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【202023059】运用数字监控手段降低审前羁押率——以浙江省杭州市检察机关实行“非羁码”为视角
文/陈海鹰；刘波；桑涛
作者单位：浙江省杭州市人民检察院浙江省杭州市人民检察院办公室浙江省杭州市人民检察院第一检察部
期刊栏目：司法改革探索
随着国际司法理念与技术的不断进步，保释制度在全世界范围内逐渐被接受和推广，并成为衡量一个国家和地域司法文明进步的标志。但是，如何实现对保释后非羁押人员的有效监管，却是一个世界性难题。浙江省杭州市检察机关立足杭州“数字第一城”优势，联合市公安局，在“城市大脑”“健康码”等国内领先的大数据技术基础上，研发使用了刑事诉讼非羁押人员电子监管系统“非羁码”，适用的1607名犯罪嫌疑人无一脱管，逮捕率大幅下降。“非羁码”为解决非羁押人员监管的世界性难题提供了中国方法，是世界范围内刑事强制措施的一场革命。
一、检察机关不断遭遇“成长的烦恼”，倒逼检察技术革新
1.“案多人少”矛盾长期突出。浙江省是全国司法机关“案多人少”比较突出的省份，杭州市尤甚。全市两级检察院年均批准逮捕及公诉案件总量超过2.7万件，包括众多新型案件、疑难复杂案件，萧山区、余杭区等基层检察院员额检察官的年均办案量超过150件，长期高负荷运转，加班加点成为常态，案件质量、效率、效果隐忧长期存在。
2.多项改革叠加倒逼技术革新。杭州市检察机关经历多项改革洗礼，作为司法责任制改革、监察体制改革、认罪认罚从宽制度改革等试点和先行区，也面临着参与国家治理及社会治理的更高标准和要求。如何把有限的资源用在法律监督工作的刀刃上，如何在司法办案中更好地尊重和保障人权，如何有效提升法律监督的刚性等，这一系列命题，倒逼杭州市检察机关切实转变司法理念，更好地优化资源配置，用数字化、大数据等手段，实现检察技术的“凤凰涅木”式革新，进而推动检察工作行稳致远。
3.牵住“牛鼻子”率先破局。在整个检察工作格局中，办案是关键，案件中的“人”是根本。对于犯罪嫌疑人、被告人来说，逮捕手段是刑事诉讼中最严厉的强制措施，是对人身自由的直接剥夺。长期以来，在刑事诉讼强制措施领域，对取保候审等非羁押人员如何进行有效监管，一直是困扰司法机关的重大难题。对取保候审人员监管不力已经成为众所周知的难题，究其原因：一方面，由于公安机关警力不足，靠“人盯人”的方式执行取保候审的监管，远远无法满足有效监管的需要；另一方面，要求被取保候审人员定期报到、及时报告相关事项也给其带来诸多不便，取保候审人员失管、逃跑、重新犯罪、违规事件时有发生。为了避免非羁押人员失管，在我国司法实践中唯一有效的办法就是更多地采取羁押手段，致使一些本没有羁押必要性的人员长期被羁押，监管场所人满为患。高羁押率也导致政府财政和司法资源的高投入，可能产生超期羁押、关押人员互相传授违法犯罪方法，“交叉感染”；因关押时间过长而造成同案不同判等现象；也容易因人员聚集而引发健康风险和管理风险；一些非公有制企业高管、核心技术人员被长期羁押，可能会造成企业倒闭、员工失业、地方经济受损等不良后果。归根到底，对非羁押人员监管手段的落后，导致了审前羁押率高，“少捕少押慎诉”无法落到实处。以2019年为例，杭州市羁押率高达67%，仅杭州市看守所日均羁押量便超过1万人。一方面，庞大的羁押量导致本来就不丰富的司法资源更加捉襟见肘；另一方面，根据统计，被羁押人群中最终交付审判的比率不到70%。从近年来杭州市刑事判决情况来看，判处十年以上有期徒刑的人数占刑事判决人数的比率，从2018年的3.62%，下降到了2020年1月至8月的2.01%，这说明审前非羁押措施的适用潜力很大。但在办案实践中，杭州市的批准逮捕率从2018年的79.63%降到2020年1月至8月的73.96%，羁押率仍然过高，这意味着，众多没有羁押必要性的犯罪嫌疑人，因为司法机关担心无法监管或取保候审后逃逸而被直接收押。最高人民检察院检察长张军在2020年年初全国检察长会议上指出“随着社会的发展尤其是科技的进步，扩大非羁押手段适用完全可行且势在必行。”基于上述因素考虑，杭州市检察机关决心牵住刑事羁押工作这个“牛鼻子”，进行根本性改进，从而推动刑事诉讼工作的历史性变革。
