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【202015050】食品监管渎职罪的主体范围探析
文/刘雪梅
作者单位：中南林业科技大学
摘要：
国务院机构改革以后，对食品监管渎职罪主体范围的确定需要重新审视。在实行以市场监管部门为主的分级综合监管模式下，食品监管渎职罪的主体范围，应以市场监管部门为中心确定负有主要责任和次要责任的监管部门；在监管部门内部，应当根据具体案情、监管人员的职责权限、监管人员渎职行为与危害后果之间联系的紧密程度以及渎职行为对危害后果所起作用的大小等因素来综合确定直接负责的监管人员，再以直接负责的监管人员为起点确定直接负责的主管人员。
期刊栏目：观察与思考
关键词：食品监管渎职罪犯罪主体主体范围
刑法修正案（八）将食品监管渎职罪从滥用职权罪、玩忽职守罪中单立以来，司法实务部门在适用中遇到一些疑难问题，其中之一就是对哪些监管人员应当追究刑事责任的问题。2018年国务院机构改革后，负责食品安全监管工作的机构发生了变化，对食品监管渎职罪主体的认定必须考虑监管体制和监管机构的变化。本文根据机构改革带来的变化，对食品监管渎职罪的主体认定问题进行探讨，以期对该罪犯罪主体的司法认定有所裨益。
一、食品监管渎职罪主体范围的认定
食品监管渎职罪的主体是指在食品安全监管机构中负责食品安全监督、管理职责的国家机关工作人员。食品的安全监管包括对食品生产、加工、收购、销售以及消费等环节的监督管理。2018年国务院进行机构改革，设立国家市场监督管理总局，为国务院直属机构。国家市场监督管理总局整合了国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局这三个机构的职能。相应地，各省、市、县将原来的工商、质监、食品药品监管三部门的职能进行整合，设立市场监督管理局。这一机构改革使我国食品安全监督管理模式，由以前的“分段监管为主、品种监管为辅”模式，转变为以市场监管部门为主的分级综合监管执法模式。即从中央到地方，分别设置国家、省、市、县四级市场监管部门，市场监管部门实行分级管理；同时，在每一层级由市场监管部门为主实行综合监管、综合执法。食品安全监管机构和监管模式的这一变革，使食品监管渎职罪犯罪主体的范围发生相应改变。
（一）学界关于该罪主体范围的观点
有观点认为，根据食品安全法的规定，食品监管渎职罪的犯罪主体有两类：一类是县级、市级、省级等三级地方政府中直接负责食品安全监管的主管人员和其他直接责任人员；另一类是县级以上各级食品药品监管、卫生、农业、工商管理、质监部门中担负食品安全监管职责的责任人员。[2]按照该观点，因国务院不属于地方政府，国务院工作人员不能成为食品监管渎职罪的主体。也有观点认为，根据2015年修订后的食品安全法相关规定，食品监管渎职罪的犯罪主体不包括国务院的工作人员，理由是国务院不负责具体的食品安全监督管理职责。[3]上述观点都认为，国务院不负责具体的食品安全监督管理职责，国务院工作人员不能成为食品监管渎职罪的主体。
笔者认为，根据2018年修改的宪法第八十五条、第八十六条的规定，国务院是中央人民政府，其组成人员包括各部部长和各委员会主任。根据2018年修订的食品安全法、产品质量法和农产品质量安全法等法律规定，国务院中与食品安全监督管理有关的部长和委员会主任（主要是农业农村部部长和国家卫生健康委员会主任）负有履行食品安全监督管理的职责，按照权责一致原则，需承担食品安全监管渎职的法律责任。因此，从宪法角度来看，国务院组成人员中直接负责食品安全监管工作的主管人员和其他直接责任人员如果玩忽职守或者滥用职权，导致严重后果的，可以构成食品监管渎职罪，不能简单地将国务院工作人员排除在该罪的主体范围之外。
（二）司法实践认定该罪主体范围的现状
笔者通过网络考察了2011年至2019年8月一审法院关于食品监管渎职罪的判决书，共有77个案件。从这些判决书可见，实际承担食品监管渎职罪刑事责任的主体主要是县级政府卫生部门、食品药品监管部门、质监部门、农业部门等部门中直接负责食品监管的主管人员和其他直接责任人员，而追究市级以上地方政府及其职能部门工作人员刑事责任的案件数为零。有学者认为，我国司法实践中对市级政府和省级政府中直接负责食品监管的责任人员很少追究刑事责任，最多是运用组织处理措施，责令辞职或免职，司法实践中的做法与食品安全法的规定不一致。[4]
