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【202101065】完善“两法衔接”逆向移送和监督机制的思考
文/王斌；邓烈辉
我国行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）机制的建立主要是为解决“以罚代刑”问题，更多关注的是行政机关向司法机关移送刑事犯罪案件的流程设计，对司法机关向行政机关移送应当予以行政处罚（分）的案件的逆向机制构建重视不够，进而引发了一部分涉刑事案件中应当予以行政处罚（分）的部分未能及时予以处理的情况。充分发挥行政检察职能作用，探索建立刑事诉讼中涉行政处罚（分）检察监督机制，构建“两法衔接”逆向移送和监督机制，具有重要理论与实践意义。
一、“两法衔接”逆向移送和监督机制构建中存在的问题
（一）逆向移送的法律规定和机制缺失
现行法律法规对如何将行政执法中发现达到刑事立案标准的线索移送刑事处理作了详细规定。但是，对于司法机关在刑事办案中发现案件达不到刑事处罚标准或对犯罪行为人进行刑事处罚后仍需对犯罪行为人或其他违法行为人进行行政处罚（分）的，司法机关如何移送，大都没有规定或仅作了原则性的规定。
一般办案规定主要是从刑事司法的角度制定操作规程，大多只规定了行政机关的移送流程。而在刑事办案规则中，对于逆向移送问题即使作出了规定，一般也是“语焉不详”。目前相关法律法规仅规定了法院对无罪或者免除刑事处罚的被告人，或者检察机关对被不起诉人，可以要求有关行政主管部门予以行政处罚或者行政处分。针对其他“刑行交叉”应当或者可以处以行政处罚（分）的情形，司法机关是否应当移送（即“逆向移送”），移送后由谁来监督落实，尚无具体规定。
（二）“刑行交叉”的执法和监管漏洞
司法实践中，行政执法部门与刑事司法部门之间在逆向移送环节存在脱节。主要有以下几种表现：
1.刑事处罚转行政处罚（分）的脱节。根据有关规定，尚不够刑事处罚，但仍需要予以治安管理处罚的，应当撤销案件，并转为治安案件进行行政处罚。传统刑事检察立案监督，重点关注的是应当立案而未立案问题，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条第二款的规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，检察机关应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。除此之外，其他刑事处罚转行政处罚（分）的领域长期处于监督空白。
2.刑事处罚与行政处罚（分）的衔接脱节。如根据国务院《戒毒条例》第三十六条规定，强制隔离戒毒人员被依法收监执行刑罚、采取强制性教育措施或者被依法拘留、逮捕的，由监管场所、羁押场所给予必要的戒毒治疗，强制隔离戒毒的时间连续计算；刑罚执行完毕时、解除强制性教育措施时或者释放时强制隔离戒毒尚未期满的，继续执行强制隔离戒毒。由于刑罚执行机关与强制隔离戒毒机关分属不同部门，因此往往造成信息不对称、不联通。对于刑罚执行完毕人员哪些还需要强制隔离戒毒，往往两边都不知情，导致执法空白。此外，部分违法行为人还利用刑事处罚与行政处罚（分）的衔接脱离，通过供述轻微刑事犯罪行为，借由司法机关启动刑事程序，规避强制隔离戒毒。
3.刑事处罚与行政处罚（分）竞合时的脱节。现行“两法衔接”机制更多关注的是“以罚代刑”问题，往往忽视对犯罪行为还需给予行政处罚，易再次引发同类社会危害。如根据有关法律规定，对醉酒驾驶机动车的行为，不仅要依法追究行为人的刑事责任，还应追究其行政责任，如吊销机动车驾驶证，并根据不同情况在一定年限内或终生不得重新取得机动车驾驶证。但现实中由于种种原因，醉驾入刑后，相应的吊销驾驶证等行政处罚是否严格执行各地情况不一。
二、检察机关在“两法衔接”逆向移送机制构建中的监督职能体现
（一）法律监督机关宪法定位的应有之责
1.宪法定位的必然要求。检察机关的宪法定位决定了其具有开展对“两法衔接”中行政处罚（分）的落实进行法律监督的基础条件，建立健全检察机关对“两法衔接”逆向移送过程的法律监督，符合检察机关法律监督职能在国家权力结构中的定位，是确保行政权在法治轨道内运行的重要途径，也是全面推进依法治国、加快法治政府建设，推进国家治理体系、治理能力现代化的现实要求。
2.检察监督的优势使然。有别于监察机关侧重对“人”的监督，检察监督侧重对刑事诉讼活动中行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督，即主要对行政机关所做的“事”进行监督。此外，虽然修改后的人民检察院组织法未明确规定检察机关有督促履职和监督行政违法的职责，但这并不是一种独立行使的行政违法监督权，而是原有刑事诉讼监督体系下的行政检察职能，是刑事诉讼活动中的跟进监督，是“两法衔接”机制的进一步完善。对此问题的监督，检察机关既有当仁不让的职责，又有熟悉掌握案件的天然优势，有利于更加严格地执行国家法律，节约司法成本。只有充分发挥行政检察职能对“两法衔接”逆向移送过程的监督，才能从根本上解决刑事涉行政处理不规范的情况，防止行政机关选择性执法等问题的出现。
（二）中央政策及法律已有初步授权和规划
1.中央政策要求。实际上，中央已对此类检察监督进行初步授权和规划。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力，加强对法律实施的监督，拓展公益诉讼案件范围。检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。这些都从中央政策层面为检察机关在履行职责中发现的行政违法行为进行直接监督提出政策要求。特别是2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，第十一条明确规定，建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台，实现信息共享、案情通报、案件移送，通过检察法律监督，推动依法行政、严格执法。完善自然资源资产督察执法体制，加强督察执法队伍建设，严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。这是监察体制改革和人民检察院组织法修改出台后，中央文件对行政执法的检察监督最明确的规定。
