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【202016067】“枫桥经验”引领下非羁押诉讼模式的构建——以浙江省诸暨市检察院办案实践为例
文/浙江省诸暨市人民检察院
摘要：
追溯非羁押诉讼司法理念的来源，“枫桥经验”中“捕人少、治安好”的理念无疑是其中重要的历史渊源。作为“枫桥经验”的发源地，浙江省诸暨市检察院多年来不断传承发展“捕人少、治安好”的内涵和实践经验，通过强化捕前把关、严控提请逮捕案件，细化捕中对接、提高逮捕案件质量，落实捕后监督、严防不羁押失管逃诉等，实现了“以非羁押为原则、以羁押为例外”的良好效果，但同时也存在一些问题。应通过及时出台相应司法解释、制定非羁押诉讼配套保障措施、扩大非羁押性强制措施适用面并保障平等适用、加强风险防控等，促进非羁押诉讼更好运行。
期刊栏目：经验交流
关键词：枫桥经验非羁押诉讼降低羁押率
2020年全国检察长会议上，最高人民检察院检察长张军指出，随着社会的发展尤其是科技的进步，扩大非羁押手段适用完全可行且势在必行。要进一步降低逮捕率、审前羁押率。能不捕的不捕，能不羁押的不羁押，有效减少社会对立面。进入新时代，面对时代变化、社会转型、犯罪结构发生深刻变化，如何减少因刑事打击面过大带来的“丢工作”“难就业”“企业关停”现象，以及避免未经审判定罪、过早给犯罪嫌疑人贴上“罪犯标签”等现实问题，是考验司法机关智慧的一大难题。近年来，随着刑事诉讼法修改对逮捕条件尤其是其中“社会危险性”认定的细化，以及认罪认罚从宽制度等的确立，检察机关贯彻“少捕慎诉”司法理念，坚持能不捕的不捕，能不羁押的不羁押，有效减少社会对立面，体现了对“捕人少、治安好”司法目标的孜孜追求。
一、“捕人少、治安好”是非羁押诉讼司法理念的重要渊源
追溯非羁押诉讼司法理念的来源，“枫桥经验”中“捕人少、治安好”的理念无疑是其重要的历史渊源之一。新中国成立初期，为巩固来之不易的胜利，中央人民政府政务院于1950年通过《关于划分农村阶级成份的决定》，将地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子“四类分子”列为革命的敌人和打击对象，但随着打击、斗争的深入，社会对立面被放大，于是1963年，中央决定在全国普遍开展社会主义教育运动，提出要把绝大多数“四类分子”改造成新人，以便为建设社会主义争取更广泛的群众基础。浙江省委选择诸暨、萧山等县作为社会主义教育运动试点地区，对“四类分子”基本上采取“一个不杀，大部不捉”的做法，实行除现行犯外一律不捕；运动后期，必须捕的，也要报请省委批准。当时，在全国各地还普遍存在对“四类分子”斗打、乱捕、乱杀等过激行为，但浙江省诸暨县枫桥区工作组同志坚决认为，要充分发动和依靠群众，开展说理斗争，不打人、不捕人，把非捕不可的“四类分子”制服。正是坚持这一策略，1963年10月底，在枫桥区社会主义教育运动对敌斗争阶段基本结束时，没有逮捕一人，完成了对“四类分子”的改造，充分体现了尊重和保障基本人权的态度。关于枫桥区没有捕人的经验，毛主席指示要进行好好总结，这样就有了《诸暨县枫桥区社会主义运动中开展对敌斗争的经验》，即“枫桥经验”。1964年，“枫桥经验”作为典型推向全国。[1]随着时代变化，“枫桥经验”的内涵不断丰富，在刑事司法领域，“捕人少、治安好”的经验不断传承和发展。当前，在浙江省诸暨市，践行“枫桥经验”，实现“捕人少、治安好”，成为司法工作的至高追求。
二、“枫桥经验”引领下的非羁押诉讼探索
