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【202117067】行政非诉执行监督案件审查终结报告写作要点
文/万琪
作者单位：海南省儋州市人民检察院
期刊栏目：法律文书工作文书指南
行政非诉执行监督案件审查终结报告是非诉执行监督活动中提出检察建议的重要参考，具有查明案件执行过程、明辨非诉执行行为是否合法、分析案件是否具有实质性化解可能、促进案结事了政和等功能。
一、行政非诉执行监督案件审查终结报告的结构和内容
近年来，行政非诉执行监督工作逐渐成为基层检察机关主要办案类型，最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督法律文书格式样本（2021年版）》专门增加了针对行政非诉执行监督案件的审查终结报告格式样本。根据该格式样本，行政非诉执行监督案件审查终结报告的结构和内容包括：第一，案件来源情况。案件名称的表述要与法院行政案件案由及案件名称表述一致。第二，当事人基本情况。写明申请人和其他当事人在行政非诉执行活动中的称谓，包括姓名等基本情况。第三，行政非诉执行活动相关过程和情况。客观阐述行政机关作出行政决定的过程、依据、行政相对人违法情形等情况、催告情况、申请法院强制执行情况及法院受理、审查、裁定、执行实施情况。第四，申请监督诉求和理由及其他当事人意见。其他当事人未提出意见的也应当写明。依职权监督的，此部分可不写。第五，提请监督理由。下级检察院提请监督的案件，做了调查核实工作的，在此部分一并写明。非提请监督案件，此部分可以省略。第六，审查认定的事实及审查意见。此部分要写明调查核实工作情况、审查认定的事实。结合审查查明的情况，论述行政非诉执行活动中，法院、行政机关存在或不存在违法情形的理由和依据，并由此概括出法院、行政机关是否存在需要法定监督的情形，相应地提出审查处理建议。第七，实质性化解行政争议情况。对于有实质性化解行政争议可能的，写明开展实质性化解行政争议工作情况及效果。第八，其他需要说明的问题。此部分写明案件风险评估、过问或者干预案件办理、领导批示等其他重要情况。
二、撰写过程中需要注意的问题
（一）案由及案件名称的表述方式
《人民检察院行政诉讼监督法律文书格式样本（2021年版）》结合最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》，对行政诉讼监督案件案由和案件名称的表述方式，即“XX与XX纠纷一案”的表述方式加以修改，与法院行政案件案由和案件名称保持一致，即“XX（行政机关）申请执行XX（行政行为）一案”。
（二）案件来源情况不同情形下的写作要点
行政非诉执行监督案件来源可分为当事人申请监督和依职权发现两种，案件来源不同，审查终结报告“当事人基本情况”和“申请监督诉求和理由及其他当事人意见”两部分内容的写作方向也不同，且“申请监督理由”只有在当事人申请监督的案件中才需要写明。
撰写“当事人基本情况”部分应当写明申请人和其他当事人的身份情况，检察机关依职权发现的则只需写明当事人身份情况，即在行政非诉执行活动中的称谓。当事人从狭义上看包括行政机关和行政相对人。对于审查终结报告格式样本中提及的“异议人”的身份如何确定？笔者认为，当事人以外的公民、法人或者其他组织认为法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁定或者强制执行违反法律，或者认为行政机关相关行为违反法律，损害国家利益、社会公共利益或者其合法权益，向检察机关提出控告、举报的，原则上也可以作为申请监督人。审查终结报告中，可以将其身份归为异议人。
与检察机关依职权发现案件不同的是，当事人申请监督案件需要写明申请监督理由，此部分内容既是案件监督的重点，也是争议的焦点。特别是案件经审查和分析研判后，具有行政争议实质性化解可能的，在进行实质性化解行政争议工作时，要结合当事人申请监督理由对当事人开展释法说理工作。实践中，当事人提交的监督申请书中，申请监督理由的表述往往不够清晰准确。因此，办案人员在撰写此部分内容时，不能简单照搬监督申请书的内容，而是应结合案件查明的事实，对监督理由进行归纳，帮助申请人理清监督重点，逐条列出申请监督理由。
（三）针对不同监督对象的写作要点
行政非诉执行监督案件中，检察机关既监督法院又监督行政机关，在撰写“行政非诉执行活动相关过程和情况”部分时，内容应视监督对象不同而有所侧重。
