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【202310056】妇女权益保障检察公益诉讼的制度优势与衔接协同
文/邱景辉
作者单位：最高人民检察院第八检察厅
摘要：
检察公益诉讼制度是严密法治监督体系的改革举措，是强化人权司法保障的民心工程，在系统治理、诉源治理中具有预防性法律制度的功能。新修订的妇女权益保障法增设检察公益诉讼条款，明确案件范围，区分监督方式，补强救济措施，完善法律责任。准确理解与适用该条款，应当立足检察机关法律监督职能和公益代表定位，坚持守正创新，加强衔接协同，能动精准监督，提升办案质效。
期刊栏目：实务研究 关键词：妇女权益保障法 检察公益诉讼 反家暴
2022年10月30日，第十三届全国人大常委会第三十七次会议修订妇女权益保障法，该法第77条专门增设了检察公益诉讼条款，并且创新了在单行法中配套完善公益诉讼法律制度的立法模式。2022年11月25日“国际消除对妇女暴力日”，最高人民检察院会同中华全国妇女联合会发布10件妇女权益保障检察公益诉讼典型案例。2023年3月3日，最高检印发《关于贯彻实施新修订〈中华人民共和国妇女权益保障法〉切实保障妇女权益的通知》。3月8日，最高检第八检察厅印发《关于准确理解适用〈妇女权益保障法〉积极稳妥推进妇女权益保障公益诉讼检察工作的提示》。同日，最高检办公厅会同人力资源和社会保障部办公厅、国家卫生健康委员会办公厅、全国总工会办公厅、中国企业联合会/中国企业家协会办公室、全国工商联办公厅联合印发《工作场所女职工特殊劳动保护制度（参考文本）》和《消除工作场所性骚扰制度（参考文本）》。最高检第八检察厅还同时印发《公益诉讼检察工作情况（妇女权益保障专刊）》，推广浙江、重庆、安徽、上海、山西等地检察机关相关工作经验和5件妇女权益保障检察公益诉讼典型案例。以上一系列举措，彰显了最高检监督保障妇女权益保障法统一正确实施的决心，有必要进行系统解读，便于指导实践、推动工作。
一、妇女权益保障检察公益诉讼的制度优势
（一）妇女权益保障检察公益诉讼的发展
2019年11月起，最高检将加强妇女权益保障作为贯彻落实党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”改革任务的重点领域，会同全国妇联围绕妇女发展纲要和国家人权行动计划明确的主要目标和突出问题，积极稳妥探索强化法律监督的保障措施，并推动地方立法先行先试，为妇女权益保障法修订完善积累实践经验、提供实证依据。2019年12月27日，最高检、全国妇联印发《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》，其中明确提出，“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视，相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题，检察机关可以发出检察建议，或者提起公益诉讼”。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法”。
各地检察机关和妇联组织加强合作，协调联动，截至目前，共有24个省、区、市检察机关和妇联组织建立合作机制或者出台相关文件，并办理了一批具有很强针对性和实践指导意义的典型案例，得到了党委政府、职能部门和广大妇女群众的高度认可和广泛支持。
（二）以检察公益诉讼保障妇女权益的制度优势
关于妇女权益保障检察公益诉讼的制度优势，最高检副检察长张雪樵有过专门解读。2023年3月8日，他在《今日说法》两会特别节目“法治新征程”之“妇女的权益”专辑中指出，妇女权益保障领域的公益保护有两个特殊性：第一，政府里面涉及的相关部门比较分散，责任又不是很明确；第二，妇女权益的损害往往是发生在公司法人、集体经济组织、社会组织单位内部的管理行为，或者家庭内部成员的加害行为，比如家暴，公权力机关很难去介入干预，所谓“清官难断家务事”。这两个特殊性叠加在一起，就构成了妇女权益保障的难点、堵点和痛点。