贯通来看，“枫桥经验”中的“捕人少、治安好”经验与当前推行的“扩大非羁押性强制措施适用”，两者理念契合、一脉相承。2012年刑事诉讼法对逮捕条件进行修改后，经过两年实践探索，浙江省诸暨市检察院在审查逮捕工作中意识到一个问题：尽管慎用逮捕措施，但已逮捕案件中最终被告人被免予刑事处罚、单处罚金、判处拘役及适用缓刑的比例依然较高，这意味着检察机关在审查逮捕阶段对逮捕条件中“可能判处徒刑以上刑罚”以及“社会危险性”的把握不是很到位，导致逮捕质量不高。2016年初，浙江省检察院提出绿色司法理念，核心内容就是落实“少捕慎诉”的刑事司法政策。[2]由于诸暨市检察院有“枫桥经验”“捕人少、治安好”的传统，因此对绿色司法理念认同感非常强，并立即探索降低审前羁押率的方式方法，取得了良好成效。2016年至2019年，刑事案件中犯罪嫌疑人审前羁押率由56.8%降至19.6%，实现了刑事诉讼“以非羁押为原则、以羁押为例外”的良好效果。
（一）强化捕前把关，严控提请逮捕条件
一是传递绿色司法理念。在公、检、法联席会议、专项行动把关会、系列案件研讨会等多层次会议上，多次向公安机关、法院传递绿色司法理念，通报公安机关过度提请逮捕问题，对法院提出的不逮捕犯罪嫌疑人不能保证其按时到庭接受审判等问题进行正面回应，倡议共同践行绿色司法理念，最大程度尊重和保障人权。通过召开绿色司法研讨会、编发绿色司法专刊等形式，向市人大、市委市政府汇报介绍践行绿色司法工作情况。如此一来，结合“枫桥经验”“捕人少、治安好”内涵形成的“少捕慎诉”绿色司法理念就在诸暨市各政法机关之间得到了普遍认同。
二是从源头上把关提请逮捕案件。针对司法实践中出现的公安机关因为“借用时间”[3]“考核需要”[4]等原因而将一些不符合逮捕条件的案件提请逮捕等问题，及时向公安机关进行反馈，要求戒除。同时，与公安机关建立案件信息通报、点对点联系等机制，后又成立派驻公安机关检察官办公室，通过提前介入、源头把关等方式，将公安机关办理的证据不足、罪行较轻的案件在提请审查逮捕之前过滤掉。即使是在电信网络诈骗犯罪等专项打击行动中，诸暨市检察院也避免“重打击、扩大化”，率先适用认罪认罚从宽制度，对罪行较轻、刚入社会的初犯年轻人依法不批准逮捕。
三是强化逮捕条件“社会危险性”证明。严格落实最高人民检察院、公安部《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，要求公安机关提请逮捕案件，必须收集并提供犯罪嫌疑人定罪量刑事实情节、犯罪主观方面、犯罪后表现、帮教与管教条件、是否妨害诉讼等能够证明犯罪嫌疑人是否具有社会危险性的材料，倒逼公安机关慎重提请逮捕。
（二）细化捕中对接，提高逮捕案件质量
一是明确和细化具体案件逮捕标准。为了准确把握逮捕条件中“可能判处徒刑以上刑罚”这一条件，诸暨市检察院对近几年被告人捕后被判处轻缓刑的案件进行了逐案分析，发现案件主要集中在盗窃罪、故意伤害罪、赌博罪（包括开设赌场罪）、诈骗罪、交通肇事罪、容留他人吸毒罪6个常见罪名，原因主要是审查逮捕时对量刑情节把关不严。有鉴于此，诸暨市检察院先后三次协调公安机关、法院召开座谈会和研讨会，对6种常见罪名逮捕具体情节的认定形成规范标准。公、检、法意见的统一为检察机关规范行使审查逮捕权打好了基础，也为前侦、后判工作形成了指引。参照6种常见罪名逮捕具体情节标准，在案件未达到逮捕条件的情况下，公安机关可不提请逮捕，直接移送审查起诉，法院则可参照判处徒刑以下刑罚。
二是将刑事和解挺在前面。坚决将刑事和解工作做实并挺在前面，专门设立检调对接和解办公室，统筹管理和协调检调对接工作，并为案件承办人设立办理刑事和解案件激励机制。总体来看，诸暨市检察院每年平均办理刑事和解案件120余件，其中40件左右在审查逮捕阶段达成和解并对相关案件作出不批准逮捕决定；60件左右在审查起诉阶段达成和解并对相关案件变更为非羁押性强制措施或作不起诉处理。2018年还形成了“一室三制”检调对接检察工作品牌，[5]有效解决了刑事和解工作中办案部门“零散调”、当事人“不信调”、事实争议“难以调”、没钱赔偿“无力调”等四大瓶颈问题，为故意伤害、交通肇事等矛盾突出案件的非羁押诉讼处理打通了动脉。