二、从理念到技术的全方位突破，“非羁码”破解了多项监管难题
1.打破“电子手铐”枷锁，实现监管设备“从有到无”。2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情，给监管场所带来前所未有的挑战。监管场所人员密集度高，一旦疫情传播，后果不堪设想。为此，监管场所普遍采取停止收押的办法，涉罪人员无法收押入监，审前羁押率过高带来的疫情传播风险以及取保候审监管不力的“双压力”集中显现。信息技术的高速发展为破解审前羁押率难题提供了契机。杭州市在建设“城市大脑”方面继续探索创新，进一步挖掘城市发展潜力，加快智慧城市建设。杭州市率先开发和应用“杭州健康码”“亲清在线”等数字平台，为确保疫情防控阻击战和发展总体战“两战全胜”提供强大技术支撑，也为杭州市司法机关强化非羁押人员监管提供了重要思路。为此，杭州市检察院、杭州市公安局提出了“创新电子监管，降低审前羁押率”理念，指导西湖区检察院与杭州市公安局西湖区分局共同推进电子监管探索，通过电子手环实现对非羁押人员的“云监管”。该举措得到了最高检和浙江省检察院的充分肯定。在此基础上，杭州市检察院与杭州市公安局联手，成功研发了针对取保候审、监视居住等非羁押人员的数字监控系统，简称“非羁码非羁码”打破了旧有的“电子手铐”的概念，让非羁押人员的监控设备“从有到无”。当今世界，部分国家和地区对非羁押人员往往采取“电子手铐”的监管方式，在保释后，给被监管人佩戴沉重的电子手铐脚镣，不但成本高，而且给被监管人带来生活上的诸多不便，甚至成为羞辱性的标签。杭州市检察机关联合市公安机关，在研究设计监管系统时，便转变观念，按照“合法、正当、必要、适度”的要求，成功研发了非羁押人员数字监控系统。司法机关通过在犯罪嫌疑人的手机上安装“非羁码”APP，由犯罪嫌疑人随身携带，运用大数据、云计算、区块链等前沿科技，实现对犯罪嫌疑人全方位、全时段、无死角的监管。“非羁码”全面融通了公安执法办案、监所管理、基础管控平台和检察机关案管系统数据，强化非羁押人员日常行为管控和综合赋分，生成“绿、黄、红”三级监管码，指导监管单位精准落实“飞行打卡、上门巡视、力量贴靠、上网追逃、抓捕收监”等措施。
2.与“城市大脑”联动，立体化监管由弱到强。一是精准定位“非羁码”采用GPS定位等方式，24小时监控被监管人的位置信息，并通过回放移动路线和位置等，对被监管人移动路径进行统计、监控和预判。二是严格电子围栏管理。被监管人离开特定活动范围或进入禁止活动范围的，立即启动自动报警、自动记录；标注同案多名犯罪嫌疑人近距离停留情况，进行聚集识别，及时报警、记录，防止同案人员串供。三是防止人机分离。通过被监管人每日自拍远程报到或不定时对被监管人抽查报到，与已采集的人脸数据进行比对，防止人机分离。四是自动评分和智能管控。根据被监管人的监管执行情况进行评分考核并形成监管码，60分以上为绿码，30分以上60分以下为黄码，30分以下为红码。系统根据监管码的颜色变化推送预警信息，公安机关据此采取相应的监管措施。五是与城市大脑联动防脱逃。即便监管对象不携带手机或者尝试脱逃，“城市大脑”也可以运用人脸识别、身份信息报警等方式及时发现并警示，并依法责令其具结悔过、予以罚款或变更强制措施。
