|
【202020027】醉驾案件办理难点与破解
文/余响铃；谭琼
作者单位：广东省人民检察院
摘要：
刑法修正案（八）将醉驾列为危险驾驶罪的规制范围以来，“开车不喝酒、喝酒不开车”的理念逐渐深入人心，醉驾入刑对遏制醉驾行为产生良好的预防效果。然而，醉驾案件“体量庞大、稳中有升”的状况没有改变，且存在执法力度不均、刑事强制措施适用差异大、缓刑适用不统一等问题。对此，应多维度看待醉驾案件办理效果，充分发挥诉讼环节的分流作用，形成多层次犯罪惩罚机制，完善多层次犯罪治理机制。
期刊栏目：醉驾犯罪相关问题研究专题
关键词：醉驾危险驾驶罪犯罪治理
2011年刑法修正案（八）增设危险驾驶罪，将“醉酒驾驶机动车”列入危险驾驶罪的规制范围。2019年，某省检察机关受理的醉酒型危险驾驶案件突破4万件4万人，起诉突破3万件3万人，占该省刑事案件受理、起诉人数六分之一以上。当前，该省醉酒型危险驾驶（以下简称“醉驾”）案件呈现案件体量大、增速快、执法不均衡等特点，需要认真研究思考对策。
一、醉驾案的特点
一是案件体量过大。该省醉驾案件的涉案人数从2015年的1万人，到2019年突破了4万人。2015年醉驾案件的受理人数占全省刑事案件受理总人数的5.01%,2019年已达18.75%。醉驾入刑以来，该省醉驾案件受理人数超13万人，起诉超11万人。
二是案件量增速过快。在同期其他刑事案件受理人数同比增幅不超过5%的情况下，醉驾案件年均增长都在30%以上。
三是执法力度不均。醉驾案件的查处基本依赖公安机关主动发现，立案数量与出警检查频率密切相关。在整体执法要求比较统一的情况下，各地公安机关对醉驾的打击力度、频率依然不均。从全省范围来看，案件数量整体呈递增趋势，但增长的趋势不同，有的是“激增”，三年增长8倍；有的是“缓增”，三年增幅不超过50%。
四是刑事强制措施适用差异大。检察机关受理醉驾案件时，羁押和非羁押的比例是3:7，羁押率较高的地区达97.83%，主要为刑事拘留和极少数逮捕，羁押率较低的地区只有0.45%，主要是取保候审、未采取刑事强制措施，在刑事强制措施适用上呈现主要采取羁押和主要采取非羁押强制措施的两极化态势。
五是缓刑适用不统一。总的来看，该省醉驾案件中，适用缓刑也呈现较大差异，适用缓刑多的接近90%，少的只有不到2%，总体上处于40%左右，和区域经济形势、人口数量、外来务工人数等并不明显相关，主要受司法惯性影响。
六是诉与不诉标准不统一。虽然一些地方相继对不起诉标准作出指引，但在情节、车型、时间段、酒精含量区间等标准上把握不统一。各地多以血液中酒精含量为重要标准，有的控制在120mg/100ml以下，有的则在140mg/100ml以下，适用标准不统一。
七是对特定情形的认定不统一。酒后驾驶电动车的情况在实践中较多，尤其是在城乡结合地区、工厂密集区域、外来务工人员密集区域，超过60%的醉驾者属于驾驶电动车的情形，多为低收入的工厂务工人员。有的地区按照电动车的岀厂标准不认定其为机动车，有的则对电动车进行鉴定，根据鉴定意见判定其是否为机动车。甚至同一个城市，在中心城区不认为超标电动车是机动车，但在非中心城区，则将超标电动车认定为机动车。
八是可能影响行为人回归社会及其子女入学等。当前我国正处于劳动力资源相对短缺时期，据统计，年龄在25岁至45岁之间的醉驾者占总人数的76.59%。此年龄段群体，正是社会的主要劳动力及其家庭的主要收入来源。一旦被判处拘役实刑，不仅其本人极有可能失去工作，面临相关执业执照被吊销的风险，也影响其家庭子女参军、入学、入党、出国，即便其拘役期满，再就业、创业也会面临诸多限制。
