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【202115059】如何规范撰写检察民事公益诉讼起诉书
文/林淑瑜；赵一瑾
作者单位：广东省人民检察院第八检察部
期刊栏目：法律文书工作文书指南
在司法实践中，民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼在检察公益诉讼起诉案件中占了绝大多数，因此民事公益诉讼起诉书也是检察机关开展公益诉讼工作最重要的法律文书之一。制作一份高质量的民事公益诉讼起诉书是公益诉讼检察官的必备技能，也是司法责任制的基本要求，笔者试就如何规范制作民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）起诉书进行探讨。
一、民事公益诉讼起诉书的基本要求
（一）格式的规范性
格式规范是法律文书制作的一项基本要求，也是衡量文书质量必不可少的条件，制作法律文书只有遵循程式规范，才能统一形式，保证完整性、准确性和有效性。《人民检察院工作文书格式样本（2020年版）》对民事公益诉讼起诉书以及刑事附带民事公益诉讼起诉书的制作进行了具体规定。
（二）内容的准确性
内容表述是否准确关系到检察机关的公益诉权能否实现，是撰写民事公益诉讼起诉书的重点。起诉书的内容主要包括“诉讼参加人”“诉讼请求”“事实和理由”三个部分。一是主体适格，民事公益诉讼中，必须经过诉前程序确定没有适格主体或者其他适格主体不提起诉讼，检察机关才能提起诉讼。被告的确定应当符合法律规定，比如在生态环境领域公益诉讼案件中，考量公司和个人能否作为共同被告承担连带责任，一般应符合民法典及公司法的有关规定。二是诉讼请求明确，必须具有可执行性，且符合法律法规等规定的范围。三是认定事实准确，叙述事实必须准确无误，要素记载齐备，逻辑层次清晰，因果关系明确，且有相关证据予以证明。四是适用法律准确，民事法律法规纷繁复杂，找准适用的法条是写好民事公益诉讼起诉书的关键。
（三）语言的客观性
一是语言合体。法律文书的语言风格必须庄重而质朴，充分体现法律的严肃性。用语要客观理性、中立平和，避免使用带有强烈感情色彩、道德评价色彩和政治色彩的词语。二是语言准确。准确是法律文书语言使用的基本要求。三是语言精练。法律文书是履行法律监督权的重要工具，主要功能在于达意，而非传情；是为服人，而非感人。语贵精要，要围绕法律适用的要素，以最简练的语言完整表达内容，明晰法理。
二、公益诉讼起诉书各部分的撰写规范
（一）“诉讼参加人”部分的撰写规范
1.公益诉讼起诉人。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确检察机关的身份为“公益诉讼起诉人”。在起诉书中，应当写明“公益诉讼起诉人”的名称，即提起公益诉讼的人民检察院的全称。
2.被告。（1）被告的确定。“有明确的被告”是检察机关提起公益诉讼和法院受理公益诉讼案件的必要条件。基于检察机关的公权力属性和法定调查权的行使，检察机关提起公益诉讼中的被告，不仅要达到“符合可识别的标准”，还应当做到“适格”。关于如何确定“适格被告”，在司法实践中主要有两个问题：一是附带民事公益诉讼案件的被告是否应当和刑事案件的被告人一致。刑事附带民事公益诉讼能够有效提高诉讼效率，使受损的社会公共利益尽快得到修复。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百八十一条规定，没有被追究刑事责任的共同侵害人，可以作为附带民事诉讼的共同被告。虽然刑事附带民事公益诉讼应当适用民事诉讼法，但是刑事诉讼遵循的事实和证据认定原则更加严格，既然刑事诉讼相关司法解释规定了刑事附带民事诉讼的被告人可以与刑事诉讼的被告人不一致，那么，根据法解释学类推适用的原则，刑事附带民事公益诉讼的被告也可以与刑事诉讼的被告人不一致。二是存在多个侵害社会公共利益的违法行为人时，如何确定“适格被告”。除了应符合民法典、公司法、消费者权益保护法等相关法律法规关于共同侵权责任承担主体的有关规定外，还应当考量检察机关提起民事公益诉讼的特殊性。比如，在食品药品安全领域消费公益诉讼案件中，虽然消费者权益保护法没有明确规定生产者和销售者可以共同承担连带责任，但检察机关在案件办理过程中已经查明了整个生产销售链条的全部违法行为人，也可以将生产者和销售者列为共同被告。
