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【202207069】行政公益诉讼检察建议书的撰写要点
文/解文轶
作者单位：最高人民检察院第八检察厅
期刊栏目：法律文书工作文书指南
最高人民检察院《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）自2021年7月1日起施行。《规则》用专节的方式对检察建议提出的条件、检察建议书的内容、检察建议书的送达、发出检察建议后的跟进监督等内容进行了规定。本文主要围绕行政公益诉讼检察建议书的撰写要点展开讨论。
一、行政公益诉讼检察建议书概述
（一）行政公益诉讼检察建议的性质
根据行政诉讼法第25条第4款的规定，检察机关应当在提起行政公益诉讼之前向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。提出检察建议是检察行政公益诉讼的必经程序，也是检察公益诉讼与普通行政诉讼的不同之处。实践中，检察机关秉持“双赢多赢共赢”的理念，在行政公益诉讼诉前程序阶段采用磋商、发出检察建议等方式推动行政机关自我纠错、依法行政，使绝大多数问题可以在诉前得以解决，以最小司法投入获得最佳社会效果，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。
（二）撰写的基本要求
1.格式规范。为规范检察公益诉讼法律文书制作，更好地满足办案需要，最高检制定印发了《人民检察院公益诉讼法律文书格式样本（2021年版）》。该套法律文书格式样本已经嵌入检察业务应用系统，其中检察建议书为“行政公益诉讼诉前案件”中“检察建议”节点的必做文书。制作检察建议书应当按照格式样本中首部、正文、尾部等各部分的规范和制作说明的要求进行。
2.语言准确。法律文书对于使用语言准确性具有较高的要求。《规则》第32条规定了“依法、客观、全面”的调查原则。检察机关在办理行政公益诉讼案件中，通过贯穿办案全流程的调查活动确认相关案件事实，并准确表述在法律文书中。一方面，叙述事实时表述应当清楚、客观、真实，所有事实应当有查实证据的支持。另一方面，文书中词句的运用应当做到准确无歧义；事实与说理的表述应当做到简练、不繁冗；语言风格表达应当做到庄重、不情绪化。
3.说理充分。检察法律文书说理充分，有利于促进案件当事人准确理解检察机关司法办案行为依据，也有利于提升司法公信力。2017年，最高检印发了《关于加强检察法律文书说理工作的意见》，对加强和规范法律文书说理工作提出了具体要求。检察官应当按照阐明事实、释明法理、讲明情理、繁简适当等要求开展法律文书说理工作。行政公益诉讼检察建议书的发送对象为被监督行政机关，目的为督促行政机关自行纠正违法。在行政执法中，行政机关对于其所负责领域的监督管理职能、具体执法程序、作出行政处理等方面无疑更具有专业性，检察机关在论述行政机关未依法履行职责方面更加注重说理的完整性、严谨性，提出的检察建议才能获得行政机关认可和尊重。
二、行政公益诉讼检察建议书的制作方法
根据《规则》第75条第2款规定，行政公益诉讼检察建议书应当包括以下内容：行政机关的名称、案件来源、国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、认定行政机关不依法履行职责的事实和理由、提出检察建议的法律依据、建议的具体内容、行政机关整改期限、其他需要说明的事项。
（一）关于行政机关名称
行政机关的名称为检察建议书的抬头部分，即检察机关办理行政公益诉讼案件的监督对象，在名称表述方面需要注意应当用被监督行政机关的全称。确认行政公益诉讼的监督对象，检察机关需要认定行政机关的法定职责。在实践中，检察机关认定行政机关法定职责的依据为法律、法规、规章规定的行政机关职责，此外，还可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等“。三定”方案、权力清单、责任清单、规范性文件等在认定行政机关职责时只是作为参考，当其与法律、法规、规章发生冲突时，应当依据法律、法规、规章认定行政机关的监督管理职责。由于检察建议是提起行政公益诉讼的诉前程序，因此，还需要注意被监督行政机关作为行政公益诉讼被告的适格性，考量其是否符合行政诉讼法及相关司法解释对于行政诉讼被告资格的规定。具体来说，行政公益诉讼的监督对象应当是享有并行使行政职权、能以自己的名义实施行政活动，并独立承担法律责任的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。在实践中应当注意，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构行使行政职权的，属于委托，行政公益诉讼的监督对象应为委托的行政机关。
（二）关于案件来源
公益诉讼案件线索的来源为检察机关履行职责中发现。根据《规则》第24条的规定，公益诉讼案件线索的来源包括六类，在检察建议书中，该部分应当根据实际情况写明案件线索的具体来源，如“本院接到群众举报”“本院在办理××涉嫌××犯罪一案中发现……”，或者写明提出检察建议的起因，如与行政机关联合开展公益诉讼专项督查活动中发现，等等。
（三）关于事实和理由
事实与理由部分是检察建议书的主体，在文书格式样本中体现为“现查明”和“本院认为”两部分。在办理行政公益诉讼案件过程中，检察机关为了查清案件事实需要按照相关规定调查收集证据。需要说明的是，检察建议书中写明的事实需要证据的支撑。但是，检察机关进行调查的具体过程、方式，以及调查收集到的各类证据及证明内容在相应的调查报告中写明即可，不需要在检察建议书中一一列明。检察建议书只需要写明调查的基本情况和经调查最终查明的事实即可。
