|
【202210019】“地方院检察长不同意检委会多数人意见”问题研究
文/张杰
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室检察委员会办公室
摘要：
根据人民检察院组织法第32条，检察委员会讨论案件时，地方各级检察院的检察长不同意本院检察委员会多数人意见的，可以报请上一级检察院决定。该条规定体现了检察委员会实行民主集中制决策原则和检察长负责制，以及上级检察院领导下级检察院、检察一体的关系定位。实践中，应当准确理解“检察长”“检察委员会多数人意见”等的具体涵义，明确“检察长不同意检察委员会多数人意见”规定的适用逻辑，注意把握“程序不能倒流”等基本要求，推进具体问题解决，促进检察委员会提升议事办案决策质效。
期刊栏目：实务研究
关键词：检察委员会民主集中制领导关系检察长负责制程序不能倒流
检察委员会（以下简称“检委会”）制度是中国特色社会主义检察制度的重要内容。检委会通过议事、办案、科学决策，在全面加强新时代检察机关法律监督工作中发挥着重要作用。人民检察院组织法第32条第3款规定：“地方各级人民检察院的检察长不同意本院检察委员会多数人的意见，属于办理案件的，可以报请上一级人民检察院决定；属于重大事项的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。”对这一规定（以下简称“检察长不同意检委会多数人意见”）实践中存在不同理解，本文试在梳理该项制度发展渊源的基础上，对其法理依据予以分析，并就如何准确适用该制度、提升检委会议事办案决策质效提出建议。
一、检察长不同意检委会多数人意见的制度沿革
在检委会制度不断健全完善的过程中，检察长不同意检委会多数人意见如何处理涉及检委会组织原则中具有“托底”性质的冲突解决机制和制度运行设计。结合检察制度发展史来看，检察长不同意检委会多数人意见一直是检委会制度的重要内容。
1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过，1951年9月4日中央人民政府公布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第6条规定：“最高人民检察署委员会议，以检察长、副检察长及委员组成之，以检察长为主席。委员会议意见不一致时，取决于检察长。”1954年人民检察院组织法没有规定该方面内容。1979年人民检察院组织法第3条规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”
随后，1980年2月21日最高人民检察院检委会第一次会议通过的《人民检察院检察委员会组织条例》（已失效）第6条规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。地方各级人民检察院检察长，遇有上述情况，在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时，应抄报上一级人民检察院。省、自治区、直辖市人民检察院分院的检察委员会开会，如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见，可以报请上级人民检察院决定。”这一规定的主要内容为2008年2月2日最高检第十届检委会第九十一次会议修订通过的《人民检察院检察委员会组织条例》（已失效）吸收，但有所发展。2008年《人民检察院检察委员会组织条例》第14条在检察长不同意检委会多数人意见的问题上，将其区分为办理案件和讨论其他重大问题两种情况。对办理案件的，可以报请上一级检察院决定；对其他重大问题的，可以报请上一级检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。至此，该制度规定相对明确具体。
2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过的人民检察院组织法延续了1979年人民检察院组织法的相关内容，同时吸收了2008年《人民检察院检察委员会组织条例》相关规定的内容，在第32条就检察长不同意检委会多数人意见如何处理作出规定，“地方各级人民检察院的检察长不同意本院检察委员会多数人的意见，属于办理案件的，可以报请上一级人民检察院决定；属于重大事项的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定”。至此，该项制度通过法律的形式正式定型。