1.对于行政机关，要客观准确阐述行政机关作出行政决定的全过程。目前，实践中存在的主要问题是，对行政机关作出行政决定的内容阐述得不够全面，导致根据审查终结报告无法看出行政决定作出过程中存在的违法点，进而导致后续监督意见的提出针对性不强。对此，第一，要写明行政决定作出时间、送达时间、催告时间及向法院申请强制执行时间等，使得行政决定作出后各个时间点清晰明了，便于准确判断行政机关是否在相关法定期限内依法履职。第二，阐明行政相对人是否就行政决定提出复议或提起诉讼，如提出行政复议，复议机关选择是否正确，复议结果是否改变原行政决定。第三，写明行政机关作出行政决定的法律依据和具体内容，对于不同违法行为，法律依据不同直接关系到行政机关作出行政决定是否合法，以及其向法院申请强制执行期限及行政机关是否有强制执行权。第四，论述行政机关申请法院强制执行后法院是否受理、是否裁定准予执行以及准予执行情形下，行政机关履行法院生效裁定的简要情况。由此判断在执行不到位的情形下，监督对象应当是哪一方。
2.对于法院的监督，可以按照受理、审查、裁定、执行四个环节的顺序论述法院存在的问题，注意繁简得当。针对调查核实中确认的法院存在违法情形的环节或监督点，重点细致地展开阐述。第一，写明法院受理后作出执行行为的准确时间，包括受理时间、发出执行通知书时间、采取执行措施时间、终结本次执行时间或结案时间等，便于明晰法院是否存在违反法定期限规定的情形。第二，对于执行完毕做结案处理的，要写明具体采取哪些执行措施及是否执行到位，如涉及罚款的，查明罚款缴纳时间和进入专款账户时间；涉及强制拆除的，查明法院适用“裁执分离”是否有充分的法律依据、裁定执行主体是否合法等，阐明是否存在错误结案的情形。第三，对于终结本次执行的案件，应注重阐述法院是否符合终结本次执行程序条件。如重点关注是否向被执行人发出限制消费令并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；是否已穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置等情形。第四，对于裁定不准予执行的，应当写明法院不准予执行的理由，如超期申请、作出行政决定存在程序错误、申请强制执行内容不明确等。
（四）准确阐释相关法律的适用，加强文书说理
审查认定事实和审查意见部分，体现了“叙事”和“说理”相结合、以“说理”为主的文书表达方式。在具体撰写过程中，法律文书的说理，须阐明事实、释明法理、讲明情理，语言规范、表达准确，逻辑清晰、通俗易懂。具体而言：一是指出法定监督情形，即明确法院的执行活动或行政机关的行政行为违反了哪些相关法律规定。二是对前半部分论述法院执行活动或行政机关行政违法行为进行归纳和概述。如监督法院执行活动的，要写明行政机关向法院申请过强制执行。实践中，法院在接收行政机关申请材料后，往往会在行政机关提供的申请材料清单上盖章，记录接收时间和接收人，因此比较容易判定法院是否存在怠于受理的问题。三是对于法律规定不明确，审判实践中做法比较统一但仍存在争议的问题，要加强说理。如非诉执行案件中，对于拆除违法建筑，法院一般裁定由乡镇政府执行或相关行政机关组织实施，行政机关往往不予接受或怠于履行法院裁定。因无明确的法律法规可以引用，需要加强文书的说理性。可以从最高法践行立法机关提出给相关改革探索“留有空间”的意见和部分省级政府发文明确“裁执分离”工作等角度，论述“裁执分离”在一定条件下适用的合法及合理性，使得行政机关更容易理解和接受法院的裁定，进而推动工作的落实。四是针对问题提出简明具体的处理建议。检察建议应当具有针对性和指导性，同时应注意不能给法院或行政机关设定特定履行义务或代替其作出决定。
[编辑：姜梦]
【注释】
*作者单位：海南省儋州市人民检察院。
XX市人民检察院关于XX市原食品药品监督管理局申请执行符某某违法经营冷冻肉制品行政处罚案审查终结报告
XX市原食品药品监督管理局（现整合为XX市市场监督管理局）申请执行符某某违法经营冷冻肉制品行政处罚一案，本院依法对XX市人民法院受理及执行活动进行了审查。本院于XX年XX月XX日决定受理。本案现已审查终结。
一、当事人基本情况
当事人伸请执行人：XX市原食品药品监督管理局（现整合为XX市市场监督管理局），法定代表人：XX，局长。地址：XX。
当事人（被执行人）：符某某（XX商行），男，出生日期：XX年XX月XX日。住址：XX。
二、行政非诉执行活动相关过程和情况