为此，新修订的妇女权益保障法增设了检察机关提起公益诉讼制度，就是基于检察机关是国家法律监督机关的宪法定位，通过办理行政公益诉讼案件督促相关部门依法履职。相比较妇女组织采取督促手段，此项制度更具有法律上的威慑力和执行力。在法条中列举开展公益诉讼的具体监督情形，是在公益诉讼立法形式上的一种创新，实质上是把人民群众反映突出的公益损害问题化为检察机关开展公益诉讼的工作重点。检察机关要用好法律赋予的工具箱，打好组合拳，敢于亮剑；要发挥好案例的宣传、警示、教育作用，“打一针疼一片”，办好每一个案件，然后建章立制，在堵塞漏洞上下功夫，加强溯源治理；要加强执法司法的协同协作，为保障妇女权益营造严格执法、公正司法、全民守法的法治环境。
二、妇女权益保障检察公益诉讼的衔接协同
妇女权益保障检察公益诉讼以妇女作为公益保护对象，虽然妇女权益保障法第77条列举针对四种具体情形和兜底的其他情形可以提起公益诉讼，但可以发出检察建议的案件范围不受四种具体情形的限制，对侵害妇女合法权益的行为只要损害社会公共利益即可进行法律监督，从而涵盖了妇女权益保障法规定的各项合法权益。
（一）正确理解和把握妇女权益保障法检察公益诉讼条款
一是正确认识增设公益诉讼条款的重要意义。授权检察机关提起公益诉讼，充分彰显和肯定了公益诉讼检察的改革成效和制度优势，也是拓展公益诉讼案件范围、完善中国特色公益诉讼检察制度的必然要求。二是准确理解适用有关法律规定，突出公益诉讼办案重点。以侵害农村妇女土地权益、侵害妇女平等就业权益、未采取合理措施预防和制止性骚扰、大众传媒贬损妇女人格等违法情形作为办案重点，加强精准监督和特别保护。对照法律认真学习典型案例，掌握监督要领和办案技巧，并结合实际学以致用。同时，充分理解适用兜底条款，围绕未依法履行反家暴职责等其他严重侵害妇女权益的情形，积极稳妥探索开展相关领域妇女权益保障公益诉讼，通过磋商、检察建议等方式激活现有的反家暴治理机制。对不履行报告、告诫、救助、保护等预防和制止家庭暴力职责侵害不特定多数妇女合法权益、损害社会公共利益的行为，检察机关可以提起公益诉讼。三是加强与相关行政机关、妇联组织协作配合，推动形成妇女权益保障合力。不断深化最高检与全国妇联共同开展的“关注困难妇女群体，加强专项司法救助”活动，对遭受家庭暴力、性侵害、拐卖等违法犯罪行为侵害的妇女及时开展司法救助，并衔接落实多元帮扶；及时进行心理安抚和疏导，对出现心理创伤或者精神损害的，协调实施心理治疗。联合加强妇女权益保障和公益诉讼法治宣传，积极营造妇女权益保障的良好法治环境。[1]
（二）拓展检察建议适用范围
妇女权益保障法第77条在借鉴未成年人保护法第106条和第114条的基础上，创新地将检察公益诉讼中的诉前检察建议与提起公益诉讼两种基本监督办案方式在同一条款中分别规定，既是对检察公益诉讼中诉前检察建议制度优势和独立价值的充分肯定，也为“四大检察”融合履职、增强妇女权益保障司法合力提供了监督依据。笔者认为，应宽泛理解妇女权益保障法第77条中检察建议的性质，既包括公益诉讼检察建议，也包括社会治理检察建议。在适用中应结合2021年最高检《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》，存在公益损害，需要对行政机关未依法履行职责的违法性问题进行监督的，应当优先制发公益诉讼检察建议；对于行政机关同类多次未依法履行职责的违法性问题，原则上制发一份检察建议；在办理公益诉讼案件中发现行政机关除存在不依法履行职责的问题外，还存在社会治理方面的问题，需要其予以改进的，可以在公益诉讼检察建议中同时提出改进工作、完善治理的建议；在办理同一类公益诉讼案件中发现有关单位存在普遍性倾向性问题，需要有关单位建章立制、加强监管、改进工作的，可以制发社会治理检察建议。对于网络平台等具有一定公共管理职能的民事主体，存在重大事故隐患或者其他公益侵害危险，确实需要应急处置的；侵害公益的违法事实显而易见或者不存在争议，能够及时有效整改的，可以探索通过民事公益诉讼检察建议的方式，劝诫、督促停止侵权违法行为，及时采取公益保护措施。被建议单位如不整改，可依据相关法律对其提起民事公益诉讼。同时，增强检察建议与司法建议、监察建议在妇女权益保障方面的合力，是建设严密的法治监督体系的应有之义。
