|
【202107026】提升退回补充侦查质效的思考——以诉讼效率和实体正义为视角
文/王占寻
作者单位：安徽省淮南市人民检察院第一检察部
期刊栏目：办案要务大家谈
效率与正义之权衡是刑事诉讼程序法永恒的话题。我国刑事诉讼法第一百七十五条第二款规定的退回补充侦查制度就是诉讼效率和实体正义权衡的必然产物。当前，随着各项司法改革措施的推进落实，退回补充侦查工作面临新的形势和挑战，检察机关须积极回应社会发展需要，认真研究应对策略，努力提升退回补充侦查工作质效。
一、当前退回补充侦查工作面临的新形势
（一）优质司法产品理念有待提升
随着司法责任制改革的逐步落实和完善，“让每一起案件都经得起法律和历史的检验”的司法理念已深入人心。在审查起诉环节，对于侦查质量不高的案件，检察机关大多会退回公安机关要求补充侦查。但是，公安机关对于检察机关审查批准逮捕的案件，往往持有“一捕了之”的心态，对于检察机关制发的补充侦查提纲多是做情况说明式回复。这明显不符合刑事诉讼实体正义的价值追求。比如，在一起奸淫幼女案件中，犯罪嫌疑人辩解称：被害人曾在QQ聊天过程中说过年龄是15岁。办案检察官要求公安机关对犯罪嫌疑人手机进行数据提取，以准确查明其辩解情况。但公安机关却回复：“扣押的手机已发还犯罪嫌疑人家属，现无法进行数据提取。”
（二）不同诉讼程序中证明标准、证明方式的机制设计未配套跟进
我国刑事诉讼法中普通程序、简易程序、速裁程序三种诉讼程序的证明标准是统一的，均是“案件事实清楚，证据确实、充分”，这导致审查起诉环节的证据审查标准无法体现差异化，无法有效实现繁简分流、简案快办、疑案精办。因指控犯罪的证明责任均由检察机关承担，从规范司法、严把案件质量的角度考虑，即便是犯罪嫌疑人自愿认罪认罚、基本犯罪事实清楚的简易案件，检察官仍会严格审查证据的形式要件。如对鉴定意见未告知犯罪嫌疑人、现场勘查提取物证记录和物证鉴定意见之物证来源表述（笔误）不一致等问题，大多会退回公安机关进行补充侦查。如此，一方面拖延了办案周期，另一方面浪费了司法资源，削减了认罪认罚从宽制度的实施效果。
（三）检力配备不足，检警配合机制衔接不畅
2020年，最高人民检察院制定《检察机关案件质量主要评价指标》，确定了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，以内部考核方式倒逼压缩不必要的退回补充侦查。但当前，对于退回公安机关补充侦查的必要性标准问题，尚无明确规定。实践中，所有证据能全部达到审判标准的案件很少，退回补充侦查不可避免。而且，退回补充侦查后，由于检察机关对于封闭式的侦查活动基本无从介入，引导补充侦查的意见亦只具有建议或意见性质，对公安机关没有实质影响力，导致对案件侦查质量的源头无法控制。同时，员额制改革后，入额检察官人数较之前检察办案人数（含助理检察员）减少，人均办案量明显提高。在部分基层检察院，员额检察官、检察官助理、书记员暂未形成有效配比，员额检察官仍系单兵作战，审查起诉阶段自行补充侦查意愿不强，自行补充侦查的能力也明显不够。
二、检察机关有效提升补充侦查质效的路径
（一）合理设定证明方式，完善补充侦查规范
对于犯罪嫌疑人自愿认罪认罚、基本犯罪事实清楚的案件，应当合理设定较为简易的证明方式。如听取犯罪嫌疑人、辩护人意见，其对在案证据的真实性、合法性和关联性均无异议的，检察机关可以直接作为认定案件的依据；对于相关取证过程存在瑕疵的证据，经和侦查人员沟通联系后，对证据合法性无实质影响的，检察官制作工作记录附卷即可，不需要一律退回补充侦查。又如现场勘查检验笔录和辨认笔录中的瑕疵问题大多无法重新补充侦查，若能通过询问确认对证据合法性无实质影响，则不必以此为由退回补充侦查。通过对相关案件证明方式的合理设定，可以有效减轻检察官在审查起诉阶段的证据完善压力，有效提升刑事诉讼效率。
