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【202020019】对醉驾行为适用不起诉制度的思考
文/王志祥；融昊
作者单位：北京师范大学刑事法律科学研究院
摘要：
基于我国现存的犯罪附随后果现象，以及司法的经济性和对犯罪嫌疑人权利保障的需求，醉驾案件作为微罪案件，对其进行程序性出罪的主要方式，应当是审查起诉阶段的不起诉制度，而其中的酌定不起诉制度最合乎醉驾行为的罪质特征。对醉驾行为积极适用酌定不起诉制度，应统一适用的具体幅度标准，做好酌定不起诉制度与认罪认罚从宽制度在适用层面的衔接。
期刊栏目：醉驾犯罪相关问题研究专题
关键词：醉驾行为不起诉制度酌定不起诉微罪案件出罪
编者按 醉驾入刑以来，对醉驾行为的治理取得了良好效果。然而，醉驾案件数量仍持续增多，实践中存在醉驾犯罪治理缺乏总体性刑事司法政策规划，不同地区执法力度不均、刑事强制措施适用差异大、缓刑适用不统一等问题。如何回归醉驾犯罪系微罪的本质属性，统一醉驾犯罪刑事司法政策，规范刑事裁量基准，推进醉驾案件办理提速升级，需要深入探讨，本刊特组织“醉驾犯罪相关问题研究专题”，敬请关注。
自刑法修正案（八）将醉驾行为入刑以来，对醉驾行为的治理取得了一定的积极效果。公安部2012年5月的统计数据显示，从2011年5月1日至2012年4月20日，全国公安机关共查处酒后驾驶35.4万起，同比下降41.7%。其中，醉酒驾驶5.4万起，同比下降44.1%。[2]同时，醉驾入刑也使因酒驾、醉驾导致的交通事故起数和死亡人数明显下降。2014年，相关统计数据显示，与醉驾入刑前相比，全国因酒驾、醉驾导致交通事故起数和死亡人数分别下降25%和39.3%。[3]到2016年醉驾入刑五年之时，上述两项数据与醉驾入刑前相比分别下降18%和18.3%。[4]此外，醉驾入刑还推动公民自觉遵守法律、抵制酒驾醉驾，“开车不饮酒、饮酒不开车”逐渐成为广泛的社会共识。
然而，根据2020年6月2日最高人民检察院发布的2019年全国检察机关主要办案数据显示，醉酒型危险驾驶犯罪（以下简称“醉驾犯罪”）已经成为刑事追诉的第一大犯罪，数量远超位列第二的盗窃罪。需要强调的是，由于醉驾犯罪的法定最高刑仅为拘役，如果按犯罪的危害程度及与其相关的刑罚严厉程度进行犯罪分层的话，其应属于微罪范畴。而对此类微罪进行大规模的入罪化治理，显然缺乏必要性。因此，对醉驾行为出罪路径的探索与完善，已成为理论界与实务界的共识。笔者拟立足于醉驾行为的不起诉出罪通道展开分析。
一、醉驾行为大规模入罪的制度性反思
事实上，对醉驾行为进行出罪的思考，主要在于犯罪附随后果严重。犯罪附随后果，是指根据刑法之外的非刑事法律法规的规定，曾经受过刑事处罚或因故意犯罪受过刑事处罚的人及其近亲属，将承受被剥夺或者被限制某些权利的不利后果，诸如在入党、升学和就业等方面的限制。[5]由于我国尚未构建成熟完善的前科消灭制度，所以只要行为人被定罪，即使在宣告缓刑的情况下，对于犯罪分子及其家庭而言，犯罪附随后果往往也会伴随终身。就制裁力度本就十分轻微的醉驾犯罪而言，犯罪附随后果对醉驾行为人以及对其家庭的负面影响，比犯罪分子所承受的刑罚本身可能还要严重，比如，终身禁止从事某些行业、子女公务员政审不通过等等。这显然违背了罪责刑相适应原则以及罪责自负原则，甚至突破了广义上公法领域法律制裁的比例原则。在当前背景下，为醉驾行为保留一定的出罪空间，可以使不少醉驾行为人及其近亲属免受犯罪附随后果的不利影响，从而有效避免相关社会矛盾的激增与激化，实现正面的社会治理效果。为醉驾行为配置合理的出罪通路，可以从实体法制度与程序法制度两个方面着手。一是在实体法制度层面，应贯彻教义学方法，积极适用1997年刑法第十三条“但书”的规定（但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪），对危险驾驶罪的构成要件从定性定量两个维度进行严格解释，提高醉驾行为实体入罪的门槛，实现对其出罪空间的拓展。二是在程序法制度层面，应根据案件在刑事诉讼程序中的不同阶段，拓宽相应的程序出罪通路。具体包括侦查阶段的不予立案、撤销案件，审查起诉阶段的不起诉制度以及审判时的无罪判决。其中，由检察机关在刑事案件的审查起诉阶段适用不起诉制度，可以在诉至法院前将那些没有必要动用刑罚手段进行治理的醉驾案件进行筛选过滤，从而有效分流进入审判的案件。这既可以节约有限的刑事司法资源，保障刑事司法的经济性，又可以限制法官的审判范围，避免恣意裁判对当事人合法权益的侵害。[6]因此，在程序法层面实现对醉驾行为的出罪化处理，应以不起诉制度的推行为主要途径。