二、准确认定该罪主体范围的路径
笔者认为，食品监管渎职罪主体范围的认定，应从宏观和微观两个层面把握。宏观层面，就是确定认定主体范围的法律依据；微观层面，就是掌握认定主体范围的具体规则或方法。
（一）从宏观层面把握该罪主体的范围
食品监管渎职罪的主体范围究竟可以覆盖哪些部门？换言之，哪些部门中的工作人员负有食品安全监管职责？笔者认为，解决这个问题的依据是我国有关食品安全监管的法律规定。食品安全法、农产品质量安全法、产品质量法、畜牧法和动物防疫法等几部有关食品监管的法律从两个层级规定了两类监管人员：第一类是国家层级的食品监管人员。该层级的监管人员是指国务院食品安全委员会、国务院食品安全监督管理部门（机构改革后的国务院市场监督管理总局）、国务院农业农村部门、国务院卫生部门、国务院畜牧兽医行政主管部门等部门中负责食品监督管理工作的人员。第二类是地方层级的食品监管人员。该层级的食品监管人员主要包括有行政执法权的地方政府食品安全监督管理部门（机构改革后的市场监督管理部门）、卫生部门、农业行政部门、动物卫生监督机构、兽医主管部门、动物疫病预防控制机构等部门中负责食品监督管理工作的人员。根据上述法律规定，违反法律规定，构成犯罪的，既要追究政府有关部门中监督管理人员的责任，也要追究政府分管食品监管工作的领导的责任，甚至追究政府主要领导的责任。因此，食品监管渎职罪的主体范围，涵盖国务院及其食品安全委员会、市场监管部门、农业农村部门、卫生部门、畜牧兽医行政主管部门以及县级以上地方政府及其市场监管部门、农业农村部门、卫生部门、兽医主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构等有关职能部门中直接负责的主管人员和其他直接责任人员。上述法律规定为确定食品监管渎职罪的主体范围提供了法律依据。
（二）从微观层面确定食品监管渎职罪主体的范围
1.把握认定该罪主体的前提条件。食品监管渎职罪的犯罪主体是指滥用食品安全监管职权或者没有履行、没有正确履行食品安全监管职责，造成严重社会危害后果，依法应当承担刑事责任的国家机关工作人员。构成该罪的犯罪主体，除行为人必须是国家机关工作人员外，行为人还必须负有食品监管职责，这是构成该罪主体的前提条件。
食品监管渎职罪的主体属于特殊主体，是针对特定的国家机关工作人员而言的。这种特定的国家机关工作人员必须负有食品监管职责，只有违背了食品监管职责，才有可能构成食品监管渎职罪。这种食品监管职责主要来源于法律一般原则性的规定和具体化的规定。如食品安全法总则中明确规定了食品监管有关部门的职责，该法第五条、第六条、第七条明确规定了国务院食品安全委员会、国务院卫生部门、国务院食品安全监管部门及其他有关部门承担有关食品安全监管职责；县级以上地方政府及其卫生部门、食品监管部门和其他有关部门承担本行政区域内的食品监管职责。产品质量法第八条规定国务院和县级以上地方政府的市场监督管理部门分别主管全国产品质量监督工作和地方政府区域内的产品质量监督工作，国务院和县级以上地方政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。上述规定是一般原则性的规定。同时，法律也明确规定了国家机关工作人员的具体监督管理职责。食品安全法第一百一十条规定县级以上政府食品安全督管部门履行具体的食品监管职责，如对食品生产经营者的有关合同、票据、账簿以及其他有关资料进行查阅、复制，查封违法从事食品生产经营活动的场所。农产品质量安全法第三十四条和第三十九条规定县级以上政府农业部门对农产品的质量安全履行具体的监管职责，如对农产品的质量安全进行监测，对生产中的或者市场上销售的农产品进行监督抽查和现场检查，对经检测不合格的农产品进行查封或者扣押。此外，有关行政法规、部门规章以及地方性法规也规定了具体的食品安全监督管理职责。由此可见，该罪的犯罪主体必须是负有食品安全监管职责的国家机关工作人员。