退回补充侦查只是补充侦查的一种方式，在刑事诉讼活动中，检察机关可以自行补充侦查，亦可制发《调取证据材料通知书》要求公安机关补充提供证据，审判机关在审理阶段也可以要求检察机关补充提供证据材料。司法实践中，检察机关制发《调取证据材料通知书》要求公安机关补充提供证据情形较多，但因相关规定未明确公安机关补充提供证据的时限，故不能保证公安机关补充证据的及时性。如检察官在办理某未成年人抢劫案件过程中，制发《调取证据材料通知书》要求公安机关补充证据材料，但近三个月时间公安机关仍未提供相关材料，直至检察机关起诉后开庭审理前才提供（部分证据甚至在开庭审理后提供，法院又另行组织质证）。另外，审判机关在审理阶段为“借时间”而发函给检察机关要求补充证据材料的情况亦较为常见。故在案件质量评查及绩效考核过程中，不能以未要求公安机关及时补充证据或仅以审判机关发函要求补充证据材料，而认定检察官补充侦查工作质量不高。从完善补充侦查规范角度考虑，应当明确公安机关提供材料的时限。笔者认为，可设定为审查起诉期限届满前，否则，应结合全案证据情况，综合考虑是否需要退回补充侦查。
（二）强化自行补充侦查，发挥补强作用
依照最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》的精神，自行补充侦查系在紧急情况下或退回补充侦查不力情况下的备用补充侦查措施。
当前，检察机关办案组织模式有独任检察官和检察官办案组两种模式，检察官办案组模式一般只适用于案卷材料较多或社会影响重大的案件。以市级检察机关为例，一些可能判处无期徒刑以上刑罚的案件系独任检察官一人办理。由于缺少检察官助理或其他检察人员协助，无论在时间上还是在能力上，大部分重大、疑难、复杂案件均无法自行补充侦查，最终导致检察机关自行补充侦查权成为长期备而不用的纸面权力。笔者认为，从提升履职能力角度考虑，检察机关应当设置大要案办案组，并配备专门的检察人员进行辅助支持。
对于犯罪嫌疑人提出的公安机关非法取证、违法办案的线索，检察机关应当直接进行调查取证，仅程序性要求公安机关“对证据收集的合法性作出说明”是无法有效完成法律监督职责的，所获的回复也基本都是否定性的或仅简单称“保障了犯罪嫌疑人的相关权利”。此类回复性说明在法庭上证明效果不强，亦影响检察机关客观履职的司法形象。
检察机关强化自行补充侦查工作，并不是为了包打天下，也不是要否定公安机关的侦查作用，而是新时期检察机关提升司法能力和司法实效的必然选择。一方面，自行补充侦查可以有效避免无实质意义的退回补充侦查，切实提升刑事诉讼效率。如鉴定机构资质材料不完整的，检察机关可以自行补充调取；鉴定意见未告知犯罪嫌疑人的，检察机关可以直接补充告知。另一方面，自行补充侦查可以强化检察官司法办案亲历的深度，使其对案件事实和证据有更为直观、更为立体的认知，进而有效提升证据审查能力、证据说理能力和庭审履职能力。如对故意杀人案件现场勘查笔录中方向标识有疑问的情形，检察官应当亲自前往现场进行查看，切身感受案发现场的方向和方位，有利于及时发现是否存在方向标识错误问题，并对案发现场形成直观的印象。又如，对重大案件中同一关键证人前后证言出现明显矛盾且无合理解释的，检察机关应当自行补充核实，以有效查明相关证言的合法性、真实性，进而准确查明案件事实。
（三）聚焦案件质量提升，理顺诉侦关系
退回补充侦查或二次退回补充侦查的原因，主要是侦查阶段取证质量不高。降低退回补充侦查次数或提高退回补充侦查质效，应当从侦查机制、诉侦关系角度进行分析。
首先，结合相关案件类型，对应设立直接侦查制度，从源头上确保侦查质量。按照刑事诉讼法的规定，可能判处无期徒刑以上刑罚的案件由中级法院管辖。与之对应，相应案件均由市级检察院审查起诉。但是，相关案件的侦查工作却均系县区级公安机关完成。实践中，县区级公安机关警力资源和侦查能力有限，许多刑事案件立案后甚至被交由派出所进行侦查，案件侦查质量参差不齐。相比较而言，市级公安机关刑事侦查部门齐全、警力充足，但大多不直接办理刑事案件，多从事领办或带办等管理指导工作。从保证案件侦查质量角度考虑，检察机关可积极协调公安机关设立重大案件由市级公安机关直接立案侦查制度。