二、我国刑事诉讼中各类不起诉制度与醉驾案件的匹配程度检视
法律意义上的不起诉是指检察机关对侦查终结移送审查起诉的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或者不需要起诉，而依法作出的不将案件提交法院进行审判的一种处理决定。不起诉作为检察机关对公诉案件审查后依法作出的处理结果之一，其在性质上属于检察机关对不应追究、不需追究或者无法追究刑事责任的犯罪嫌疑人所作的一种程序性处分，而不是实体性处分。[7]我国刑事诉讼中，不起诉制度包含以下五种类型，即法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉、附条件不起诉和特别不起诉。就各类不起诉制度与醉驾案件的匹配程度而言，可作如下分析：
首先，法定不起诉的适用对象包括犯罪嫌疑人没有犯罪事实的刑事案件和法律规定无法继续诉讼程序的刑事案件。对于在实体事实层面已经构成危险驾驶罪的醉驾案件而言，除非出现无法继续进行诉讼程序的特殊情形，否则无法通过适用法定不起诉制度来达到在程序层面出罪的目的。因此，法定不起诉难以成为醉驾案件不起诉出罪通路的主要实现方式。
其次，证据不足不起诉适用于案件经过公安机关补充侦查后仍属于证据不足的情形。事实上，醉驾案件中犯罪嫌疑人一般都是在驾驶行为的持续过程中被当场查获，据以定案的证据均较为简单、直接且易得。因此，通过寻找证据瑕疵以期将证据不足不起诉制度作为醉驾案件不起诉出罪主要路径的设想不具备现实可行性。
再次，附条件不起诉适用于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的侵犯公民人身权利、财产权利或者妨害社会管理秩序的轻微犯罪且依法可能被判处一年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金的情形。而醉驾犯罪属于刑法分则第二章危害公共安全罪的类别，显然无法对其适用附条件不起诉制度。
复次，特别不起诉适用于犯罪嫌疑人有重大立功或案涉国家重大利益的情形。显然，重大立功情节在一般刑事案件中并不常见，而醉驾案件作为高发微罪案件，也很难与国家重大利益有关联。因此，特别不起诉制度也无法成为对醉驾案件的犯罪嫌疑人予以不起诉出罪的主要方式。
最后，酌定不起诉适用于犯罪嫌疑人的行为符合犯罪构成要件，已在实体事实层面构成犯罪，但情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形。由该制度的适用对象可知，此种不起诉方式以犯罪事实已具备但犯罪危害程度轻微为适用条件。显然，这一适用条件直接契合于醉驾犯罪的社会危害程度或法益侵害程度轻微的罪质特点。因此，在各类不起诉制度中，酌定不起诉制度是最适合对醉驾案件进行不起诉出罪的，应作为醉驾案件主要的程序性出罪措施加以推行。
三、域外微罪不诉的制度设计对我国醉驾案件处理的借鉴