2020年，最高检对检委会运行的相关规范性文件进行了修订，将原《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》进行整合，形成了《人民检察院检察委员会工作规则》，经最高检第十三届检委会第三十九次会议通过，自2020年7月31日起施行。在检察长不同意检委会多数人意见的问题上，为进一步全面体现人民检察院组织法的立法精神，《人民检察院检察委员会工作规则》在第22条根据人民检察院组织法作出规定，“地方各级人民检察院检察长不同意本院检察委员会全体委员过半数的意见，属于办理案件的，可以报请上一级人民检察院决定；属于重大事项的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。报请本级人民代表大会常务委员会决定的，应当同时抄报上一级人民检察院”。这可以说是对法律要义的重申。
从以上脉络梳理可以看出，检察长不同意检委会多数人意见的相关规定内容，从检察机关建立起即有体现，至检察机关恢复重建时予以初步规定，最终通过对实践经验的总结，为《人民检察院检察委员会组织条例》吸收定型，并为2018年人民检察院组织法予以立法确认，后在修订后实施的《人民检察院检察委员会工作规则》中得到进一步体现。
二、检察长不同意检委会多数人意见的制度依据
按照人民检察院组织法和《人民检察院检察委员会工作规则》的规定，检察长不同意检委会多数人意见，分为讨论案件和讨论事项两种情况。讨论事项的，可以报请上一级检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定，对此，实践操作中较无争议。存在较大疑义的主要是办理案件，检察长不同意检委会多数人意见的，报请上一级检察院决定，如何理解和具体操作。鉴于此，笔者主要集中讨论后者情况。为明确规范涵义，有必要探讨该制度确立的法理依据。
（一）从内部来看，该制度符合检察机关内部领导体制要求
人民检察院组织法和《人民检察院检察委员会工作规则》均规定检委会议事决策实行民主集中制。按照民主集中制的要求，检委会议事议案原则上应当按照少数服从多数原则作出决定。即使是检察长，也应当充分尊重多数人意见，以多数人意见为基础作出决定。但人民检察院组织法同时还规定，检委会是检察机关的一种特殊办案组织。正因为检委会是一种特殊的办案组织，而办案意味着司法责任制的承担，故不能简单实行少数服从多数的原则，而是应当按照“谁办案、谁负责”“谁决定、谁负责”的原则，承担相应的司法办案责任。检委会在检察长主持下召开会议，每位委员都应当对其发言承担司法责任。人民检察院组织法第29条同时还规定，检察长领导全院工作，重大办案事项由检察长决定。因此，为达到检委会民主集中制和检察长领导全院工作的检察长负责制之间的平衡，在检委会对案件进行讨论，并且检察长与检委会多数人意见冲突的情况下，有必要设计一条路径，既体现检委会议事决策民主集中制的原则要求，又确保检察长领导本院检察工作这一法定职责的实现。综合考虑，法律规定在检委会讨论案件时，如果检察长不同意多数委员意见的，可以报请上一级检察院决定，这就较好贯彻了检察机关内部领导体制的要求。
（二）从外部来看，该制度是由检察机关上下级之间领导关系决定的
根据宪法和法律规定，检察机关上下级之间是领导与被领导的关系。上级检察院领导下级检察院开展工作，重要内容就是对下级检察院办理的重大案件开展直接的指导和监督。由此，下级检察院在案件办理中出现重大意见分歧的，应当报请上级检察院决定。而上级检察院作出决定，就是借助其层级更高、权威性更强的特点，积极发挥上级检察院对下级检察院业务工作的领导作用，促进下级检察院的案件得到正确办理。当然，既然案件已经报请上级检察院决定，那么司法责任也应当由上级检察院承担。
（三）从比较视野看，法院与检察机关的不同组织原则决定了相同问题的不同处理方式
与检察机关的检委会制度相较，法院审判委员会对案件的决定一般实行“少数服从多数”的做法。2019年最高人民法院《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第21条规定：“审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论案件或者事项，一般按照各自全体组成人员过半数的多数意见作出决定，少数委员的意见应当记录在卷。经专业委员会会议讨论的案件或者事项，无法形成决议或者院长认为有必要的，可以提交全体会议讨论决定。经审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论的案件或者事项，院长认为有必要的，可以提请复议。”由此可见，该条仅赋予法院院长不同意审判委员会多数人意见的提请复议权，不同于检察院检察长不同意检委会多数人意见时可以提请上级检察院决定。法院审判委员会和检察院检察委员会在决策上之所以存在这样的区别，本质上是由于法院实行上级法院监督下级法院的审判工作组织原则，不同于检察机关上级检察院领导下级检察院，检察一体的上下级关系定位。
三、检察长不同意检委会多数人意见的具体涵义
对于检察长不同意检委会多数人意见的具体涵义，可以从以下几方面理解。