3.“公检法司”多方联动，监管模式从繁到简。一是以电子手环监管作为前期探索。在前期阶段，检察机关会同公安机关出台《关于降低审前羁押率加强对非羁押的犯罪嫌疑人、被告人监督工作的意见（试行）》，借助电子手环信息技术，解决以捕代侦、以押促侦、以押便诉等弊病，有效降低审前羁押率。二是监管方法不断优化。综合电子手环优缺点，开展“非羁码”软件研发，检察机关派员参与技术团队需求论证、功能设计、测试评估等环节，要求每名检察官在办案过程中应用尽用、全量适用，无缝对接公安机关和法院，由检察官和居住地民警进行双重监管，严格落实打卡计分、区域管控等措施，及时发现解决问题、总结成功经验，为全面推广打下良好基础。三是形成全市监管一盘棋。监管模式进一步优化后，杭州市公检法司四机关联合出台了《对刑事诉讼非羁押人员开展数字监控的规定》，同步制定《非羁押人员数字监控工作规定》《“非羁码”APP操作使用规定》等配套制度，细化“非羁码”适用中的问题处置，实现从人力监管到数字监管、从单方监管到互动监管的革命性跨越。
三、实现刑事强制措施适用革新，检察机关服务大局更加有力
1.司法办案提质增效，检察事业发展有了“三驾马车”。一是全市无一脱逃，逮捕率大幅下降。“非羁码”研发后，一期在西湖区先行先试，二期推广至拱墅区、滨江区、钱塘新区试用，从2020年9月开始，在全市范围内全面推广，1607名犯罪嫌疑人无一脱逃。同时，逮捕人数大幅下降，不批准逮捕率大幅上升。以西湖区检察院为例，2018年不捕率仅为18.76%，2019年不捕率22.88%，2020年试用“非羁码”以来，不捕率提升至44.51%，而且还有大量的适用空间。二是有效破解办案难题，检察工作提质增效。对羁押人员的讯问、取证等，需要在物理空间范围内开展，耗时费力。在疫情之下，提审、会见等更成难题。而“非羁码”在杭州市施行后，办案人员免去了舟车劳顿之苦，有效推进司法办案提质增效。三是成为推动检察事业发展的“三驾马车”之一。《非羁码》在全市的使用，极大解放了司法机关“生产力”，节约了司法资源。在新的工作格局中，非羁码、不起诉权、认罪认罚从宽制度成为推动杭州检察改革创新、推动“重要窗口”建设的“三驾马车”。
2.融入党和国家发展大局，有效推进社会治理。一是融入发展大局。“非羁码”的应用，是杭州市检察机关及全市政法机关运用数字赋能强化社会治理的重要方式，受到杭州市两级党委、政府的充分肯定与大力支持。杭州市委常委会专题研究相关工作，并出台文件，将“非羁码”的推广使用，列为市级层面的大事、要事、实事来抓，以“非羁码”为突破口，“让城市更聪明一些、更智慧一些”，推动提升城市治理体系和治理能力现代化。二是有效服务“六稳”“六保”。在“非羁码”使用中，检察机关切实贯彻中央“六稳”“六保”部署，对非公有制企业的经营管理人员或者技术骨干，犯罪情节较轻、没有社会危险性且积极配合调查的，先行使用“非羁码”不予羁押。杭州多个大型、中型和小微企业，及疫情防控业务相关企业的负责人、骨干等及时回到工作岗位，复工复产，检察机关服务大局更加有力。三是多维推进市域治理。羁押人群的大量下降，缓解了刑事诉讼中的多方对抗，减少了诉讼矛盾，有效推进了诉源治理。2020年10月30日，杭州市委政法委专题组织“非羁码”应用推进会，进一步深化全市范围的推广和使用，以此为抓手，进一步改进社会综合治理，进一步化解社会矛盾，力争为党和国家推进社会治理工作提供“杭州经验”，也为率先实现“打造审前羁押率和轻罪起诉率最低省份”提供技术支撑。
3.技术、成本具有世界领先性。“非羁码”从技术到成本全面领先。在当前刑事诉讼中，羁押仍然成为刑事强制措施的重要、主流手段。犯罪嫌疑人、被告人的大量羁押，极大增加了办案的人力成本和财政经费投入。美国、加拿大等国使用的电子脚镣，属于目前比较先进的非羁押监管方式，但成本非常高昂，单个脚镣安装、使用、维护费用超过1000美元。而“非羁码”无需专业设备相匹配，只需在犯罪嫌疑人手机上安装APP即可实现有效监管，几无前端费用，大大降低了监管成本。理论界与实务界给予高度肯定，认为非羁码具有充分的合法性、正当性，更具有独创性、先进性，符合国际司法文明进步方向，是世界范围内刑事强制措施的一场革命。
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