（2）被告的称谓及基本情况。一是被告的称谓。民事公益诉讼中关于被告的称谓参照民事诉讼中的表述，称为“被告”。在普通的刑事附带民事诉讼中，被告的称谓一般与刑事诉讼相同，称为“被告人”。由于刑事附带民事公益诉讼其民事公益诉讼部分审理中适用的是民事诉讼法，因此刑事附带民事公益诉讼案件中应当表述为“被告”。另外，有多名被告的，每名被告均应称为“被告”，并逐一列明其姓名等基本情况。二是被告的基本情况。民事公益诉讼被告基本情况应列明的内容包括姓名、性别、出生年月日、身份证号码、民族、职业或者工作单位及职务、住址等；被告为单位的，写明单位名称、住所地、法定代表人姓名及职务等，这里的“等”应当是“等外等”，应根据具体案件逐项列明被告的信息。例如，被告的联系方式、文化程度、是否就同类违法行为受过刑事或行政处罚及处罚的种类和时间等，如果有多名被告的应当逐一写明。检察机关提起公益诉讼具有与其他诉讼主体不同的诉讼优势地位，因此在提起公益诉讼时，应当就被告的基本情况调查清楚，对与案件有关的被告实施违法行为的信息均应当明确。
（二）“诉讼请求”部分的撰写规范
诉讼请求表明检察机关提起公益诉讼的目的，是民事公益诉讼起诉书的核心，整个诉讼过程均围绕诉讼请求展开。诉讼请求应当明确具体，如何列明诉讼请求是公益诉讼起诉书制作的关键。
1.诉讼请求的主要类型。民事公益诉讼的诉讼请求应当依照民法典的规定提出，但又具有自己的特点。从功能区分，民事公益诉讼的诉讼请求一般分为四类：一是预防性责任请求，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险。其基本功能是阻止侵害，一般是在侵害社会公共利益的行为即将发生或者正在进行时首先要提出的诉讼请求。二是恢复性责任请求，其对应的责任形式是恢复原状、返还财产。恢复性责任请求在生态环境损害类案件中变化为修复受损害的生态环境，而在食品药品损害众多消费者权益类案件中则很少能用到，因为食品药品一般通过口服、注射进入人的身体，在实质上无法恢复原状。三是赔偿性责任请求，即赔偿损失。赔偿损失是对受损的社会公共利益进行赔偿，由于公益诉讼损害赔偿救济的是公共利益，因此不遵循一般民事赔偿中的弥补性原则，而更多地体现为惩罚性赔偿。四是人格恢复性责任请求，即赔礼道歉。传统民事责任承担中，赔礼道歉通常适用于侵犯人身权的情形。公益损害案件起诉人能否提出赔礼道歉的请求，存在一定的争议。最高法相关司法解释肯定了赔礼道歉作为请求内容的合理性。因为对公共利益的侵害实际上也侵害了公众的情感和社会价值观，具有主观损害性，赔礼道歉也具有修复受损害公益的功能，作为请求内容必要且合理。
《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十八条还规定针对不同领域案件，可以提出不同的诉讼请求，如破坏生态环境和资源保护领域案件，可以提出要求被告以补植复绿、增殖放流、土地复垦等方式修复生态环境的诉讼请求；食品药品安全领域案件，可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求。
2.诉讼请求的适用规则。一是从轻到重提出。即根据侵权行为和公益损害的样态及程度，依次选择提出预防性请求、恢复性请求、赔偿性请求。损害发生的，均可提出赔礼道歉请求。二是诉求和损害相对应。即请求的内容和损害程度相适应，请求不足不能使公益损害得到完全恢复，请求过度则欠缺正当性，有损公益诉讼制度。三是多个诉讼请求可以同时提出。鉴于侵害公益应承担的责任往往具有复合性，因此多个诉讼请求可以同时提出。
（三）“事实和理由”部分的撰写规范
1.事实部分。民事公益诉讼起诉书的事实部分重点阐述社会公共利益受到侵害的事实。在事实的表述上，应当先将公益诉讼的案件来源用一句话说明，写明立案时间和公告时间，其后以“经依法审查查明”为开头语，引出相关事实的叙述。事实部分的叙述应当注意以下几点：