2.现有法律法规等规定。人民警察法第四十二条规定，人民警察执行职务，依法接受检察机关和行政监察机关的监督。治安管理处罚法第一百一十四条规定，公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者检察机关、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理，明确了检察机关对公安机关办理治安案件的监督职责。刑事诉讼法第一百七十七条第三款以及《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条第二款已经明确检察机关在不起诉案件引发的“两法衔接”逆向移送问题上，既具有移送之责，更有监督之责。既然法律明文规定检察机关在不起诉案件中拥有此项监督职责，那么赋予检察机关对其他刑事案件中涉行政处罚（分）问题进行监督的权力，将更有利于立法和司法的统一。实际上，检察机关出台的相关司法解释也对这一机制的落实完善作出了相应的规定。
（三）检察职能重构的客观需要
刑事诉讼活动中涉行政处罚（分）监督问题，实际上是刑事附带行政检察职能的问题，检察机关民事、行政检察职能较为薄弱，特别是行政检察是短板中的短板，这项职能更多地依附于刑事检察工作。原有检察职能内部划分是将刑事附带行政检察职能，特别是不起诉案件需要行政处罚或处理的，由刑事检察部门一并行使、负责。
“四大检察”全面协调充分发展的体系建构，客观上需要将刑事附带行政检察职能进行重构，将相关行政检察问题适当剥离，让更加专业的行政检察官承办相关案件，不仅有利于提高专业性和监督精准度，还能够减轻刑事检察官的办案压力。在“两法衔接”逆向机制构建中充分发挥行政检察部门人员的作用，可以将原有督促履职办案的经验有效融入刑事诉讼活动涉行政处罚（分）检察监督工作中，不仅更加专业、有效，也不需要额外增加机构、人手、编制。
三、“两法衔接”逆向移送机制完善的思考
（一）完善立法
一方面，要推进政策性文件向立法转变。人民检察院组织法修改后，检察机关开展行政执法监督，除少部分情形法律已经作出明确规定外，大多停留在中央政策层面的支持，缺乏明确直接的法律依据，实践中相当一部分行政机关认识还不到位，对检察监督不配合，甚至敷衍塞责、消极应付。因此，建议由最高检在大量实践、总结经验、充分论证的基础上，争取各方面支持、广泛凝聚共识，在适当时机向全国人大常委会提出建议，争取全国人大授权，推动把检察机关对行政执法行为的监督职责从中央政策向法律转换，解决检察机关对行政执法行为监督欠缺法律依据的问题。适时推动人民检察院组织法、行政诉讼法、《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》以及《人民检察院刑事诉讼规则》等修改完善。
另一方面，要对行政处罚法等单行法进行修改，明确建立“两法衔接”逆向移送及监督机制。如当前行政处罚法只规定了违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，并没有涉及违法行为构成犯罪同时又涉行政处罚，以及司法机关将涉行政处罚案件移送行政机关如何操作及检察监督问题。建议将这类处罚程序、移送程序和检察监督法定化，完善“两法衔接”逆向移送及监督机制。同时，在各省级相应行政执法条例中补充规定具体的操作程序。
（二）推进衔接平台建设
大力推进行政执法与行政检察双向信息共享平台建设。当前，各地按照《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，陆续建立了自然资源行政执法与行政检察衔接机制。以此为参考，可以对原有的行政执法与刑事司法衔接平台进行升级改造，实现数据的双向互联，公安机关刑事立案后不移送案件的，相关信息将自动推送检察机关，或者不移送后撤案或作其他行政处罚（分）的，也将自动推送检察机关；同时，检察机关一旦作出不起诉决定或法院判决无罪，相关情况将直接推送原受案行政机关。
（三）构建检察内部协作机制
1.合理设置承办方式。具体有三种方式可供参考：一是由刑事检察部门依附原刑事案件继续承办，行政检察部门配合提供相关专业咨询；二是由刑事检察部门先行发送检察意见书，再由行政检察部门跟进监督行政处罚（分）执行情况；三是刑事检察部门直接将相关线索移送行政检察部门办理。第三种方式显然更合适，既有利于减轻刑事检察官的办案压力，又能提高专业性和监督精准度，补齐行政检察案源少的短板，推动“四大检察”全面协调充分发展。
2.加强内部资源整合。将分散在刑事检察部门的涉行政检察职能归口行政检察部门行使，统一行政检察案件出口，加强行政检察归口管理。刑事检察部门在履行刑事案件侦查、批准逮捕、提起公诉、刑事立案监督、侦查活动监督、刑事执行监督等法定职责中发现行政违法行为线索，应及时向行政检察部门移送，由行政检察部门进行审查处理，实现涉行政检察的案件由行政检察人员承办的专业整合。近期，可在刑事检察部门的审查报告中增加一项内容，即“是否需要进行行政处罚（分）的意见或是否移送线索的意见”，提高刑事检察部门逆向移送的意识；远期，可在案管系统中设置自动推送，对刑事与行政相交织的罪名进行梳理，只要有相关的刑事案件，刑事案件办理或检察机关作出不起诉决定、法院判决无罪后，系统直接将案件推送给行政检察部门跟进监督。
[编辑：姜梦]
【注释】
*福建省人民检察院第七检察部副主任，三级高级检察官；
**福建省晋江市人民检察院第五检察部二级检察官。
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