2015年8月18日，XX市食品药品监督管理局依法对符某某经营的XX商行进行检查时，发现该商行冷冻库里存放大量无中文标识的冷冻肉类，随即对符某某进行立案查处。2015年12月17日，该局对符某某作出行政处罚决定。同日，该局将《行政处罚决定书》送达符某某。2016年1月19日，XX市食品药品监督管理局向符某某发出《履行行政处罚决定催告书》。符某某在法定期限内既未申请复议或提起诉讼，又不履行行政处罚决定。2016年8月8日，XX市食品药品监督管理局再次对符某某下达《履行行政处罚决定催告书》。符某某仍然置之不理。2018年3月20日，XX市食品药品监督管理局向XX市人民法院申请强制执行。XX市人民法院立案庭工作人员李某在XX市食品药品监督管理局提供的《XX市食品药品监督管理局申请法院强制执行材料清单》上加盖XX市人民法院收文章并签名。截至2019年8月，XX市人民法院对该强制执行申请案件既不受理，又不作出不予受理的裁定。
三、审查认定事实
在查明该案上述非诉执行活动相关情况和过程的基础上，承办检察官开展了以下调查核实工作：
一是调取案件卷宗材料并针对该案申请法院强制执行情况、督促行政相对人履行义务的情况以及行政相对人经济状况等，与该案执法人员韩某、吴某进行沟通交流。韩某表示，2016年7月27日，该局曾向法院申请强制执行，法院立案庭相关工作人员口头告知需对该案行政相对人符某某再次进行催告。2016年8月8日，该局第二次向符某某发出《履行行政处罚决定催告书》。事后由于岗位调整等原因，相关执法人员未对该案进行跟进，直到2018年3月才向法院申请强制执行，法院签收相关材料后对该案既不受理，又不作出不予受理裁定。该案执法人员吴某表示，符某某所经营的商行规模不大，多次表示无力承担行政处罚的罚款和加处罚款，向行政机关申请分期缴纳罚款以及免除加处罚款。
二是调取了该食品药品监督管理局出具的《关于符某某（XX商行）经营无中文标签、无中文说明书、未经检验检疫的进口冷冻食品案件的执行情况说明》。
三是到当地法院立案庭就该案受理情况进行了解。法院立案庭相关工作人员表示，法院确实接收了该食品药品监督管理局的申请材料，但由于时隔多年，相关材料无法找到，需要XX市食品药品监督管理局重新提交强制执行申请材料。
四、审查意见
承办检察官认为：（一）XX市食品药品监督管理局无强制执行权，应依法向法院申请强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”本案中，符某某拒不缴纳罚款，XX市食品药品监督管理局不具有强制执行权，应当向法院申请强制执行。（二）法院既不受理、又不作出不予受理裁定的行为违反法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第一款规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款规定：“人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”
综上所述，XX市人民法院在长达一年多的时间里，对该强制执行申请既不立案受理，又不作出不予受理裁定，该行为违反了法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三十一条的规定，建议XX市人民法院规范对行政非诉案件的立案审查，督促相关人员依法正确履行法律职责，防止类似违法行为再次发生。
五、实质性化解行政争议情况
承办检察官在办案过程中了解到，符某某对其违法经营无中文标识冷冻肉制品的事实是认可的，但由于经济困难，希望分期缴纳罚款以及请求减免加处罚款。该食品药品监督管理局由于对相关法律不熟悉，一直未给予符某某答复，符某某亦一直未履行义务。本案中，法院虽然存在既不受理、又不作出不予受理裁定的情形，但行政机关亦存在超期申请法院强制执行的情形。因此，为避免行政处罚决定书变成“一纸空文”，承办人与该食品药品监督管理局就该案召开案件研讨会，就分期缴纳罚款和减免加处罚款的问题进行了沟通讨论。通过承办人对减免加处罚款相关法律依据和法理进行分析，该局表示接受检察机关的意见，认为符某某的申请具有一定的可行性，下一步将联系符某某商讨具体履行方案，在依法依规的前提下，确保行政处罚权得到落实。
六、其他需要说明的问题
无。
检察官：XX
检察官助理：XX
XX年XX月XX日
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