（三）加强跨领域衔接协同
虽然妇女权益保障是新增的检察公益诉讼法定领域，但并不意味着其他法定领域不涉及妇女权益保障问题。在监督办案中应当坚持系统观念，注重不同领域公益保护的关联耦合，整体推进检察公益诉讼，促进系统治理。
关联生态环境和资源保护、安全生产领域，要贯彻落实《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》“妇女与环境”“妇女与经济”中有关“持续改善妇女生活的环境质量”“为城乡妇女享有安全饮水提供保障”“加强符合妇女需求的卫生厕所建设”“改善女性劳动者劳动安全状况”等措施要求。特别是结合执行《工作场所女职工特殊劳动保护制度（参考文本）》，督促用人单位加强对女职工经期、孕期、哺乳期的特殊保护，加强职业防护和职业健康监督保护，保障女职工在工作场所免受有毒有害物质和危险生产工艺的危害。
关联食品药品安全、农产品质量安全领域，要贯彻落实《中国妇女发展纲要（2021-2030年）》“妇女与健康”中有关“完善保障妇女健康的制度机制”“提高妇女营养水平”，特别是“加强对女性健康安全用品产品的质量保障”“面向不同年龄阶段妇女群体开发营养健康宣传信息和产品，提供有针对性的服务”“实施妇女人群健康管理和健康风险预警”等措施要求，以及《国家残疾预防行动计划（2021-2025年）》专门强调的“加强农产品和食品药品安全监管”。坚持每年3月15日国际消费者权益日发布检察机关食品药品安全检察公益诉讼典型案例，重点加强母婴营养食品、妇幼保健品、药品、化妆品等与妇女直接相关的公益保护。自2022年9月起，最高检会同国家市场监管总局、公安部、商务部、国家卫生健康委、海关总署、最高法等11部门在全国范围内集中开展医疗美容行业突出问题专项治理行动。整治医美乱象，正在成为妇女权益保障检察公益诉讼的重中之重。
关联国有财产保护、国有土地使用权出让领域，要结合监督保障民法典、村民委员会组织法、农村土地承包法、土地管理法等相关法律统一正确实施，贯彻落实《中国妇女发展纲要（2021-2030年）》“妇女与经济”“妇女与法律”中“保障农村妇女平等享有各项经济权益”“在婚姻家庭和继承案件处理中依法保障妇女的财产权益”等措施要求，并为修改完善农村集体经济组织法草案提供实践依据。农村妇女集体经济组织成员身份与农村妇女分配土地征收征用补偿直接相关。[2]对于认定农村集体经济组织成员身份不当，导致土地征收征用补偿、安置费用等错误支付的，检察机关可以从国有财产保护领域进行监督。对于村规民约显失公平袒护特定男性村民利益，侵犯部分农村妇女合法权益，危害乡村振兴等公共利益，乡镇政府未依法履职尽责化解矛盾纠纷，造成严重后果的，检察机关可以通过行政公益诉讼督促整改，也可以支持农村妇女向法院起诉，弘扬社会主义核心价值观。
关联个人信息保护、反电信网络诈骗、反垄断领域，要贯彻落实《中国妇女发展纲要（2021-2030年）》“妇女与环境”“妇女与法律”中“加强妇女舆情尤其是网络舆情监测，对错误观点言论及时发声，协调督促处置，正面引导舆论，优化有利于妇女全面发展的社会舆论环境”“保障妇女免遭利用网络实施违法犯罪行为的侵害”等措施要求。特别是依法惩治利用网络非法收集、使用、加工、传输、买卖、提供或者公开妇女个人信息的违法犯罪行为，保护妇女个人信息安全。严厉打击采取非法网络贷款、虚假投资、咨询服务等手段骗取妇女钱财的违法犯罪行为，提高妇女防范电信网络诈骗的意识和能力。[3]依法打击网络信息服务平台、生产者和使用者对妇女实施猥亵、侮辱、诽谤、性骚扰、散布谣言、侵犯隐私等违法犯罪行为。加强网络信息内容生态治理，加强对网络平台的规范管理。要结合执行《消除工作场所性骚扰制度（参考文本）》，重点加强互联网环境下的反性骚扰检察公益诉讼。
未成年人保护、军人地位和权益保障领域中的未成年女学生、女性未成年人、未成年子女和女军人权益保障，[4]以及在新领域中“特别是要关注农村妇女、残疾妇女、流动妇女、中老年妇女、少数族裔妇女的健康需求”，[5]都需要统筹推进，以期最大程度发挥法律监督作用，最大限度保障妇女合法权益。
（四）严格把握立案条件
