件下的检察监督方式方法”，为数字赋能检察侦查指明了正确的方向和路径。目前，检察机关建立了法律监督大数据平台，数字检察正在高质效稳步推进。在检察侦查领域，数字赋能在精准发现有价值线索、精准导航调查取证、精准指引讯问犯罪嫌疑人等侦查的难点、重点上发挥着关键作用，促进检察侦查动能的转换和模式的更新，成为检察侦查工作现代化的重要路径。在有效保护信息安全和保守秘密的前提下，检察机关通过强化数字赋能精准发现线索、精确开展调查核实、有效加强协作配合、有力推进社会治理，是检察机关高质效办理机动侦查案件、确保机动侦查工作行稳致远的关键。
三、坚持运用机动侦查权优质稳进的要求
（一）坚持“一要坚决、二要慎重，务必搞准”的方针
近年来，检察机关对司法工作人员相关职务犯罪的侦查工作能够持续发力、久久为功，其根本原因就是顺应党和国家反腐败斗争的形势与任务，始终围绕中心、服务大局，既敢于监督、又善于监督，以实实在在的经得起严格考验的行动和成效赢得民众信任。对于机动侦查工作，检察机关更要保持理性、保持清醒，既要有所为、又要有所不为，既要事在人为、又要切实可行，始终坚持“一要坚决、二要慎重，务必搞准”的方针。具言之，有以下完善路径：第一，完善执行机动侦查法律制度的操作性规范。法律上对机动侦查规定过于原则，为避免“因地制宜”、一哄而上，应进一步明确适用机动侦查权的办案标准、程序、组织和机制，包括与公安机关制定适用机动侦查案件的实体和程序意见，机动侦查案件的立案标准，机动侦查案件线索的发现和管理，机动侦查案件立案的层报批准程序，对机动侦查案件的内部管理与监督，等等。第二，把机动侦查工作纳入加强检察机关法律监督工作的总体布局中。对于机动侦查工作，检察机关应进一步增强法治自觉、法治责任，认真总结近年来机动侦查权实践的宝贵实践，把最高检关于加强检察机关侦查工作的一系列部署落到实处，确保在加强法律监督工作中发挥检察侦查工作的效能。第三，实行严格的侦查办案机制。除了实行线索专门管理、案件严格纳入系统管理外，实践中要根据检察一体化原则，强化设区的市检察院立案主体责任，强化员额检察官的办案责任制，强化检察长对办案活动的组织领导，确保办案责任落实到位、形成闭环。完善、执行立案风险评估制度、入额院领导办案制度、专家论证制度，尤其要充分发挥复合式、融合性办案团队的专业优势、集体智慧；依法保障律师履行职务，充分听取辩护律师在审查逮捕、审查起诉阶段对适用认罪认罚从宽制度的意见；对典型的、有影响的机动侦查案件，可以邀请人民监督员开展对审查逮捕、审查起诉活动的监督；可以在审查逮捕、审查起诉等重要环节举行公开或者不公开的听证活动。与此同时，检察机关须加强与相关部门的充分沟通，尤其是得到公安机关的支持、配合，确保检察机关所办理的机动侦查案件实现双赢多赢共赢，有效促进严格执法、公正司法。
（二）严格把握机动侦查案件的实质性法定条件
正确理解法律规定的机动侦查权的三个实质性法定条件，是高质效办理机动侦查案件、确保机动侦查工作优质稳进的决定性因素。
第一，必须是国家机关工作人员利用职权实施的犯罪。这一法定条件在1996年刑事诉讼法修改时已经明确，现行的刑事诉讼法保持同样的规定。这里有两个相互关联的要件：首先，犯罪主体必须是国家机关工作人员。要严格认定国家机关工作人员的身份，其原则上应当是在编的或者有法律、法规授权依据的国家机关工作人员，不能把国家机关及其工作人员无依据、不规范的委托、聘任关系视为授权，人为扩大国家机关工作人员的范围。实践中防止出现以涉嫌与国家机关工作人员利用职权实施共同犯罪为由，对非国家机关工作人员以机动侦查案件先予立案侦查。其次，严格认定利用职权实施犯罪的客观行为。即机动侦查的案件本质上是职务犯罪，只不过不是像贪污贿赂、渎职侵权类型的职务犯罪。国家机关工作人员的犯罪大多数应当与职权无关，其实施犯罪应当是为谋取、实现个人的非法的、不正当的利益，而利用自身拥有的职权、职务、职责实施的犯罪行为。对于利用其他国家机关工作人员的职权、利用职权形成的便利条件或者离职人员利用过去有过的职权的影响力实施犯罪行为，对其行为性质应当结合案情严格认定。