九是醉驾并非影响公共交通安全的主要因素。根据交通部门统计，该省发生的普通道路安全交通事故中，涉及酒驾的约占事故总量的6%-7%；死亡3人以上重大交通事故中涉醉驾的比例约为26%。无论是普通交通事故，还是重大交通事故，酒驾都不是造成交通安全问题的主要因素，交通安全隐患主要是超载、超速、疲劳驾驶等带来的。
二、醉驾案办理中存在的问题
当前，办理醉驾案件还存在一些问题，有些是宏观层面的，有些是微观层面的，需要及时思考应对之策。
第一，醉驾入刑多年案件数量不减。醉驾入刑已经9年，“开车不喝酒、喝酒不开车”的理念逐渐深入人心，醉驾入刑对遏制醉驾行为产生良好效果。然而，无论是从全国来看，还是从该省来看，醉驾案件“体量庞大、稳中有升”的状况依然没变。虽然刑罚预防犯罪的功能发挥了一定作用，但从当前查获醉驾途径的随机性、局部性可见，被查获的醉驾者，可能依然只是“其中的少数”，侥幸躲过的可能还是“其中的多数”。如果公安机关加大查处力度，被查获者也将增多，从一定意义上而言，打击犯罪的成本与收益正向关系不明显。
第二，刑事处罚被质疑弱化。醉驾入刑前，醉酒驾车属于行政处罚范畴，根据原道路交通安全法，处15日以下拘留和暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证，并处五百元以上二千元以下罚款。刑法修正案（八）实施后，醉驾属于刑事处罚范畴，公安机关查获后，一般直接采取取保候审或者拘留等刑事强制措施。由于醉驾案件一般不属于多次作案、流窜作案、结伙作案，并非可以延长拘留期限的案件类型，公安机关在办理醉驾案件时，一般都在法定拘留期限内变更刑事强制措施为取保候审，所以拘留时间多为3日，不超过7日。极少数可能在取保候审期间逃跑的，才根据相关规定将刑事强制措施变更为逮捕。加之后期被不起诉、宣告缓刑的比例较大，导致相当一部分醉驾者虽然被处以刑事处罚，但很多人被拘留的天数少于15日，达不到醉驾入刑前行政处罚规定的行政拘留时间，在限制人身自由方面出现刑事处罚与行政处罚倒挂的现象。
第三，挤占基层司法资源。醉驾案件虽然查处方式易操作，侦查难度不大，但是刑事案件从查处、立案、移送审查起诉、提起公诉到审判，每一个环节都必不可少。具体而言：交警查处醉驾案件，一般都需经历呼气、抽血、送检、血检、讯问、调取证据、拘留、办理取保候审、制作相关文书等程序，有的地方为达到考核要求，将出警时间延长、出警范围增加，例如某市交警2018年醉驾案件的人均查处数为535件，基层交警几乎满负荷出警。与此同时，检察机关也面临较大办案压力。有的区县检察院采取专办制，2名检察官一年办理1000多件醉驾案件。非专办制的，由于醉驾案件数量大、节奏快，检察官往往要优先处理此类案件，同时办理的其他刑事案件一般后延或是加班办理。例如某基层检察院一名检察官平均每周收到35件醉驾案件，这些案件一般仅停留在手上2日至3日就需要提起公诉。此外，法院审判压力也随之增大，犯危险驾驶罪被判处拘役继而留所服刑的人数较多，占看守所服刑人数的10%以上，个别地方达30%，占用大量监管资源，造成看守所超负荷羁押。
