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【202020023】醉驾型危险驾驶犯罪刑事司法政策研究
文/韩雪
作者单位：公安部道路交通安全研究中心
摘要：
我国醉驾型危险驾驶犯罪刑事司法政策历经了由入刑伊始的严厉惩处到现阶段逐步探索宽严结合的发展过程。目前来说，醉驾犯罪治理缺乏总体性刑事司法政策规划，不同地区间存在刑事司法政策不统一甚至处罚极端化问题。以宽严相济刑事政策为指导，应回归醉驾犯罪系微罪的本质属性，尽快统一醉驾犯罪刑事司法政策，规范刑事裁量标准，推动构建公安机关“零容忍”、检法机关逐层分流、社会各界紧密配合的“惩防一体化”综合治理体系。同时，在现有法治框架内鼓励有条件的地区积极探索醉驾案件依法快侦快诉快审机制，稳步推进醉驾案件办理提速升级。
期刊栏目：醉驾犯罪相关问题研究专题
关键词：醉驾型危险驾驶犯罪微罪刑事司法政策
2011年刑法修正案（八）将“在道路上醉酒驾驶机动车”的行为纳入刑法规制范围，以危险驾驶罪定罪处罚。醉驾入刑以来，醉驾型危险驾驶犯罪（以下简称“醉驾犯罪”）数量不但未曾减少，反而呈现出持续增多的发展态势，已经取代盗窃成为刑事追诉第一犯罪。[2]为更加高效治理醉驾犯罪，缓解大量案件涌入刑事诉讼程序带来的沉重司法负担，近年来部分地区积极探索醉驾犯罪治理新模式，取得了一定成效，但也出现了不同地区间司法裁量尺度宽严失衡的问题。针对醉驾犯罪现状，如何在司法实践中贯彻宽严相济刑事政策，调和“宽”与“严”的尺度，缓解司法资源有限与犯罪数量居高不下之间的矛盾，成为亟待解决的现实问题。
一、醉驾犯罪刑事司法政策的现状与问题
宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、司法和执行始终，其蕴含的“该严则严，当宽则宽；严中有宽，宽中有严；宽严有度，宽严审时”[3]的精神，在醉驾犯罪的侦查、起诉和审判阶段均应予以贯彻。
（一）醉驾犯罪刑事司法政策由严转宽的总体走向
为体现法律对醉驾行为零容忍的司法精神，实现“醉驾一律入刑”，立法机关在2011年修改道路交通安全法时，不惜删除了原第九十一条对醉驾行为“处十五日以下拘留……并处五百元以上二千元以下罚款”的行政处罚规定，彻底斩断了对醉驾行为进行行政处罚的可能，以彰显追究醉驾行为刑事责任的坚定立场。同一时期，公检法三机关也表明了严惩醉驾行为的鲜明立场。公安部以下发《关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》的形式，要求各地公安机关从严掌握立案标准、严格案件办理。2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》，重申对血液酒精含量达到80mg/100ml的，以危险驾驶罪定罪处罚，为醉驾入刑初期三机关严厉打击醉驾犯罪奠定了基础。可以说，在醉驾入刑的前几年，立法机关表现岀了对醉驾入刑立法模式的充分肯定，司法机关和公安机关也随之采取了最为严厉的刑事司法政策。
随着该类犯罪治理司法资源投入的不断增多与犯罪数量依然持续增长的矛盾逐渐显现，反思该类犯罪治理刑事司法政策的声音开始出现。以2017年最高人民法院发布《关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》为标志，法院正式掀开了探索醉驾犯罪从宽治理路径的序幕。缓刑、免予刑事处罚在醉驾案件中的适用比例逐步提高。同一时期，检察机关对醉驾案件作出不起诉决定的比例也呈现逐年增长趋势。但稍显遗憾的是，迄今为止，公检法三机关在如何平衡醉驾案件“宽”与“严”的尺度和标准上，仍未达成一致。此外，需要提及的是，《关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》发布后，针对危险驾驶罪的量刑中“情节显著轻微危害不大的，不予定罪处罚；犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚”这一规定，有观点强烈反对，认为松动“醉驾一律入刑”将加深机动车驾驶人的侥幸心理，甚至可能使公安机关几年来治理醉驾行为的努力付诸东流，同时，以情节轻重判定入刑与否，还会强化执法人员和司法人员的自由裁量权，增加权力寻租风险。[4]肯定的声音则多来自学界，如有观点认为这是司法机关在经历了一番理论争议和实践检验后的一种合情合理的应有回归。[5]上述分歧既体现了当前不同主体对醉驾犯罪治理的不同态度，又在很大程度上影响了醉驾犯罪刑事司法政策的发展方向和路径选择。