其次，建立灵活联络机制。退回补充侦查的案件大多系较为疑难复杂的案件。基层检察机关可以安排一名检察官专门办理某类型案件，以提升检察官专业化素养，同时，也便于和公安机关直接联系，有效提升侦查质量。
再次，围绕案件质量补强，合理配套考核联动机制。当前公安机关干警考核系封闭式考核模式，无论是年度考核，还是职务职级晋升考核，均与检察机关审查办案感受无关，间接导致部分侦查人员对检察机关的退回补充意见不够重视，影响退回补充侦查实效。按照《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》的规定，对于侦查工作行为不当的情形，检察机关可以建议公安机关另行指派侦查人员重新调查取证。但是，该“建议”对公安机关并无强制约束力，且对侦查人员考核评价无实质影响。笔者认为，将侦查质量及补充侦查质量纳入侦查人员考核评价体系，有利于解决上述问题。
（四）围绕诉讼权利保障，完善退回补充侦查流转机制
首先，简化退回补充侦查中间流转环节，合理设定直接退回补充侦查机制。对于改变管辖的案件，《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十条规定：“改变后的人民检察院……可以经原受理案件的人民检察院协助，直接退回原侦查案件的公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”依该条规定，改变管辖后的检察院不能直接退回原侦查案件的公安机关补充侦查。但是，这种情形的退回补充侦查，法律未明确原受理案件检察院的来回中转（羁押）时间是属于审查起诉时间，还是属于侦查时间。如将其界定为“在途时间”，则由于中转时间较长（一周至二周左右），且没有明确限制，显然不利于保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。同时，一律要求原受理案件的检察院进行协助，既浪费司法资源，亦不利于负责审查起诉的检察官与侦查人员直接沟通联系，影响案件审查实效。笔者认为，对于改变管辖后的案件，可适度解构行政对应关系，选择性规定“改变管辖后的人民检察院也可以直接退回原侦查案件的公安机关补充侦查，补充侦查完毕后，公安机关可直接移送改变管辖后的人民检察院”。
其次，设置补充侦查完毕告知制度，保障辩护人阅卷权利。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四十七条第二款规定，检察机关审查起诉案件退回补充侦查的，应当及时告知辩护律师。但对于补充侦查完毕，检察机关重新收到案件是否需要及时告知辩护律师的问题未予明确。笔者认为，从依法保障辩护律师的阅卷权和辩护权，依法保障犯罪嫌疑人的诉讼权利角度考虑，退回补充侦查完毕，检察机关重新收到案件材料后，应当及时告知辩护律师，以方便其前来查阅；同时，对于检察机关自行补充侦查获取对定罪量刑有较大影响证据的情形，亦应及时告知辩护律师。
再次，完善审查起诉结案节点，强化退回补充侦查期间公安机关撤回案件的监督实效。对于退回公安机关补充侦查的案件，公安机关认为存在无罪风险的（包括证据不足情形），往往不再向检察机关重新移送。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百四十七条第一款规定：“补充侦查期限届满，公安机关未将案件重新移送起诉的，人民检察院应当要求公安机关说明理由。”实践中，公安机关以“撤回起诉函”的方式告知检察机关，检察官即予以“结案”。然而，撤回起诉的案件常有既不撤销案件，也不及时解除强制措施、侦查措施（查封、扣押）的情形。从有效履行法律监督职责角度考虑，检察机关应当将结案时间适当后移，不应以“撤回起诉”即告结案，而应当以公安机关实际撤销案件、解除强制措施、终止侦查等为结案条件，并依法对撤销案件合法性进行有效监督。
[编辑：王新颖]
【注释】
*安徽省淮南市人民检察院第一检察部检察官，安徽省检察业务专家，全国检察机关调研骨干人才。
|