第四，适用不起诉程序相对复杂。醉驾案件认罪认罚率相对较高，2020年1月至6月，该省认罪认罚从宽制度适用率为97.23%，提出确定刑量刑建议比例为70.95%，法院采纳率为95.83%。但对于认罪认罚的醉驾案件，拟不起诉的，程序相对繁琐，导致一些承办人宁愿提起公诉也不愿适用不起诉。特别是一些地方要求不起诉案件必须上检委会讨论，受办案期限、检委会召开时间等因素影响，承办人对案件建议作不起诉的主动性不强。其实，不起诉案件的社会关注度高，既有利于贯彻落实宽严相济刑事司法政策，又有利于涉案当事人重新回归社会，应加大适用力度，适当简化程序适用，提高诉讼效率。在适用不起诉制度过程中，此类案件的廉政风险也应当引起高度重视，既要激发承办人适用不起诉的主动性、积极性，减少不必要的程序，又得严防死守可能发生的各种廉政风险问题。除此之外，实践中还存在不起诉后行政处罚措施脱节问题。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条的规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，检察机关应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。目前，一些检察机关作岀不起诉决定的案件，还未能很好地执行上述规定。
第五，适用速裁程序存在掣肘。据统计，当前醉驾案件适用速裁程序的比例仅占所有程序适用率的三分之一以下，主要因为：一是7日的办案期限比较紧张。醉驾案件中部分案件酒精检测结果未能及时出具，导致后续办案时间紧张，无法在7日内办结，如遇复杂程度较高的醉驾案件则容易存在超期问题。若公安机关在周五移送醉驾案件，那么检察机关的办案时限则更为被动。二是部分案件7日内难以认罪认罚。醉驾案件是基层检察院提高认罪认罚从宽制度适用率的主要案源之一，具有案情简单、大多数犯罪嫌疑人认罪的特点。如遇反抗情绪较为激烈、讨价还价的犯罪嫌疑人，公检法7日内快速办理案件的机制将使检察机关陷入被动局面，也将成为检察机关提出确定刑量刑建议的拦路石。三是社会调查进展较为缓慢。在办理醉驾案件中，基本都需要委托司法行政机关对犯罪嫌疑人进行社会调查，而对于部分犯罪嫌疑人为外地人的案件，检察机关需要将社会调查委托函发往外地（非辖区），当地司法行政部门在收到委托函后有时不回复或不及时反馈，一定程度上影响醉驾案件适用轻微案件快诉办理机制。
第六，醉驾案件延期、退查影响“案-件比”。2020年1月至6月，该省涉嫌危险驾驶罪案件中，延期1435件，延期率为12.5%，退查835件，退查率为7.3%，直接影响“案-件比”的降低。作为轻微刑事案件，醉驾案件事实简单、证据并不复杂，之所以出现延期、退查等情况，主要是因为有关证据互认、证据调取、证据核实、公安机关内部规定的适用存在争议，以致案件不能及时移送审查起诉。如侦查机关调取的“全国违法犯罪人员信息资源库”信息表的互认问题，检察机关希望侦查机关完整调取判决书和释放证明，确定犯罪嫌疑人是否具有从重情节，但侦查机关因为路途、沟通、时间等因素，难以及时调取到位。且因醉驾人员不会被判处有期徒刑以上刑罚，不涉及累犯问题，一些侦查人员认为这些文书不重要，也不愿意调取。从审查起诉和法院审判的角度来看，检察人员提出的问题，绝大多数属于正当合理要求，是需要进一步查实、完善、证明、补证的内容和事实。进一步说，这些要求不仅是检察机关的要求，也包含了审判机关的审判要求，虽然醉驾案件属于轻微刑事案件，但对证据的审查判断、证据的质量要求并不因为案件事实简单而放松。
第七，关于醉酒驾驶超标电动车。电动车的性能标准超过一些机动摩托车的，其危险性自然也存在。将此类电动车认定为机动车并追究醉驾者的刑事责任，有其合理性。但如果对醉酒驾驶电动车者一律追究刑事责任，势必有将“机动车”概念扩大之虞。是否将电动车认定为机动车，笔者认为，这不仅是一个法律技术问题，更是一个社会问题，应进一步研究解决。
三、办理醉驾案的对策
（一）多维度看待醉驾案件办理效果