（二）醉驾案件办理中的实体问题
近年来，浙江、四川、重庆等省市结合本地实际，以签订会议纪要或出台不起诉标准、量刑指导意见等形式，调整本地区醉驾犯罪的刑事司法政策。但由于缺乏全国性的统一标准，各地对宽严标准的把握差异较大，导致该类案件在不同地区间裁量失衡的问题十分突出。以北京市为例，该地自醉驾行为入刑以来就采取了严厉的刑事司法政策，并形成了公安机关严查严管严办、检察机关严格限制不起诉权适用、法院主要判处实刑的办案模式。与北京市严厉的刑事司法政策形成鲜明对比，西南、西北、华中地区个别地方的醉驾犯罪刑事司法政策则显得宽纵。一些地方基本放弃了拘役刑的适用，缓刑、免予刑事处罚适用率超过99%，实刑适用率不足1%。[6]
此外，需要提及的是，道路交通安全法删除了对醉驾案件适用行政处罚的规定，如此一来无疑将会产生一个问题，即司法实践中适用不起诉或免予刑事处罚的醉驾行为人受到的处罚反而比普通的酒驾行为人更轻，这有待进一步解决。
（三）醉驾案件办理中的程序问题
醉驾案件多由交警设卡检查时查获，一般来说案情较为简单，事实清楚，证据确实充分，行为人认罪认罚率高，对该类案件应适用更为便捷的诉讼程序。然而，笔者在实地调研时了解到，一些地方的办案期限仍十分漫长，从公安机关查获犯罪嫌疑人、被告人到法院作岀一审判决通常需要3至6个月时间。还有一些地方公检法三机关虽然通过联合签发会议纪要等形式确立了醉驾案件快速处理机制，但受制于人案矛盾、内部审批流转手续繁杂、办案衔接机制不畅、部门间信息共享存在壁垒等因素，快速处理机制实际上并未运行或仅对少量案件适用，大部分案件仍适用普通程序办理，占用了大量的司法资源。
为优化司法资源配置、提升办案质效，一些地区率先探索适合本地区实际的醉驾案件快侦快诉快审模式。早在2011年醉驾行为入刑之初，北京市执法司法机关就启动了该类案件的快速审理机制，20天内完成案情简单、证据确实充分、犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚案件的侦、诉、审流程。近年来，北京市海淀区更推出了“48小时全流程结案”模式，公检法合署办公，最大限度提高了该类案件的诉讼效率。[7]与此类似，对于犯罪事实清楚、证据确实充分的醉驾案件，浙江省建立了“2+3+2”模式，公检法三机关的办案时间分别为2日、3日、2日，确保在7日内完成该类案件的侦、诉、审全部工作。
值得注意的是，上述地区对醉驾案件采取的快侦快诉快审工作模式建立在“刑拘直诉”的基础上，即在刑事拘留期限内完成对醉驾行为人的侦查、起诉和审判工作。该制度虽然大大简化了公检法三机关的内部办案流程，有效避免了诉讼拖延，[8]但同时也存在合法性与合理性方面的争议。具体来讲：一方面，作为一项司法举措创新，“刑拘直诉”目前还未得到法律的明确认可。而且对醉驾行为人进行7日刑事拘留的做法，显然突破了刑事诉讼法第九十一条规定的刑事拘留时间的延长“应以需要逮捕”这一限定条件。另一方面，对醉驾行为人一律适用刑事拘留这一羁押性强制措施，与醉驾犯罪微罪的本质属性是否相符，也值得商榷。
二、醉驾犯罪刑事司法政策调整的应然逻辑
探讨醉驾犯罪刑事司法政策的应然走向，应回归醉驾犯罪的本质属性。根据刑罚的轻重，可以将我国刑法中规定的犯罪划分为重罪、轻罪和微罪。醉驾犯罪的法定最高刑为拘役，属于典型的微罪，对其理应适用区别于重罪、轻罪，符合其犯罪属性，满足刑法公正与效率价值的刑事司法政策。
（一）革新刑法观念，摒弃重刑主义思想