三是积极开展羁押必要性审查。及时关注已逮捕案件因情势变更等出现的新情况，广泛收集符合改变羁押措施的案件线索，认真调查核实，积极扭转逮捕后“一押到底”的局面。2019年，诸暨市检察院通过羁押必要性审查将逮捕强制措施变更为取保候审的人数达102人，以常态化羁押必要性审查保障被羁押人权益。
（三）落实捕后监督，严防不羁押失管逃诉
一是实行不捕告诫制度。针对犯罪嫌疑人非羁押期间可能逃脱的风险，创造性开展不捕告诫制度，即对不予逮捕的犯罪嫌疑人，要求其必须在三天之内到检察机关接受告诫。诸暨市检察院告诫涉案人员遵守取保候审等规定，从心理上引起犯罪嫌疑人重视，防止脱逃等妨害诉讼行为的发生。
二是实行不捕跟踪监督。加强执行监督，开展非羁押犯罪嫌疑人监管情况回访调查，跟踪了解监管动态和现状。对违反取保候审规定，影响案件正常诉讼的犯罪嫌疑人，及时建议公安机关先行拘留、上网追逃以及提请批准逮捕，检察机关依法从快批准逮捕，并建议法院在量刑时酌情从重处理。
三是督促不捕案件快速办理。对案件事实清楚、无逮捕必要的犯罪嫌疑人，及时建议公安机关快速移送审查起诉，通过专人专办、快速审查、集中起诉等从快办案机制，以及建议法院建立轻微刑事案件快速审判机制等，实现对非羁押犯罪嫌疑人、被告人的快速判决，防止因案件“久拖不决”而出现犯罪嫌疑人、被告人逃脱的情况，消除部分办案人员畏难和抵触情绪。
三、非羁押诉讼探索中遇到的问题
一是难以保障非羁押性强制措施平等适用。“不捕、不诉”不能成为特定涉嫌犯罪群体的特权，这是保障“少捕慎诉”刑事政策，非羁押诉讼统一、无差别落地的前提。但司法实践中要实现这一标准，较难把握。因为犯罪主体身份、职业以及涉嫌犯罪性质、手段、造成后果不同等，导致在强制措施适用以及后续不起诉处理上有所差别，此点突出表现在本地涉案人员与外地涉案人员上。诸暨市是劳动密集型产业聚集地，存在大量外来劳动力，外来人员犯罪率较高。而外来人员通常无固定收入、居所、常住亲友，存在难以提供保证人、无能力缴纳保证金的情况，较少满足取保候审的适用条件，导致外地人员审前羁押率（拘留、逮捕）普遍高于本地人员。2019年，外来人员审前羁押率为47.6%，本地人员审前羁押率为30.4%。此外，为服务保障民营企业健康发展，考虑到涉案人员在企业运营中的重要作用，防止出现“案子结了，企业没了”的情况，实践中，对企业主、企业管理人员适用非羁押性强制措施的比例比普通人员明显较高。
二是存在潜在风险。非羁押诉讼的运行离不开检察机关自由裁量权的行使，由此带来一定的廉洁风险和执业风险。具体来讲：一方面，对于“可捕可不捕、能不羁押则不羁押”的自由裁量，由于检察官可以独立决定，其会面临较高的廉洁风险；另一方面，随着刑事政策和客观环境的变化，一些办案人员担心，对犯罪嫌疑人作出的“少捕慎诉”、从宽处理的决定，日后是否会招来“徇私放纵”的猜忌甚至是反查。也即在非羁押诉讼的推进落实上，究竟是宽泛大胆用，还是谨慎收紧用，一些办案人员难以把握，也顾虑重重。
四、非羁押诉讼运行中存在的障碍
从浙江诸暨的司法实践来看，非羁押诉讼运行中主要存在以下障碍：
一是公安机关、法院认同度不够。尽管多年来，浙江省各级检察机关不断向公安机关、法院传导“少捕慎诉”的司法理念，但因各自所处环节不同，个别公安机关和法院依然存在粗线条提请逮捕、自行决定逮捕的现象。从公安机关的角度看，专项打击行动以及业绩考核要求成为其不够重视检察机关“审查逮捕”标准的主要因素；而对于法院而言，担心审前传唤不到案而影响裁判正常进行，成为其自行决定逮捕的主要因素。