（一）“检察长”的理解
检察长不同意检委会多数人意见中的“检察长”，一般情况下指检察院的正职检察长。但特殊情况下，此处的“检察长”是指主持检委会会议的副检察长。《人民检察院检察委员会工作规则》第16条规定：“检察委员会会议由检察长主持。检察长因故不能出席的，应当委托一名副检察长主持；出现检察长职位空缺等不能委托情形的，由分管人民检察院日常工作的副检察长主持。”也即，在正职检察长因各种原因请假或者缺位的情况下，正职检察长委托副检察长主持检委会会议时，如果主持会议的副检察长不同意检委会多数人意见的，应当向作出委托的正职检察长报告，由正职检察长决定是否向上一级检察院作出报告。但在正职检察长因调离、退休或被监察机关调查等特殊原因出现缺位时，此处的“检察长”就是指主持检委会会议的副检察长。
（二）“可以”的理解
“可以”报请上级检察院，意味着不是必须报请上级检察院。检察长虽不同意检委会多数人意见，但可以按照民主集中制原则“少数服从多数”的要求，依据检委会多数人的意见作出决定，并将不同意见记录在卷，这时就不必再报请上级检察院决定了。
（三）“检委会多数人意见”的理解
检委会多数人的意见，应当以严格的全体委员过半数意见为准。这种意见一般应当以票数为定，具体而言，既可以是作出发言时明确表明“赞成”或者“否定”“弃权”态度，并据此统计的票数，也可以是举手公开投票或者以计票器等不记名投票方式计定的票数。同时，《人民检察院检察委员会工作规则》第23条还规定，地方各级检察院检察委员会表决案件和事项，如果部分委员出席会议的，应当书面征求未出席会议委员的意见。实践中，如果征求意见后，检察长的意见成为多数意见，即全体委员过半数意见的，应当按照多数委员的意见也即检察长的意见办理；征求意见后，检察长的意见仍为少数意见且检察长仍不同意检委会多数人意见的，则可以报请上一级检察院决定。
四、检察长不同意检委会多数人意见的实践问题及解决
对检察长不同意检委会多数人意见的情形，实践中存在一些具体问题容易引发争议，在此试进行归纳分析。
（一）检察长不同意检委会多数人意见制度运行应避免程序倒流
依据人民检察院组织法的规定及《人民检察院检察委员会工作规则》的要求，检委会履行的职能包括：（1）总结检察工作经验；（2）讨论决定重大、疑难、复杂案件；（3）讨论决定其他有关检察工作的重大问题。《人民检察院检察委员会工作规则》第8条明确规定，检察机关办理的六类案件，应当提交检委会讨论：（1）涉及国家重大利益和严重影响社会稳定的案件；（2）拟层报最高检核准追诉或者核准按照缺席审判程序提起公诉的案件；（3）拟提请或者提出抗诉的重大、疑难、复杂案件；（4）拟向上级检察院请示的案件；（5）对检委会原决定进行复议的案件；（6）其他重大、疑难、复杂案件。最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“重大办案事项，由检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定。”
将上述三者结合来看，《人民检察院检察委员会工作规则》对检委会讨论案件范围采取了“列举+兜底”的规定，其中，第6项“其他重大、疑难、复杂案件”即为兜底性规定。对这一兜底性规定，应当由检察长具体把握。换言之，检察长对于特定情形之外的案件是否属于重大、疑难、复杂案件并提交检委会讨论，可以由本人作出具体判断。但如果检察长决定将案件提交检委会讨论，对案件的处理就应当遵循人民检察院组织法和《人民检察院检察委员会工作规则》等确定的检委会议事决策规则程序。如果经检委会讨论后，检察长不同意检委会多数人意见的，就不能以检察长对案件具有定案权等为由，将案件撤回到检委会讨论之前的环节，由检察长径行作出决定，这既是人民检察院组织法的法律精神要求，也是程序不能倒流原则的具体体现。
按照程序不能倒流的原则，程序一旦启动，一般情况下就不能退回到上一个程序。检察长如果将案件提交检委会讨论，就意味着检察长决定借助集体决策的优势，由检委会讨论并作出决定。在这种情形下，检委会已经启动决策程序，对案件进行了讨论。同时，人民检察院组织法和《人民检察院检察委员会工作规则》等已经对案件如何经由检委会讨论并作出决定作了明确规定，特别是法律没有提供可以程序倒流的事由和空间，此时，不应因为检察长不同意检委会多数人意见情形的出现，又以检察长负责制或者检察长对案件具有定案权为由，退回上一个决策程序，再由检察长对案件径行作出决定。
（二）检察长不同意检委会多数人意见的案件如何报送流转
检察长不同意检委会多数人意见报请上一级检察院决定的，程序上如何流转，实践中具体包括以下四个方面的常见问题。
