|
【202101045】刑事公诉与行政检察公益诉讼的衔接问题——以生态环境领域为视角
文/刘金林<等>
在很多污染、破坏环境刑事案件中，行为人的行为之所以造成环境严重破坏、污染，往往与相关政府主管部门未能正确履行职责有关，检察机关启动行政公益诉讼督促相关行政机关依法履职，就不可避免地产生不同诉讼程序的衔接问题。然而目前相关法律对于刑事公诉与行政检察公益诉讼如何衔接并没有明确规定。笔者试以生态环境领域为视角对刑事公诉与行政检察公益诉讼衔接相关问题进行研究，以期有助于完善相关诉讼制度。
一、处理诉讼衔接问题的基本原则：充分发挥行政机关作用
检察机关是司法机关、国家法律监督机关，是社会公平正义、公共利益的最后一道防线。检察公益诉讼具有谦抑性、有限性、兜底性，不得随意扩张。这是公益诉讼中检察机关与行政机关行使权力应当遵循的基本原则。第一，建立检察公益诉讼制度的初衷就是对行政权进行监督。检察机关提起公益诉讼有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。第二，有利于行政机关积极作为，及时、有效保护公益。相对于检察机关，行政机关在可采取手段的广泛性、执法行为的效率性和主管领域的专业性方面均具有明显优势，当民事主体侵犯公益后，检察机关应当首先要求行政机关履行行政管理职责，由行政机关通过行政管理等手段及时制止损害的扩大、修复被损害的公益。
因此，检察机关在处理公益诉讼相关诉讼衔接问题时应尽量充分发挥行政机关在公益保护中的作用，在每个诉讼环节都要考虑能否让行政机关介入，通过行政权的行使解决公益受损问题，检察机关视行政机关处理情况作出进一步决定。具体来说，如果检察机关在办案中发现行政机关开始采取公益保护措施的，可以中止诉讼程序，并加强与行政机关的协调配合；在一些刑事公诉与公益诉讼同时存在的案件中，如果检察机关既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼，应当首先考虑选择提起行政公益诉讼；在办理行政公益诉讼案件中，检察机关应尽量在诉前程序通过检察建议的方式让行政机关发挥作用。
二、诉讼衔接的若干具体问题
（一）关于线索移交问题
线索移交问题主要是由于生态环境破坏行为实施或者发生的结果往往跨越不同行政区域，不同检察机关管辖不同诉讼中的案件而产生。行政公益诉讼与刑事公诉中的线索移交有两种情况：
一是检察机关在办理刑事案件过程中发现行政公益诉讼线索。破坏生态环境案件中涉嫌违法的行政机关往往并非一个，甚至可能跨省域。笔者认为，一般应向涉嫌违法的政府部门的共同上级机关对应的检察机关移交行政公益诉讼线索，如果涉嫌违法的主要责任政府部门比较明确的，也可以将线索移交给该政府部门对应的检察机关。
二是检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中发现刑事案件线索。行政公益诉讼案件主要根据主管行政机关的级别确定由相对应级别的检察机关管辖。如果损害生态环境公益的行为发生地、结果发生地、相对人住所地、行政机关所在地有两个或两个以上，不在同一个县（市、区）行政区划的，刑事案件线索应该移交给上述哪个地方？笔者认为，对于多个地方都有权管辖的，建议原则上将线索移交给主要犯罪地的检察机关，由其再移交给对应的公安机关或者监察机关办理。
（二）关于证据转化问题
由于行政公益诉讼与刑事公诉中涉及行政机关的执法行为，主要涉及三类证据的相互转化：一是刑事公诉中的证据，主要由侦查机关、监察委员会调取；二是行政公益诉讼中的证据，主要由检察机关调取；三是行政执法中的证据，主要由行政执法机关调取。