经过九年多的治理，我国醉驾犯罪治理正在发生结构性变化，主要体现在：一是该类犯罪查获率显著下降。二是该类犯罪地域性特征凸显，多发生在城乡接合处和农村地区。三是群体性特征明显，行为人多为非公职人员、本科以下学历者。公职人员及较高学历群体中，酒后禁驾意识已深入人心。四是醉驾入刑后，因酒后驾驶引发的致人死亡、受伤等交通事故数量不断下降。上述变化表明，我国醉驾犯罪治理已初现成效，但同时也应清醒认识到，在机动车驾驶人数连年增长而国民交通安全和法律意识仍有待提升的情况下，未来很长一段时间，我国仍将面临醉驾犯罪数量居高不下的严峻形势，由此引发的大量挤占司法资源和犯罪附随后果严重等问题不容忽视。
关于醉驾犯罪的治理，有观点认为，我国应继续坚持“醉驾一律入刑”的政策不动摇，严惩醉驾行为，重典治醉驾。[9]笔者认为，上述观点是我国传统重刑主义思想在醉驾犯罪治理上的投射。实际上，社会学和犯罪学的研究已经充分证实，刑法对于犯罪防治来说尽管是主要的，但不是唯一的甚至不是最主要的手段。刑法的威慑效果、犯罪预防效果与刑罚投入量的多少、刑罚的轻重并不成正比。我国台湾地区多次修改“刑法”加大醉驾犯罪的处罚力度，却始终无法扭转酒后驾车人数持续增长的态势，反而引发了监狱人满为患的新问题。[10]其发展历程也证实，醉驾治理的成败并不依赖刑法投入的多少，过分采用刑罚手段反而可能削弱刑法效果。综上，现阶段醉驾犯罪治理的刑事司法政策需要重新调整和规划，破除重刑主义思想，综合考虑行为人的醉酒程度、行车速度、是否造成实际损害等情况，准确定罪量刑。
（二）平衡公正与效率价值
公正与效率是刑法的价值目标，二者相辅相成、密不可分。首先，公正主要体现为刑法的平等适用，即要求对同类案件情节相同的犯罪行为人作出相同的处罚，同时，还应确保处罚的严厉程度与罪行轻重保持均衡。具体到醉驾犯罪中，一方面，针对当前存在的刑事处罚与行政处罚衔接不畅且不同地区间处罚不均衡的问题，应制定统一的司法裁量标准，区分情节严重程度分别处罚，做到轻重有别、宽严有度；另一方面，醉驾犯罪是一种典型的微罪，与重罪、轻罪相比，对其采取的刑事司法政策应更为宽缓。
其次，公正应以效率为引导，寻求司法资源投入的最优化。当前各地探索的醉驾案件快侦快诉快审工作机制，正是基于效率价值考量作出的有益尝试。但应指出的是，效率价值应以公正价值作为前提和基础。一方面，司法创新应在法治框架内进行。在刑事诉讼法未修改的前提下，应审慎对待“刑拘直诉”制度的适用与推广；另一方面，一些地方通过采取“一律刑拘”的方式来提高醉驾案件诉讼效率有待商榷。如此广泛地适用羁押性强制措施，实际上已将刑事拘留异化为推进诉讼进程的一种手段，与“刑事拘留是在紧急情况下对现行犯或重大嫌疑分子采取的暂时剥夺人身自由的强制措施”这一立法初衷不符。醉驾入刑的目的在于矫正越轨行为，促使行为人重新回归社会。短则48小时、长则30余日的刑事拘留将行为人困于拘留场所之中，不但难以阻吓犯罪，反而不可避免地带有短期自由刑的弊端，也容易使行为人沾染其他恶习。此外，伴随着醉驾犯罪数量的增长，“一律刑拘”的做法对拘留场所的羁押承受能力也提出了严峻挑战。
三、优化醉驾犯罪刑事司法政策的路径
一是明确“宽”与“严”的方向。“严”是指严密刑事法网和案件办理。一方面，公安机关应继续秉持“零容忍”原则严查醉驾行为，将日常严管与统一行动、区域整治、专项行动结合起来，扩大查处覆盖面和时间段，借助大数据应用进一步加大查处力度、提高查处精准度，使醉驾行为从“偶尔被发现”转变为“极有可能被发现”，最大限度压缩潜在醉驾行为人的侥幸心理；另一方面，公检法三机关应继续严格规范醉驾案件办案流程，及时纠正不规范执法司法行为，杜绝“关系案”“人情案”和“金钱案”等。