第一，事实叙述应当准确、完整。检察机关经过审查查明的事实，应当写明事实发生的时间、地点、原因、经过、结果。特别要注意详细叙述侵害行为、造成的损害结果、侵害行为与损害结果之间的因果关系。有多项违法事实的，要逐一详细写明，对每一项诉讼请求所依据的事实均应当叙述清楚，依照先重后轻的顺序，结合时间先后逐一表述。存在共同侵权行为的，要将每一名被告的违法行为均详细表述，单独实施的应当分别叙述，共同实施的应当合并叙述。事实部分的陈述应当客观，与“本院认为”部分相区别，避免评价性的描述。
第二，刑事案件的事实与民事公益诉讼案件事实应存在联系但不需要完全一致。民事公益诉讼案件特别是刑事附带民事公益诉讼案件的事实多来源于刑事案件，但由于刑事案件和民事公益诉讼案件的诉讼目的不同，两者的事实叙述也不相同，民事公益诉讼案件事实叙述不能照搬刑事案件事实，应围绕诉讼请求展开。
第三，查明的事实应当有相应的证据证明。与普通民事诉讼不同，从维护检察机关法律监督权威和检察公信力的角度而言，对于检察机关经调查核实后不能确定的事实不能作为公益诉讼的事实依据在公益诉讼起诉书中叙述。在叙述完主要事实后，应将相对应的主要证据列明，并简要说明证据的类型及证明的事实，不能仅写证据的种类，比如仅列明“书证”“物证”，没有具体证据表述。同时，应当注意证据类型表述上刑事与民事案件的区别，比如刑事案件中的“讯问笔录”，在民事公益诉讼案件中一般对应为“证人证言”或当事人的“自认”。
2.理由部分。理由部分是检察机关根据查明的案件事实提起公益诉讼的法律、法规依据，是行为人行为违法并承担责任的基础，也是诉讼请求能否得到法院支持的重要内容。
第一，阐明被告实施危害公共利益的行为所违反的法律法规。检察机关在表述民事公益诉讼理由时，应将行为人行为所违反的法律法规依据详细列明。引用法律条文要准确，一般只能引用法律法规和司法解释作为依据，且法律法规、司法解释要写全称，如在引用民事诉讼法时，要写“根据《中华人民共和国民事诉讼法》”。
第二，加强说理。“本院认为”部分是对被告的违法行为造成公共利益受到损害并应承担民事责任的原因进行说理，不能仅罗列法条。特别是新领域公益诉讼案件，由于法律依据不是特别充分，更需加强对被告的违法行为与社会公共利益受损之间的因果关系、损害后果，以及检察机关起诉的依据等方面的论证和说理。比如，在侵犯公民个人信息公益诉讼案件中，应当对被告泄露公民个人信息可能造成的社会公共利益损害的重大风险、公民信息安全重要性等方面进行充分说理。
另外，诉前程序是检察机关提起公益诉讼的前置程序，在起诉书理由部分，应当有诉前程序的表述，按照检察机关采取相关措施的先后顺序依次写明，力求用语精炼、简明扼要。
三、其他应当注意的问题
（一）起诉书在全国检察业务应用系统中的制作与应用
随着《人民检察院公益诉讼办案规则》的施行，全国检察业务应用系统也会更新公益诉讼业务办理的节点并按照相关要求配备新的文书。民事公益诉讼起诉书在“民事公益诉讼一审”案件类别中制作，制作时应注意制作主体和审批程序的规范，公益诉讼起诉书一般由检察官制作。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第五条的规定，民事公益诉讼起诉书由检察长签发。
（二）标题、案号、标点符号书写的规范性
民事公益诉讼起诉书标题由制发机关和文书的名称组成，分上下两行居中写明，上行写制发文书的人民检察院的名称，下行写文书的名称，案号由系统自动生成，不能随意更改。文书制作时还应当注意标点符号使用的规范，以体现文书制作的严谨性和严肃性。
[编辑：姜梦］
【注释】
*广东省人民检察院第八检察部主任；
**广东省人民检察院第八检察部三级高级检察官。
××市人民检察院民事公益诉讼起诉书
××检民公诉[20××]××号
公益诉讼起诉人：××市人民检察院。
被告：龚某平，男，汉族，1989年7月1日出生，身份证号码：××，户籍所在地：湖南省××县××镇××村。电话：××。
被告：黄某，男，汉族，1987年10月23日出生，身份证号码：××，户籍所在地：广西壮族自治区××县××镇××村。电话：××。