1.检察长不同意检委会多数人意见，在报请上级检察院决定的同时，是否需要列明本院的倾向性意见？对此，检察长不同意检委会多数人意见，报请上一级检察院决定时，应当将检察长的意见和检委会讨论时的多数意见以及其他委员的意见等情况一并报上一级检察院。但如果要求下级检察院一并报送倾向性意见，则意味着要求下级检察院在检察长意见与大多数委员意见之间进行抉择。而实际上检察长不同意多数人意见报请上级检察院决定，就是要请上级检察院发挥业务领导作用，帮助下级检察院在不同意见之间作出决定。此时，既然检察长不同意检委会多数人意见，就没有所谓的倾向性意见，只有“多数”和“少数”意见，再要求下级检察院在检察长意见与检委会多数人意见之间区分出倾向性意见，实无必要。
2.向上一级检察院报送时具体由本院哪个部门承办？从实践看，对检察长不同意检委会多数人意见的，一般由本院的具体办案部门承办，并由办案部门报检察长同意后以本院名义向上一级检察院进行报送。但在有些情况下，由本院检委会办公室承办报送工作。下级检察院对检察长不同意检委会多数人意见案件的报送不是简单的形式报送，而是要对案件事实情况、案件中的证据情况、检委会各种意见的情况及论证理由、检察长的意见及论证理由、检察长不同意检委会多数人意见的情况等一并报送。办案部门最了解案件具体情况，理应承办报送工作，不应当推诿给其他部门。当然，在办案部门具体承办过程中，检委会办事机构应当做好协助工作。
3.下级检察院向上一级检察院报送案件时具体向哪个部门报送？实践中存在三种情况：一是由下级检察院承办部门向上一级检察院对应的业务部门报送；二是由下级检察院办案部门向上一级检察院案件管理部门报送；三是由下级检察院向上一级检察院检委会办事机构报送。对此，下级检察院对检察长不同意检委会多数人意见的案件，报请上级检察院决定的，仍应当按照最高检《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》进行。依据案件请示规定，案件报送需要由下级检察院案件承办部门向检察长报告后，以下级检察院的名义，向上一级检察院请示，再由上级检察院案件管理部门进行分案。
4.上级检察院收到下级检察院报送的案件后，应当如何处理？《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第7条规定：“下级人民检察院请示案件，应当以书面形式提出。”上级检察院收到下级检察院报送的案件后，应当按照案件性质分案，相关部门应当确定专人进行审查，及时作出回应。同时，对于下级检察院因检察长不同意检委会多数人意见报送的案件，一般应当认为属于重大疑难复杂的案件，经报上级检察院检察长同意，提请上一级检察院检委会决定。
（三）检察长不同意检委会多数人意见案件报送上一级检察院决定是否会带来其他问题
如前文所述，检察长不同意检委会多数人意见报送上级检察院决定，本质上是案件请示的一种方式，故而也应当遵循案件请示报告的规定。但在将案件报送上一级检察院决定时，是否会出现以检察长不同意检委会多数人意见为由，过多将案件报送上一级检察院决定，从而造成下级检察院将办案风险上交，虚置下级检察院案件决策功能的问题？如，在民事案件再审程序中，有观点提出，对民事再审案件，按照最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》的相关规定，生效裁判结果监督案件实行同级受理原则，下级检察院受理案件后，应当依法进行审查并作出是否监督的决定，对于符合提请抗诉条件的，应当依法提请上级检察院抗诉。换言之，下级检察院审查后认为符合抗诉条件的，上级检察院才启动审查程序。如果对相关案件是否应当提请抗诉，下级检察院并未形成决定，即以检察长不同意检委会多数人意见为由向上级检察院请示，将在实质上导致抗诉审查程序前置，也将架空提请抗诉前的同级审查程序，不符合《人民检察院民事诉讼监督规则》的相关规定。该观点进而认为检察长不同意检委会多数人意见向上一级检察院请示的，不适用于民事案件。
对此，人民检察院组织法和《人民检察院检察委员会工作规则》对检察长不同意检委会多数人意见的报送范围、案件类别并没有作出限定，不宜认为该制度中所称的案件不包括民事案件。至于对检察长不同意检委会讨论的民事抗诉案件报上一级检察院决定，“将架空生效裁判结果监督案件的办理程序”的担扰，从本质上说这是两个程序的问题。检察长不同意检委会多数人意见报请上一级检察院决定，是贯彻检察一体，落实上级检察院对下级检察院的领导责任的体现。下级检察院检察长不同意检委会多数人意见的案件，报请上一级检察院的，上一级检察院就应当受理并作出决定，不以下级检察院是否开展实质审查、是否作出抗诉决定为前提。当然，下级检察院因检察长不同意检委会多数人意见报请上一级检察院决定的案件，也应当是经过下级检察院检委会认真讨论后不能形成一致意见的案件。如果下级检察院随意报送，甚至利用制度规定转移办案责任，则上一级检察院应当通过监督、指导予以纠正，但不能由此否定人民检察院组织法等规定的该制度的运行逻辑。
[编辑：张倩]
【注释】
*最高人民检察院法律政策研究室检察委员会办公室主任，三级高级检察官，法学博士。。
|