一是坚决查处醉驾行为。酒精对人的认识能力、判断能力存在较大影响。对醉驾行为定罪处罚、严厉打击，对维护公共道路交通安全、预防发生重大交通事故，提升社会公众对酒驾严重后果的认识，有着不可替代的积极意义。通过近年的严厉打击，人们对酒驾的认识已经从以往的“不当回事”向“后果很严重”转变。
二是充分发挥诉讼环节的分流作用。由于醉驾案件基数大，不起诉和适用缓刑的绝对数较大，危险驾驶罪的适用应当依照刑法、刑事诉讼法的规定，秉持宽严相济刑事政策。公安机关、检察机关、审判机关应当在各自的诉讼环节重其重、轻其轻，分层、区别对待，对危险性、危害性不同的驾驶者实行不同惩罚，客观认定“情节显著轻微或情节轻微”，充分发挥“立案后撤案、不起诉、免刑或缓刑”的作用，优化司法资源配置。
三是客观全面评判社会效果。危险驾驶罪是刑法罪名中一个较为特殊的犯罪，本身系抽象危险犯，绝大多数并未造成实害，其法定最高刑为拘役，此种罪名和刑罚设置必然导致不起诉率和缓刑适用率较高。加之此罪的犯罪主体涵盖社会各阶层人员，一些群体可能会因一时不慎而失去工作、前途，社会公众对其的同情、惋惜情绪较大。
（二）形成多层次犯罪惩罚机制
对于醉驾行为，单纯入罪并不能解决所有问题，应尽量做到多元化处理，严格入罪标准，实现惩戒适度、威慑有效的入罪目的。可以借鉴纪委监察委监督执纪“四种形态”的有益经验，在办理醉驾案件时，具体可以分为不作为犯罪处理、作不起诉处理、适用缓刑、不能适用缓刑、必须从严处理五个层次，分情况、分门类予以多元化处罚。
一是明晰不作为犯罪处理的情形。对于情节显著轻微的，公安机关可以从源头上不予刑事立案，或者立案后以不作为犯罪论处而撤案。比如，对于因抢救病人、见义勇为等紧急情况下醉酒驾驶机动车的；在居民小区、广场、公共停车场等场所挪动车位，没有发生危害后果的；发动车辆尚未驶岀或者刚驶出即被查获，没有明显危及公共安全的情形，建议明确不作为犯罪处理。
二是发挥不起诉的提前分流作用。对于情节轻微，不需要判处刑罚的案件，可以提前分流。不起诉的标准不能唯血液中酒精含量定，而应当充分考虑血液中酒精含量与犯罪情节，以“酒精含量+无从重处罚情节”“酒精含量+无从重处罚情节+有从轻处罚情节”等形式对是否适用相对不起诉作出较为统一的标准要求，既保证类案处理的均衡，又保证个案公正。
三是通过适用实刑、缓刑等区分惩戒重点。通过判处实刑的方式重点打击醉酒驾车发生事故的行为，即醉酒驾驶营运车、公交车、危险品运输车、校车、单位员工接送车、中（重）型货车、工程运输车的行为，被查处时有逃跑、冒名顶替、辱骂执法人员等妨害执法的行为，未构成其他犯罪但具有从重处罚情节的行为。突出打击重点的同时，应实事求是地处理好醉酒驾驶超标电动车、摩托车等问题，区别处理其他情节较轻的醉驾案件，以取得更好的社会效果。
（三）完善多层次犯罪治理机制
公安机关应当加强对酒驾危害的普法宣传，发挥刑法的事前预防作用，避免重打击轻预防，强化餐饮娱乐场所的警示预防、提醒责任，同时加强醉驾案件办理的程序性规范要求。检察机关应对不起诉的程序性要求作出明确指引，适度简化程序。同时，可以根据一些核心指标、数据，结合醉驾案件的特点，进行专项分析研究。相关部门应联合开展驾驶证管理专项监督，防止行为人定罪后未被吊销驾照等脱节情形发生，确保刑事处罚与行政处罚有效衔接；质量监管部门应加强超标电动车出厂标准监管，防止超标电动车违规进入市场；办案机关应联合社会公益组织等，加强对酒驾、醉驾人员的案后多元化教育矫正、社会化服务管理；相关部门应共同规范代驾行业和服务标准，加强引导与监管。
[编辑：张倩]
【注释】
*作者单位：广东省人民检察院。
[1]本文系2019年度广东省人民检察院理论课题《醉驾案件实践状况与法律适用研究》的阶段性研究成果。
|