事实与理由主要包括以下四个方面：
1.国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实。国家利益或者社会公共利益受到侵害是行政公益诉讼立案的必要条件，也是行政公益诉讼案件调查的首要事项。需要注意的是，国家利益或者社会公共利益“受到侵害”包含已经受到侵害和具有侵害危险两种情形，如公益未受到实际侵害的，需要论证说明行政机关不依法履行职责具有的现实危险性。在行政公益诉讼中，造成国家利益或者社会公共利益侵害的直接原因大多是行政机关监管对象的违法行为。检察机关需要在调查清楚相关违法行为人、违法行为和造成的公益受损的事实等内容后，在文书该部分予以一并写明。针对实践中检察建议书制发数量不规范的问题，《规则》第69条对行政公益诉讼的案数问题进行了规范，要求在立案前发现同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的，应当作为一个案件立案；在发出检察建议前发现其他同一性质的违法行为的，应当与已立案案件一并处理。如一份检察建议书涉及多个同一性质的违法行为，需要在“现查明”部分概括写明同类国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实。对于所涉违法行为人和同一性质的违法行为数量较少的，可以在“现查明”部分列明；对于所涉违法行为人和同一性质的违法行为数量较大的，可以单独在检察建议书后附件中列明。
2.行政机关的法定职责。检察建议书中列明的行政机关法定职责应当为法律、法规、规章规定的行政机关职责中与本案所监督的事项有关的监管职责，同时可以列明确定相关法定职责的具体依据。
3.行政机关不依法履行职责的事实。行政机关不依法履行职责具体包括违法行使职权和不作为两种情形。对于行政机关违法行使职权的，应当写明违法行使职权的事实并论述认定违法的理由；对于行政机关不作为的，应当写明针对公益受到侵害的情况，行政机关有法定职责应当作为但未作为的事实。
4.与行政机关磋商的情况（如有）。磋商是《规则》新规定的行政公益诉讼的办案程序和调查手段，规定检察机关在行政公益诉讼案件立案通知行政机关后，可以与行政机关就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。对于经过磋商行政机关采纳检察机关意见，依法履行职责，国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的，检察机关调查后应当作出终结案件决定；对于经过磋商行政机关仍未依法履行职责的，检察机关应当向行政机关发出检察建议。对于经过磋商的案件，在检察建议书中应当写明与行政机关开展磋商的情况，包括磋商的时间、地点、方式，经过磋商查明的案件事实、与行政机关形成的一致意见及未形成一致的意见、行政机关整改情况等内容。由于磋商并非行政公益诉讼的必经程序，案件办理未经过磋商的，不需要相关内容。
（四）关于提出检察建议的法律依据
检察机关提出检察建议的法律依据主要包括实体法依据和程序法依据两个方面。对于实体法依据，即判断行政机关未依法履行职责的法律依据，如规制行政公益诉讼各具体领域的环境保护法、食品安全法、未成年人保护法、安全生产法等法律法规，主要应当在“事实与理由”部分写明并进行相应论述。对于提出检察建议的程序法依据，需要写明“《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十五条的规定”。
（五）关于建议具体内容
建议的具体内容部分应当写明检察机关对行政机关提出的具体建议，本部分的撰写需要注意完整性、针对性、匹配性等要求。
1.完整性是指检察机关在案件调查过程中，应当对公益受到侵害的状况、行政机关未依法履职的事实等内容进行全面调查，并提出完整的检察建议。避免出现由于调查不全面，造成行政机关依据检察建议整改后，公益仍未得到完全恢复的情况。
2.针对性是指建议内容应当与行政机关未依法履职的行为相对应，应当明确行政机关未依法履行职责的事实，并提出有针对性、行政机关整改可操作性强的建议，而非仅泛泛地要求行政机关加强行业监管、治理，同时也需要尊重行政权的行使，不能越权。如欠缴人防异地建设费案件，应当调查清楚相关欠缴单位、欠缴期间等内容，对于欠缴具体金额，能够计算清楚的可以在事实部分写明，但无需在建议具体内容中写明。此外，建议的内容可以在针对具体违法情形提出整改建议的基础上，提出加强对该领域违法问题进行监督管理的治理类建议，但不能仅提出治理类建议。
3.匹配性是指检察建议书中列明的每一项建议要与以后可能提出的行政公益诉讼请求相衔接，即检察建议的内容必须涵盖了以后可能提出诉讼请求的每一项，检察建议书中未提出建议内容，不宜在之后的诉讼请求中提出来，这也是检察建议作为行政公益诉讼必经程序的体现。
（六）关于整改期限
检察建议书应当根据案件具体情况写明行政机关的整改期限，并提出书面回复的要求。根据最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第2款规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起2个月内依法履行职责，并书面回复检察机关。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在15日内书面回复。如案件适用15日整改期限的，检察建议书应当对相应的紧急情形进行说明。
三、行政公益诉讼检察建议书制发注意事项
1.关于制发检察建议书的决定权限。向行政机关提出检察建议是检察机关办理行政公益诉讼案件的重要监督方式，因此制发检察建议书应当报请检察长决定。