被告：张某波，男，汉族，1987年11月21日出生，身份证号码：××，户籍所在地湖南省××市××镇××村。电话：××。
被告：崔某，女，汉族，1989年8月18日出生，身份证号码：××，户籍所在地：河南省××县××乡××村。电话：××。
诉讼请求：
1.请求判令张某波、崔某、黄某、龚某平连带承担销售金额三倍的赔偿金117万元；
2.请求判令张某波、崔某、黄某、龚某平在国家级媒体上就其生产、销售假药损害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的行为赔礼道歉。
事实和理由：
本院在履行公益诉讼职责中发现，张某波、崔某、黄某、龚某平生产、销售假药的行为损害社会公共利益。本院于2019年××月××日立案，2019年9月16日履行公告程序。
经依法审查查明：2016年7月至2018年3月，张某波、崔某在未取得药品生产、经营许可证的情况下，在××市擅自生产、销售虎蛇膏、虎毒膏、龙虎膏、五虎膏、脚臭灵、除癣灵等药膏。2018年3月16日，原××市食品药品监督管理局作出《关于“翟耀仁牌TM活络油”等物品的定性意见》，认定包含上述物品在内的15种物品均应认定为药品，且按假药论处。2018年4月9日，××市食品药品检验检测中心出具《关于“君肤堂软膏”等产品检测情况说明》，经检测认定张某波、崔某生产的上述药品含有咪康呼等化学成分。
张某波、崔某将上述假药销售给黄某等人，黄某将假药转销给龚某平。龚某平通过摆地摊、淘宝平台等方式公开销售，销售金额共计39万元。
本院于2019年9月16日，在正义网上刊登公告，在公告指定期限内，未有组织与本院联系。
认定上述事实的证据如下：
正义网公告及其公告文书，龚某平等人身份证明，××市××区人民法院（2018）粤××刑初××号刑事判决书、（2019）粤××刑终××号刑事裁定书，龚某平讯问笔录，黄某讯问笔录，龚某平与黄某的微信聊天记录，部分销售快递单，现场查获龚某平部分假药，案涉假药外包装及说明书，原××市食品药品监督管理局作出的《关于“翟耀仁牌TM活络油”等物品的定性意见》，××市食品药品检验检测中心出具的《关于“君肤堂软膏”等产品检测情况说明》等。
本院认为，张某波、崔某存在生产、销售假药行为，黄某、龚某平存在销售假药行为，事实清楚，证据充分。药品作为治病救人的特殊商品，与使用者的生命、健康息息相关，使用假药，轻者会贻误治疗，重者会危及生命。四被告为谋私利，置广大消费者的用药安全及身体健康于不顾，在未依法获得药品生产、经营许可的情况下，将未经安全检测的药品面向公众公开销售，并且未将真实情况告知消费者，欺骗消费者，其行为违反了《中华人民共和国药品管理法》第七条第一款、第十四条第一款的规定，以及《中华人民共和国消费者权益保护法》第十六条的规定，共同侵犯了众多消费者的知情权、健康权和用药安全等合法权益，损害了社会公共利益。
根据《中华人民共和国侵权责任法》第八条的规定“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任”，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持”，以及《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款的规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定”，四被告应承担赔礼道歉责任、按照消费者购买商品价款的三倍承担赔偿责任。本院经过诉前公告程序后，未有符合法律规定的机关和组织自愿对本案提起诉讼，为保护广大消费者合法权益，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。
此致
××市中级人民法院
20××年××月××日
（院印）
附件：1.检察卷宗××册
2.民事公益诉讼起诉书副本××份
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