“宽”主要体现在刑事强制措施和刑罚的适用方面。首先，在刑罚适用上，应适度扩大不起诉、缓刑、免予刑事处罚的适用率，以体现醉驾犯罪的微罪本质。同时，针对司法实践中存在的适用不起诉或免予刑事处罚的醉驾行为人受到的处罚反而比普通酒驾行为人更轻的问题，应尽快推动修改道路交通安全法，增加关于醉驾行为人行政处罚的规定，使刑事处罚与行政处罚机制有效衔接。除此之外，还可以探索引入交通公益服务等配套措施。如要求醉驾行为人承担一定期限的交通劝导、酒驾危害宣传等社会公益服务，以加强对其的教育矫正。其次，在刑事强制措施适用上，应改变对醉驾行为人“一律刑拘”或全部适用取保候审的“一刀切”做法，采取以取保候审为主、刑事拘留为辅的做法。同时，针对适用非羁押性强制措施存在的监管困难、脱保率高等问题，可以通过佩戴电子监控设备、加重脱逃法律后果等方式予以解决。
二是坚持“宽严有据”“宽严有度”。针对醉驾犯罪刑事司法裁量标准不统一、不均衡的问题，最高立法机关和最高司法机关应进一步加强顶层设计，在《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》和《关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》的基础上，尽快出台醉驾案件办理新标准，明确“情节显著轻微危害不大”的认定标准，细化刑事强制措施和不起诉、缓刑、免予刑事处罚的适用规则。在此基础上，打破“唯酒精论”的司法认定倾向，综合考量行为人认罪悔罪态度、有无前科、血液酒精含量、驾驶车辆类型以及是否导致交通事故等因素定罪量刑。对于犯罪情节严重、行为人人身危险性较大的，以采取刑事拘留、判处拘役刑为主；对于犯罪情节轻微、行为人人身危险性较小的，以采取取保候审，不起诉或适用缓刑、免予刑事处罚为主；对于确有救援、避险等迫不得已情形的，应认定为犯罪情节显著轻微，不作为犯罪处理。
三是坚持惩防结合、综合施策。治理醉驾犯罪应坚持惩防并重、疏堵结合的方式，实现特殊预防与一般预防的统一。首先，应加强裁判文书释法说理，及时向醉驾行为人阐明定罪处罚的事实和理论依据，使其认识到醉驾行为的危害，增强其对法律适用的内心认同感。其次，应加快推进构建附条件附期限前科消灭制度。对于犯罪情节轻微、认罪悔过的偶犯、初犯，刑罚执行完毕后5年内没有再犯新罪且无严重交通违法行为的，可依申请注销其犯罪记录，以最大限度减免犯罪附随后果的不良影响。再次，积极联合餐饮娱乐行业、酒产品生产销售单位等开展酒后禁驾宣传活动。最后，强化代驾行业监管。明确代驾平台和公司的管理责任，统一酒后代驾服务和收费标准，使代驾成为分流酒驾行为的重要力量。
[编辑：华炫宁]
【注释】
*公安部道路交通安全研究中心副研究员，法学博士。
[1]本文系2019年度最高人民检察院检察理论研究课题《宽严相济刑事政策视阈下醉驾犯罪实证研究》（GJ2019C38）的阶段性研究成果。
[2]参见《最高人民检察院工作报告》，载《检察日报》2020年6月2日，第2版。
[3]参见马克昌：《宽严相济刑事政策刍议》，载《人民检察》2006年第19期。
[4]参见何勇：《醉驾量刑松动须慎重》，载《云南日报》2017年5月15日，第5版。
[5]参见杨兴培：《刑法实践应学会并做好“减法”功课》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第4期。
[6]参见傅芳萍、潘长文、王检：《醉酒类危驾罪案件浅析——来自湖南省永州市冷水滩区人民法院2015年审结的233个案件为样本的调研报告》，载《法制周报》2016年8月27日，第6版。
[7]参见简洁：《“48小时全流程结案”如何做到？》，载《检察日报》2019年5月10日，第2版。
[8]参见陈瑞华：《“认罪认罚从宽”改革的理论反思——基于刑事速裁程序运行经验的考察》，载《当代法学》2016年第4期。
[9]参见李云：《醉驾量刑宽严相济强化法律威慑力》，载《法制日报》2013年12月28日，第7版。
[10]我国台湾地区分别于2008年、2011年两次“修法”加大醉驾犯罪的处罚力度。2019年初，针对酒驾肇事致人死亡事件多发态势，台湾地区“法务部门”再次提出修法草案，拟比照故意杀人罪将醉驾致死的最高刑提高至死刑。参见王尧、王平：《台湾：遏制酒驾挑战多》，载《人民日报》2019年3月17日，第7版。
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