1.刑事公诉与行政公益诉讼中证据的转化。（1）刑事公诉中对证据的调取程序等方面的规定比行政公益诉讼和行政执法程序中的规定更为严格、规范。如刑事证据由司法工作人员按照规定程序调取，一般不允许公民个人直接调取刑事证据，而行政诉讼、行政公益诉讼中的证据可以由原告提供，如果涉及第三方利益的，第三方也可提供证据。刑事公诉证据可以直接作为行政公益诉讼证据使用，不需要进行转化。检察机关调取的行政公益诉讼证据因调取主体、调取程序与刑事公诉具有一致性，也可以直接作为刑事证据使用。为了增强行政公益诉讼证据在刑事公诉中的证明力，建议检察机关调取证据至少由两名检察人员进行，同时全程录音录像。（2）在生态环境破坏案件中，无论是刑事公诉还是行政公益诉讼，往往都需要对环境污染、破坏的结果等进行鉴定，鉴定意见能否在两个诉讼中同时使用，实践中应当明确。笔者认为，无论是在哪个诉讼中，鉴定意见均是为了查明或者证明案件事实而作出，如果均由公安机关或者检察机关指派或者聘请的有专门知识的人作出，均属于司法鉴定，原则上在另一个诉讼中可以直接采用，而不需要转化。当然，有的鉴定事项可能并不完全满足另一诉讼的需要，另一诉讼中可以就不足事项进行补充鉴定。
2.行政执法中获取证据的转化。对于行政机关在行政执法过程中取得的证据，如果在行政公益诉讼中系检察机关用于证明具体行政行为是否合法的，可以直接使用而不需要转化，因为检察机关需要对通过上述证据能否证明具体行政行为的合法性进行判断。
如果行政机关在行政执法过程中取得的证据需要作为刑事诉讼中的证据证明犯罪行为，则应区分不同情况处理。第一，对于物证、书证、视听资料、勘验、检查笔录等实物证据，可以采用完善调取手续的方式进行转化。如果行政执法机关执法中获取实物证据时存在证据收集程序不合法的情形，笔者认为，由于这些证据具有较强的客观性、稳定性，证据的内容、形式不会因调取证据主体的不同而不同，也不会因调取证据的时间不同而不同，所以如果取证程序不合法情节较轻，可以通过行政部门补充说明提取证据的时间、地点等情况，或健全、完备公安、司法机关向行政部门调取证据手续的方式将行政执法中获取的证据转换为刑事证据。如果取证程序严重违法，影响到证据真实性的，则该证据不能作为刑事公诉的证据使用。第二，对于行政相对人的询问笔录、证人证言等言词证据，原则上必须重新制作，才能转化为刑事证据。但当证人在侦查阶段死亡，事实上造成取证不能，如果能够充分证明行政执法中提取该份证人证言时符合行政法律规定的程序性要求，且该证据能够与其他证据相互印证，不存在矛盾或者冲突的，可以直接作为刑事证据使用。
（三）关于办案人员在不同诉讼中的回避问题
检察机关为了迅速补齐民事行政检察工作短板，采取了借助“外脑”的方式提升工作能力，检察机关和法院、相关行政机关相互交流、挂职锻炼等成为常态。这就可能出现同一人员在一个机关参与某一案件，而在另一个机关又参与同一案件后续环节的情况。在这种情况下，相关案件承办人、参与人是否应当回避？目前，三大诉讼法对此均没有明确规定。笔者认为，应当从不同诉讼环节或不同机关之间相互制约以及有利于司法公信力的角度严格把握，因为这些交流人员实质参与了具体办案的过程。因此，某一行政公益诉讼诉前程序涉及的行政机关工作人员，之后交流到检察机关的，或者检察人员在行政机关交流期间作为行政机关工作人员参与行政公益诉讼诉前程序，又回到检察机关的，都不得参与由该行政公益诉讼引发的相关刑事案件的检察办案工作。同样，检察人员办理刑事案件，后来交流到行政机关、法院的，也不应再参与行政公益诉讼案件或刑事案件的办理。
（四）关于强制措施适用问题
1.在涉嫌破坏生态环境犯罪的行政相对人或者在上述破坏生态环境行为中涉嫌渎职的行政机关工作人员被采取刑事强制措施后，如果检察机关认为行政机关作出违法行政行为而决定启动行政公益诉讼程序的，行政机关不需要再询问行政相对人。即使检察机关在行政公益诉讼诉前程序中需要向行政相对人或者行政机关工作人员进行调查核实，基于检察一体理念，检察人员前往羁押场所调查核实也应当受到保障。因此，上述人员被采取刑事强制措施一般不会影响行政公益诉讼进程，不需要中止诉讼。