依据2020年9月最高检第八检察厅印发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》和2022年6月最高检第八检察厅、第九检察厅联合印发的《关于进一步加强和规范公益诉讼检察监督办案和宣传工作的提示》，妇女权益保障检察公益诉讼立案应当同时满足四方面条件：一是国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险，人民群众反映强烈；二是侵害行为违反法律强制性规定，具有明显的违法性；三是行政执法制度机制严重失灵或者存在明显短板，难以有效解决公益侵害问题；四是没有其他适格主体可以提起诉讼，难以通过普通民事、行政、刑事诉讼有效实现公益保护。对于国家层面已经着手调查、开展治理，或者有关部门已启动行政执法的线索，可以持续关注并进行分析研判，有关部门已经积极履职的，不宜再启动检察公益诉讼办案程序。国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态，相关责任主体可能存在履职不到位等违法情形的，可以通过检察公益诉讼跟进监督。
三、持续推进反家暴检察公益诉讼
2020年全国两会上，全国人大代表黄美媚提出《关于探索反家庭暴力领域检察公益诉讼的建议》，全国人大代表刘蕾提出《关于充分发挥公益诉讼检察职能保障反家庭暴力法律实施的建议》，认为政府负责妇女儿童工作的机构在组织、协调、指导、督促以及培训和统计、经费保障方面是否尽责；公安机关在立案、处置、告诫书出具及查访时是否尽职；学校、幼儿园、医疗机构、居委会、村委会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员等是否履行强制报告义务等，都应该纳入检察监督范畴。《国家人权行动计划（2021-2025年）》在“特定群体权益保障”的“妇女权益”中明确提出“检察机关积极探索开展相关领域公益诉讼”“对通过大众传媒或者其他方式贬低损害妇女人格、侵害妇女财产权益、在就业等领域歧视妇女以及不履行预防和制止家庭暴力职责等侵害不特定多数妇女合法权益、损害社会公共利益的行为，检察机关可以发出检察建议或提起公益诉讼”。
最高检深刻认识反家暴的公益属性，坚持个案探索先行，以检察能动履职激活反家暴治理机制。通过交办线索和审批立案等方式，指导江苏省宝应县检察院和广东省清远市清城区检察院探索反家暴监督办案。一是以“受家暴妇女离婚难”为切入点开展问题摸排。宝应县检察院对2019年以来1000余份妇女受家庭暴力案（事）件进行剖析，梳理出相关职能部门信息沟通不及时、协作机制不健全、干预预防机制不完善、处置不及时、惩戒力度不足、法律救济启动难等问题。二是督促人身安全保护令、强制报告、告诫书等反家暴措施落地落实。宝应县检察院与县妇联共同开展“消除对妇女暴力维护妇女权益”公益诉讼专项行动，找准家暴持续的典型个案，探索发函提出检察工作建议，督促公安机关依法出具告诫书，建议法院依法作出人身安全保护令裁定。同时，向县卫健委制发检察建议，要求严格落实强制报告制度。三是坚持统筹发挥各项检察职能。如，针对麦某被多次家暴一案，清远市清城区检察院在开展公益诉讼检察工作的同时，对受害人进行司法救助，帮助解决生活困难。又如，针对毛某被严重家暴一案，清远市清城区检察院依法向公安机关制发《要求说明不立案理由通知书》，公安机关迅速组织对毛某的伤势进行司法鉴定，并据此立案侦查，依法以涉嫌故意伤害罪对加害人黎某刑事拘留。四是促进多部门协作联动，破解“碎片化”工作瓶颈。2022年2月，宝应县检察院在县委政法委牵头下，会同县监察委、法院、公安局、司法局、民政局、卫健委、妇联联合出台《关于在消除对妇女家暴维护妇女权益工作中加强协作的实施意见》，细化各职能单位职责，建立联席会议机制，形成可操作、可评估的线索预警、应急处置、及时干预、综合调解、跟踪回访等多元治理机制，完善专业化办案与社会化保护配合衔接机制，推动建立消除对妇女暴力的社会支持体系。2022年7月，清远市、清城区两级检察机关组织清城区法院、教育、民政、司法、妇联、公安等单位，召开行政公益诉讼案件磋商座谈会，围绕落实相关法律法规及当地联动机制情况、存在问题和对策建议等进行充分交流，明确10项加强联动的具体举措。其中，清城区公安机关围绕落实检察建议，将反家暴工作与夏季治安打击整治“百日行动”及清远市“春风行动2022”等专项工作统一联动，研究制定家暴警情处置工作规范，部署建立局机关与18个派出所联动机制，等。