在域外刑事诉讼程序中，微罪不举是一项较为普遍的程序性出罪方式。在美国的刑事诉讼程序中，检察官享有较为强势的起诉裁量权，即检察官主观认为有适当理由的就可以作出不起诉决定，实际享有不受限制的处理案件的裁量权，[8]其所作出的不起诉决定通常具有终局性，检察官办公室以外的任何人都无权撤销此决定。[9]这一不起诉制度当然适用于对微罪案件的处理。在英国的刑事诉讼程序中，虽然实行“任何人都可以起诉”的自由主义立场，但其最重要的起诉机关是王室检察院，其可以通过撤销案件的方式来确保轻微刑事案件不被起诉。[10]在德国，德国刑事诉讼法典第153-154e条规定了对微罪、轻罪甚至中等程度的犯罪适用起诉便宜主义原则。[11]其中所涉及的绝对轻微不起诉制度、相对轻微不起诉制度以及暂缓起诉制度都可以实现微罪不举的功能。[12]在法国，其刑事诉讼法典明确了追诉适当性制度，即起诉便宜主义。具体而言，当行为已构成犯罪，并且是由已知身份与住所的人所实施，在没有任何法律规定妨碍对此犯罪行为提起公诉时，如检察机关认为适当，得决定：或者提起公诉，或者实行追诉的替代程序，或者不予立案。由此可知，该制度通过强调追诉的适当性为微罪不诉保留了不予立案与公诉替代措施的通路。[13]在日本的刑事诉讼程序中，微罪不诉通过检察机关的不起诉（起诉犹豫）制度得以实现。[14]制度运行的背后，是以行为罪质轻微而否定犯罪化处理必要性的功利主义考量为支撑。
在上述域外刑事诉讼立法与司法实践中，关于微罪不诉的一系列制度设计使得大量微罪案件在起诉阶段得以分流，从而避免微罪行为人遭受标签化效应的影响，可以使其早日复归社会，不仅考虑了被害人与社会公众的意愿，也有利于节约司法资源，这些经验值得借鉴。
四、醉驾行为适用酌定不起诉制度予以出罪的具体设计
就醉驾行为适用酌定不起诉制度予以出罪的具体设计而言，可从以下两个方面加以考虑。
（一）统一醉驾行为适用酌定不起诉制度予以出罪的具体幅度标准
事实上，部分省级司法机关已经对醉驾案件如何适用酌定不起诉制度作出了细则性规定。[15]通过观察这些细则性规定可以看出，检察机关是否对醉驾行为适用酌定不起诉制度，需要考察醉驾行为发生前、发生时与发生后与之密切相关的各种事实性因素。其中，最具可操作性的考察因素，就是行为时醉驾者血液中的酒精含量。在此，需要强调的是，醉驾行为的成立并不意味着醉驾犯罪的成立。就醉驾行为的成立而言，其标准是机动车驾驶人员血液中酒精含量达到80毫克/100毫升以上。而醉驾犯罪的成立实际上是对包括醉驾在内的反映相关行为社会危害程度的因素进行综合评价的结果。虽然醉驾这一因素是影响醉驾犯罪成立的极为重要的因素，但其绝非影响醉驾犯罪成立的唯一因素。如果对包括醉驾因素在内的所有反映行为社会危害程度的因素进行综合评判，一行为的社会危害性仅达到1997年刑法第十三条“但书”规定的程度，那么就不应当认定该行为构成醉驾犯罪。我国某些地方所发布的地方性司法文件和上海市醉驾案件主要审判观点均对此作了确认。由此，笔者认为，虽然醉驾行为的成立只需要行为人驾驶机动车时血液中酒精含量超过80毫克/100毫升，但是，在此标准之上还存在醉驾行为已成立但行为的社会危害性尚未达到构成醉驾犯罪程度的情形。
然而，一些省的细则性规定中与酌定不起诉制度相匹配的血液中酒精含量幅度并不具有普遍适用效力，易造成地区间的执法司法差异化。并且，这些细则之间关于血液中酒精含量幅度空间的规定也有明显区别。这不仅会破坏法秩序的统一性和法规范的普遍有效性，还会不适当地扩大不同地区检察官起诉裁量权的差异，使行为性质与危害程度相同的醉驾行为可能基于地域差异而受到不同处理，从而危及司法工作的公平正义。为此，有必要出台具有全国性效力的规范性司法文件来具体规定这一与酌定不起诉制度相匹配的血液中酒精含量幅度，从而对各地检察机关处理醉驾案件所享有的起诉自由裁量权加以规范，维护对醉驾行为酌定不起诉的公正性与法秩序的权威性。
（二）推动酌定不起诉制度与认罪认罚从宽制度相衔接
2018年修改后的刑事诉讼法在总则编第一章将认罪认罚从宽制度规定为一项基本的刑事法律制度。这也意味着这一制度的适用可以贯穿侦查、审查起诉与审判等一系列判决生效之前的刑事诉讼阶段。基于此，在对醉驾行为适用酌定不起诉制度的过程中，可推动其与认罪认罚从宽制度相衔接。具体而言：
一方面，从从宽处理结果来看，不仅包括审判机关在审判时根据检察机关就犯罪嫌疑人的认罪认罚情况所提出的量刑建议而作出的从轻或减轻量刑等宽缓化的裁判结果，也包含审查起诉时检察机关的酌定不起诉这一出罪结果。详言之，实施了醉驾行为的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段认罪认罚的，检察机关对其的处理不应只有提起公诉并提出从宽处理量刑建议这一种方式，还可以在其情节轻微且没有必要动用刑罚手段时，坚决适用酌定不起诉制度，使其获得程序性出罪的从宽处理结果。