如果检察机关认为行政机关不作为、怠于履职，发出诉前检察建议督促其积极采取措施的，行政机关为了依法履职，往往需要调查询问，向行政相对人了解情况、查明事实。此时行政相对人若被采取刑事强制措施，行政机关在询问行政相对人时存在障碍，往往难以在法定期限内进行有效答复。对此，笔者提出以下解决思路：一是在司法解释或者其他规范性文件中明确规定，因行政相对人被刑事羁押等原因，行政机关在两个月内不能有效答复检察机关时，应当提前七日书面向检察机关说明理由，并建议延期答复或中止诉讼。检察机关经审查，可以同意延期答复或中止诉讼；审查后认为理由不成立的，应书面回复行政机关，并于两个月期满后向法院提起诉讼。二是在司法解释或者其他规范性文件中明确规定行政机关可以商请公安机关允许其工作人员会见犯罪嫌疑人、被告人。
2.检察机关先办理生态环境领域行政公益诉讼案件，后发现了破坏生态环境犯罪或者职务犯罪行为，如果行为人被采取刑事强制措施，办理行政公益诉讼案件时需要对其询问、调查的，则与前文所述情形相同。行政公益诉讼中，在检察机关督促履职后，如果行政机关先对涉嫌违法的行政相对人采取强制措施的，并不影响此后对其采取刑事强制措施，但是适用行政强制措施的羁押期间，可以在判决刑罚时折抵刑期。
（五）关于诉讼时效问题
行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。但由于检察行政公益诉讼规定了诉前程序，督促行政机关依法履职，因此难以适用上述规定。2018年3月12日最高人民检察院民事行政检察厅发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定，办理行政公益诉讼案件拟作出终结审查或者提出检察建议决定的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结。笔者认为，“自决定立案之日起三个月内办理终结”的要求，至少要受到行政诉讼法中“知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内”的诉讼时效的制约，即检察机关在知道或应当知道行政机关有违法行政行为之日起六个月内应当向行政机关提出诉前建议或者作出终结审查决定。这是因为检察机关在决定行政公益诉讼案件立案之前，由于办理刑事案件等原因，早已知道行政机关有违法行政行为，如果不作出这样的限制，检察机关决定行政公益诉讼立案就没有时效限制了。那么，检察机关知道或应当知道行政机关有违法行政行为之日，是检察机关内部公益诉讼部门知道或应当知道之日，还是整个检察机关知道或应当知道之日？笔者认为，应当是后者，即整个检察机关知道或应当知道之日。因为行政诉讼法赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，而不是赋予检察机关某个部门提起行政公益诉讼的权力，检察机关内部的职能分工对外不产生直接效果，而且这样理解也更有利于检察机关及时履职，更有效地保护公益。由此，就产生了行政公益诉讼与刑事公诉衔接中的时效起算问题。如果某一检察院刑事检察部门在办理刑事案件时发现对于生态环境损害事实行政机关有违法行政行为的，不论其是否将线索移交、通报给该院公益诉讼检察部门，该行政公益诉讼的诉讼时效应当从该院人员发现违法行政行为之日起开始计算。然而如果该行政公益诉讼案件应由其他检察院办理，行政公益诉讼案件线索应移交给其他检察院，那么此时不论接受行政公益诉讼案件线索的检察院是同级还是上级，都应当自其他检察院接到行政公益诉讼线索之日起开始计算诉讼时效。
[编辑：姜梦]
【注释】
*课题组主持人：刘金林，检察日报社高级记者。课题组其他成员：纪格非、朱进、李文浩、王青、董延伟、黄晓远、赵晓锦、王又丹。
[1]本文系2019年度最高人民检察院检察理论研究课题《生态环境领域刑事公诉与民事公益诉讼、行政公益诉讼、政府提起诉讼衔接问题研究》（GJ2019D17）的阶段性研究成果。
|