二是缺乏权威的适用标准。诸暨市公检法三机关对常见罪名的逮捕标准、不起诉标准进行细化，属于“地方意见”，权威性不高，容易遭受质疑，也很难满足司法实践复杂性的需求。此外，关于逮捕条件中“可能判处徒刑以上刑罚”“社会危险性”以及“企图”等的认定，实务中检察机关各部门之间、各案件承办人之间也存在认识差异，易导致司法适用的不统一。[6]
三是配套保障措施有待跟进。一方面，司法实践中，对没有尽到保证义务的保证人缺乏相应的处罚措施，存在保证人不足以保障取保候审人遵守规定、保障到案的情况；另一方面，公安机关对检察机关作出不批准逮捕决定的犯罪嫌疑人，监管意识不强。此外，电子镣铐等现代化定位监管技术应用还不够普遍，使得犯罪嫌疑人、被告人不捕后到案受审的保障措施不足。
五、深入推进非羁押诉讼运行的建议
一是及时出台相应司法解释。对常见罪名的逮捕、起诉标准以及可以不逮捕的情形进行细化规定，为非羁押诉讼提供更广泛、更统一的适用标准。
二是为非羁押诉讼提供制度保障。首先，及时制定非羁押诉讼配套保障措施，明确公检法各机关推进非羁押诉讼的义务，落实对不捕人员的监管责任。其次，大力推广现代化监管技术应用。充分借助科技力量，在施行电子手铐、电子脚铐技术的基础上，结合人脸识别，公共交通工具、海关、口岸的实名登记制度及网络支付工具的实时定位等技术应用，逐步实现以网络监管替代人工监管。最后，完善不捕告诫制度运用。探索二次告诫，强化犯罪嫌疑人辩护律师及近亲属参与等，促使非羁押人员对其犯罪行为的社会危害性、违反非羁押义务的后果有更清晰的认识，对其形成心理上的震慑。
三是加强与公安机关沟通，督促其在专项打击行动中突出打击重点的同时坚守底线，依法客观理性办理案件。
四是扩大非羁押性强制措施适用面并保障平等适用。在非羁押性强制措施适用上，一方面，应逐步扩大非羁押性强制措施适用面，不宜过于强调对特定群体的优先适用；另一方面，对本地人和外地人、穷人与富人、外地企业与本地企业，应尽量统一、无差别地平等适用非羁押性强制措施。
五是注重对非羁押诉讼风险点的防控。综合运用层级把关、案件评查、案件回访、控告调查、信访化解、舆情应对、违纪惩戒、无过错豁免等多元化前引后控手段，将廉政风险、信访风险、舆情风险等降到最低，确保检察机关依法合理运用非羁押诉讼裁量权。
［编辑：华炫宁］
【注释】
*浙江省诸暨市人民检察院检察长。本文作者还有：范华涛，浙江省诸暨市人民检察院第二检察部副主任；何丹，浙江省诸暨市人民检察院检察官助理；潘博，浙江省诸暨市人民检察院第七检察部副主任。
[1]参见汪世荣主编：《枫桥经验：基层社会治理的实践》，法律出版社2018年版，第1～2页。
[2]绿色司法，是指在有限的司法资源和日益增长的司法需求现实条件下，通过规范、理性、文明司法，提升司法质效的新型司法理念，旨在重构检察司法内外和谐关系，促进法治生态文明健康发展。参见汪瀚：《践行绿色司法推进检察工作高水平发展》，载《检察日报》2016年9月12日，第3版。
[3]部分案件承办人员由于事务繁忙，通过“借用”检察机关7天的审查逮捕期限，拖延办案时间。
[4]公安机关每年都会开展大量专项打击行动，专项打击行动中往往设定考核指标（如以所办理案件批准逮捕、起诉数量来衡量打击效果），从而导致专项打击行动中一些证据不足或行为人罪行较轻的案件等均被提请逮捕。
[5]“一室三制”是指“检调对接和解办公室”和增进信任的“点单式”择调机制、利于和解的诉前争议解决机制、多方联动帮教同步工作机制。
[6]参见张保生主编：《证据法学》（第二版），中国政法大学出版社2014年版，第2页。
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