另一方面，犯罪嫌疑人到案后积极认罪认罚的表现也可以被扩张解释为犯罪情节轻微的表现之一。基于这一解释路径，认罪认罚也应成为酌定不起诉制度启动的重要依据。具体就醉驾案件处理中酌定不起诉制度的适用而言，2017年5月1日实施的最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》对醉驾行为如何适用酌定不起诉制度具有参考价值，其中明确提及应考量认罪悔罪情节。
[编辑：张倩]
【注释】
*北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师；
**北京师范大学刑事法律科学研究院刑法专业博士研究生。
[1]本文系2019年度最高人民检察院检察理论研究课题《醉驾犯罪实证研究》（GJ2019C37）的阶段性研究成果。
[2]参见《“醉驾入刑”这一年》，载《检察日报》2012年5月9日，第5版。
[3]参见向阳、邹伟：《公安部：“醉驾入刑”三年，酒驾事故数下降25%》，载《新华每日电讯》2014年10月20日，第5版。
[4]参见汤瑜：《醉驾入刑五年全国共查酒驾247万余起》，载《民主与法制时报》2016年5月5日，第1版。
[5]参见黄云波：《微罪犯罪附随后果有待科学优化》，载《检察日报》2017年7月12日，第3版。
[6]参见童建明：《论不起诉权的合理适用》，载《中国刑事法杂志》2019年第4期。
[7]参见宋英辉、甄贞主编：《刑事诉讼法》，中国人民大学出版社2019年版，第319页。
[8]SeeMichaelEdmundO'Neil,UnderstandingFederalProsecutorialDeclinations:
AnEmpiricalAnalysisofPredictiveFactors,41Am.Crim.L.Rev.l439(2004).
[9]参见[美]约书亚·德雷斯勒、艾伦・C·迈克尔斯著：《美国刑事诉讼法精解》（第二卷·刑事审判），魏晓娜译，北京大学出版社2009年版，第114页。
[10]参见[英]约翰·斯普莱特著：《英国刑事诉讼程序》，徐美君、杨立涛译，中国人民大学出版社2006年版，第91页。
[11]参见[德]托马斯·魏根特著：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲、温小洁译，中国政法大学出版社2003年版，第44页。
[12]参见[德]克劳斯·罗科信著：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第103页。
[13]参见[法]贝尔纳·布洛克著：《法国刑事诉讼法》，罗结珍译，中国政法大学出版社2009年版，第329页。
[14]参见[日]田口守一著：《刑事诉讼法》，张凌、于秀峰译，中国政法大学出版社2019年版，第120页。
[15]如2019年10月浙江省高级法院、省检察院、省公安厅联合发布的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》规定，醉酒驾驶汽车，酒精含量在170mg/100ml以下，认罪悔罪，且无从重情节，犯罪情节轻微的，可以不起诉或者免予刑事处罚；醉酒驾驶摩托车，没有造成他人轻伤及以上后果，认罪悔罪，酒精含量在200mg/100ml以下，犯罪情节轻微的，可以不起诉或者免予刑事处罚。湖南省检察院2019年发布的《关于危险驾驶（醉驾）犯罪案件不起诉的参考标准（试行）》第六条规定：“醉酒驾驶机动车，血液酒精含量在150毫克/100毫升以下，且没有本参考标准第五条规定的从重处罚情节的，可以适用相对不起诉。”
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