最高检会同全国妇联积极推动反家暴地方立法增设检察公益诉讼条款。截至2023年1月，江苏、河南、河北的反家庭暴力条例明确将检察公益诉讼作为法律保障措施，内蒙古、云南反家庭暴力条例规定检察机关可以向有关单位提出预防家庭暴力的检察建议并督促落实。
总体来看，反家暴检察公益诉讼的研究和探索取得一定成效，但仍面临不少困难。家暴最突出、最主要的受害对象是妇女。许多被家暴妇女仍在长期忍受痛苦，但反家暴机制并未发挥应有作用。一些恶性家暴事件经过网络传播，对广大妇女造成心理伤害，严重破坏公序良俗，严重影响中国人权保障特别是履行有关妇女权利国际公约的成效和形象。从检察公益诉讼制度实践看，对于涉及多个职能部门职责不清晰、交叉重叠，或者相关工作制度机制协调衔接不顺畅，导致行政执法不到位致使公共利益得不到及时救济的情形，检察机关通过提起公益诉讼，可以有效激活相关制度机制，促进相关职能部门协同履职，凝聚制度和工作合力，共同维护公益。实践探索证明，检察公益诉讼对于落实各相关机关反家暴的法定职责具有有效推动作用。特别是，被拐卖妇女通常被家暴，如何通过反家暴检察公益诉讼关联介入反拐卖工作，及时发现并纠正有关部门和单位在户籍管理、婚姻登记、卫生健康、社会救助、基层治理等环节履行反拐卖职责中的不作为、乱作为，及时解救被拐卖妇女，需要国家立法明确规范、强化保障。为此，建议在修订反家庭暴力法时增设检察公益诉讼条款，彰显反家暴的国家意志，以国家力量及时有效整治家暴这一社会公害，让反家暴法律制度“长出牙齿”，解决妇女权益保障中的突出问题。
妇女权益保障检察公益诉讼，是一项强化人权司法保障的民心工程。总结妇女权益保障检察公益诉讼实践探索经验，规划发出检察建议与提起公益诉讼的履职空间，发挥妇女权益保障法检察公益诉讼条款在系统治理、诉源治理中的预防性法律制度功能，要深耕细作法定情形，用足用好兜底条款。[6]例如，在反职业歧视方面，从就业到从业，从企业到行业，不断深化拓展；在反消费欺诈方面，重点整治教育培训、医疗美容、健身娱乐等预付消费乱象；在反家暴、反拐卖方面，着力解决离婚难、解救难、救助难问题；在反网络暴力方面，重拳打击网络谣言、网络水军、网络黑灰产。应借鉴未成年人保护经验，完善强制报告、社会支持等配套制度机制。加强立法执法司法衔接协同，推动地方立法细化妇女权益保障法配套实施细则。积极配合全国人大常委会开展执法检查，监督保障妇女权益保障法统一正确实施。共同推动在中国履行联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》过程中充分展示妇女权益司法保护特别是检察公益诉讼的制度优势及其成效，宣介党和政府在人权工作方面的重要进展，服务外交大局，彰显“中国之治”。
[编辑：姜梦]
【注释】
*最高人民检察院第八检察厅副厅长、二级高级检察官。
[1]参见《为促进妇女全面发展提供有力法治保障最高检、全国妇联有关负责人就妇女权益保障检察公益诉讼典型案例答记者问》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202211/t20221125_593653.shtml#3。
[2]参见邱景辉：《从“中央一号文件”看检察公益诉讼新作为》，载《检察日报》2023年3月23日，第7版。
[3]参见邱景辉：《反电信网络诈骗，检察公益诉讼大有可为》，载《检察日报》2022年9月15日，第5版。
[4]参见邱景辉：《做强军事检察公益诉讼服务巩固提高一体化国家战略体系和能力》，载《检察日报》2023年3月23日，第7版。
[5]习近平：《促进妇女全面发展共建共享美好世界——在全球妇女峰会上的讲话》，载《人民日报》2015年9月28日，第3版。
[6]参见邱景辉：《积极稳妥拓展残疾人权益保障检察公益诉讼的路径》，载《检察日报》2022年5月12日，第7版。
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