第二，必须是重大犯罪案件。目前，对于重大犯罪案件的定义，法律、司法解释都没有作出明确规定。笔者曾提出应当从“重罪名”“罪行重”两个维度把握重大犯罪案件。“重罪名”主要是指国家机关工作人员利用职权实施的是刑法规定的恐怖犯罪、杀人罪、抢劫罪、强奸罪等最高可以判处无期徒刑、死刑的严重犯罪；“罪行重”主要是指虽然涉嫌的罪名没有死刑、无期徒刑等刑罚，但犯罪行为性质严重、影响恶劣，严重损害司法、执法公信力、公正性，严重破坏法治权威、尊严的犯罪行为。[3]从实践看，对于“重罪名”的理解是一致的，有争议的是对“罪行重”可能有扩大理解的问题。笔者认为，对于最高刑在三年以下有期徒刑的罪名和最高刑虽然是三年以上有期徒刑、但是有可能被判处三年以下有期徒刑的案件，不应当认为是“罪行重”的案件，何为“重大”需在实践基础上以司法解释的形式予以明确。
第三，必须存在由检察机关直接受理的情形。这是适用机动侦查权的必要性条件。检察机关应与公安机关共同执行法律规定的刑事案件的管辖制度，充分尊重公安机关依法独立行使侦查权。从侦查角度看，机动侦查立案只是对公安机关侦查管辖的有限补充和兜底救济。实践中要特别注意，不可将公安机关已经立案移送审查逮捕、审查起诉的案件，以职权和程序优势单方中断诉讼进程，转化为检察机关立案侦查的机动侦查案件。这会引起检侦之间办案的管辖甚至职权冲突，有损法律监督的严肃性、权威性。只有在公安机关严重怠于行使管辖权、立案权，出现该立不立、立而不侦（如长期挂案）等违反法定职责的情形，而检察机关常规的立案监督、对侦查活动的法律监督工作已经穷尽且效果不彰的情况出现时；以及公安机关出于执行回避制度、办案公信力需要而主动将国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件移送检察机关立案侦查时，检察机关启动机动侦查权立案侦查，才是必要的和正当的。实践中，在机动侦查权的立案环节上，检察机关应加强与公安机关的充分沟通，增强共识和互信。
（三）强化省级检察院对机动侦查办案的统筹指导
根据刑事诉讼法第19条第2款规定，检察机关以机动侦查权立案必须经省级以上检察院决定。近年来，由于并未出现由省级检察院直接立案侦查机动侦查案件。因此，省级检察院主要承担作出立案决策和开展统筹指导任务。在我国实行上级检察机关领导下级检察机关的法定领导体制中，检察机关开展机动侦查办案在法定程序上要求推进省域范围内的检察一体化步伐。省级检察院在推进机动侦查工作高质效发展中处于决定性地位，应着力从办理典型性、示范性意义的案件入手，引导全省检察机关的机动侦查工作高质效、可持续发展。具言之，主要有以下完善路径：第一，建立全省范围内机动侦查案件数据库、线索库、人才库和数字化平台。以信息和数字化赋能侦查工作，高质效推进机动侦查工作内涵式可持续发展，围绕机动侦查案件的要件、要素以及检察侦查的规律、属性，构建数据库、信息库，完善检察侦查人才培养、储备、使用机制。应当以能动发现线索、精准导航调查为导向，建立机动侦查案件数字化应用小场景，增强对机动侦查办案的预见性、穿透力，推动机动侦查活动从智力性向智能性、从封闭性向开放性、从被动性向主动性的根本转变，实现侦查模式现代化的迭代升级。第二，完善机动侦查案件的一体化办案机制。把推进机动侦查办案工作置于加强法律监督工作全局之中，强化省级检察机关对重大疑难复杂案件的指导协调，建立、完善办理机动侦查案件的省级检察院统筹、设区的市检察院为主体、基层检察院为基础的一体化工作机制。加快建立跨部门、跨业务、跨职能的融合性、集成性的办案团队。完善对机动侦查工作系统性激励机制，充分调动各个检察业务部门、基层检察机关发现、挖潜机动侦查案件线索和积极参与办理机动侦查案件的积极性。第三，完善机动侦查工作科学的评价体系。从程序到实体、从过程到结果、从形式到内容，全方位建立政治效果、社会效果、法律效果相统一的机动侦查案件高质效、开放性的评价体系。
[编辑：马怡梦]
【注释】
*浙江省人民检察院原副检察长、一级高级检察官，全国检察业务专家。浙江省人民检察院魏博对本文亦有贡献。
[1]应勇：《坚持以习近平法治思想为指引加强中国特色社会主义检察理论研究》，载《人民检察》2023年第13期。
[2]参见童建明：《切实履行好新修改刑事诉讼法赋予检察机关的职责》，载《人民检察》2019年第1期；陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。
[3]参见王祺国：《“机动侦查权”具有重大监督潜力价值》，载《检察日报》2021年4月30日，第3版。
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