2.关于检察建议书的送达要求。《规则》规定，检察机关决定提出检察建议的，应当在3日以内将检察建议书送达行政机关。送达方式可以采取当面送达、宣告送达、邮寄送达等多种方式进行。送达检察建议书是与行政机关沟通交流的重要机会，也是落实“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念，督促行政机关及时整改。因此，检察机关应当尽量采取当面送达的方式。宣告送达检察建议书一般应当提前商行政机关同意，由检察官向行政机关负责人当面宣读检察建议书并进行说理，同时听取对方意见，宣告送达的现场可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加。如行政机关拒绝签收的，应当将检察建议书留在行政机关的住所地，由送达人员将行政机关拒收检察建议书的情况，包括送达的时间、地点、行政机关的负责人或者工作人员不签收的理由等内容在送达回证上记录，并签名确认。送达人员还可以采用拍照、录像等方式记录送达过程，以证明送达的合法性及行政机关拒绝签收的情况，并将所记录的影像资料存入案件卷宗。
3.关于检察建议书的备案要求。提出检察建议书的检察机关应当在检察建议书送达之日起5日内向上一级检察机关备案。上级院收到下级院提请备案的检察建议书后，应当从文书的必要性、合法性、规范性、说理性等方面及时予以审查，如发现检察建议书存在事实不清、适用法律错误等确有不当的情形，应当及时指令下级院纠正；如发现检察建议书存在瑕疵的，可以向下级院提出意见，督促在今后的工作中注意避免类似问题。
[编辑：王新颖见习编辑：王小飞]
【注释】
*最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官助理。
xx省xx县人民检察院检察建议书
【法宝引证码】CLI.A.1329464
期刊名称：《人民检察》核心期刊
期刊年份：2022
期号：7
页码：69
学科分类：检察院
期刊栏目：法律文书工作文书指南
xx检行公[20xx]xxxx号
xx市xx生态环境局：
本院在履行职责过程中发现你单位对xx.xx污染环境案中运输至xx县xx镇xx村危险废物的贮存处置存在未尽到相应监管职责的情形。本院依法进行了调查。现查明：
冯xx等污染环境一案由群众于20xx年xx月xx日举报至xx县公安局，该局经调查后立为“xx.xx污染环境案”侦查。侦查查明冯xx等在无危险废物经营许可证情况下多次将相关公司清舱过程中收集的油泥运输至xx省xx县、xx省xx市等地非法处置。其中：20xx年xx月，xx市xx公司（以下简称xx公司）为牟利将清舱过程中收集的98吨油泥交由冯xx等处置。冯xx等通过邹xx认识到xx省xx县的卢xx，谈好将油泥交由其处置。并在接收该批油泥后委托无危险废物运输资质的夏xx运输，夏xx组织夏x、郑xx、钱xx、马xx将该批油泥运输至xx省xx县xx镇xx村xx砖瓦厂内，卢xx、杨xx、祁xx经共谋后将34吨油泥倾倒入事先挖好的渗坑中，64吨油泥尚未倾倒被公安机关当场查获。案发后，经xx县xx镇政府组织人员清理倾倒油泥污染物，过磅净重37.22吨。案件发生后，清理出的油泥及油泥污染物被转移至xx县xx危险品运输有限公司停车场内贮存，经鉴定，上述油泥为危险废物。20xx年xx月至xx月间，检察机关多次到现场调查，发现所有油泥均未移交有处置危废资质的单位处置，贮存油泥现场未设置危险废物识别标志，贮存油泥的塑料桶随意堆放在停车场一边，现场没有采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，且有部分油泥渗漏造成二次环境污染。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”；第十七条第一款规定，“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第五十二条规定，“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志”；第五十五条规定，“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担”；第六十八条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（七）未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的”。你单位作为地方行政环境保护主管部门，依法具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责。同时，在监管危险废物的过程中，知道或应当知道处置危险废物的程序、方式。而冯xx等污染环境案中清理出的危险废物转移贮存地——xx县xx危险品运输有限公司停车场内不符合贮存条件，且截至检察机关调查时涉案危险废物尚未移交有处置危废资质的单位处置。
为更好维护环境公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向你单位提出如下检察建议：
1.对冯xx等污染环境案中涉案危险废物依法贮存进行监管；
2.依法履行环境监管职责，尽快将涉案危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。
请于收到本检察建议书后两个月内依法履行职责，并书面回复本院。
20xx年xx月xx日
（院印）
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