2.认定该罪主体的具体规则。我国食品监管体制改革以后，对食品安全的监管模式可以概括为以市场监管部门为主的分级综合监管模式。在新的监管模式下，食品监管部门监管职权更加集中，监管职责更加明晰，食品监管渎职罪的主体主要集中在市场监管部门、农业行政部门和卫生行政部门。以省一级政府有关职能部门为例，根据湖南省市场监督管理局的“三定方案”，[5]省农业农村厅负责动植物疫病防控、畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全的监管以及供食用的源于农业的初级产品从种植养殖环节到进入生产加工企业或者进入批发、零售市场之前的质量安全监管。省市场监督管理局负责供食用的源于农业的初级产品进入生产加工企业或者进入批发、零售市场之后的质量安全监管，同时还负责其他食品生产、流通、消费环节安全监督管理。省卫生健康委员会负责食品安全风险监测工作，当监测到食品安全风险或者发现食品安全隐患时，应及时向省市场监督管理等部门通报，省市场监督管理等部门应当立即采取相应措施。
当发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果时，如何确定具体责任人员，就需要根据新的监管模式和现行有关法律规定进行认定。
首先，要确定直接负责的监管部门，并区分负主要责任的监管部门和负次要责任的监管部门。对于食用农产品，如果是在进入生产加工企业或者进入批发、零售市场之前发生安全问题，直接负责的监管部门就是农业行政部门；如果是在进入生产加工企业或者进入批发、零售市场以后发生安全问题，直接负责的监管部门就是市场监管部门。如果卫生健康委员会通过食品安全风险监测，发现生产加工环节、流通环节、消费环节的食品存在安全风险或隐患，但没有及时向市场监管等部门通报，因而发生食品安全事故的，则还应区分负主要责任的监管部门和负次要责任的监管部门。总之，应根据食品安全事故发生的环节来确定直接负责的监管部门，在存在多个监管部门都负有责任的情况下，还应区分负主要责任的监管部门和负次要责任的监管部门。
其次，确定直接负责的监管人员。直接负责的监管人员既可能是负主要责任的监管部门中的监管人员，也可能是负次要责任的监管部门中的监管人员，这种监管人员都是直接从事食品安全监管工作的人员。到底谁应该被确定为直接负责的监管人员？有观点认为，确定直接负责的监管人员，应根据渎职行为与严重后果之间是否存在直接或者必然的因果关系来判定，而不论监管人员所在的部门是属于源头监管部门还是非源头监管部门。[6]笔者认为，确定直接负责的监管人员，应当根据具体案情、监管人员的职责权限、监管人员渎职行为与危害后果之间联系的紧密程度以及渎职行为对危害后果所起作用的大小等因素来综合判定。
再次，确定直接负责的主管人员。确定了直接负责的监管人员以后，就应以直接责任人员为起点向上追溯直接负责的主管人员。直接负责的主管人员包括监管部门领导班子中直接主管的班子成员和主要负责人，如农业行政部门、市场监督管理部门领导班子中直接主管的班子成员和主要负责人；也包括县级以上政府中直接主管食品安全监管工作的班子成员；特定情况下还包括县级以上政府领导班子主要负责人。具体应追责到哪一层级的主管人员，既要考虑食品安全事故的严重程度，也要考虑县、市、省、中央不同层级政府及其负责食品安全监管的职能部门主管人员的渎职行为与危害后果之间联系的紧密程度以及渎职行为对危害后果所起作用的大小等因素。
直接负责的主管人员自己承担组织、指挥监管工作的职责，对自己组织、指挥监管工作的渎职行为应当承担法律责任；同时，主管人员对直接责任人员的工作负有监督、管理和指导的责任，对其监管的直接责任人员的渎职行为也应承担相应的法律责任。如果主管人员对直接责任人员履行了监督、管理和指导职责，直接责任人员仍然故意滥用监管职权，导致重大食品安全事故，这种情况下是否应追究主管人员的监管渎职刑事责任？有观点认为，当主管人员认真履行了监管职责，对直接责任人员的违规行为及时进行了指正，直接责任人员仍然执意继续违规，主管人员对直接责任人员的滥用职权行为不承担法律责任。[7]这涉及公务上的监督管理领域是否适用信赖原则的问题。从目前的研究情况来看，学者主要探讨的是信赖原则在业务上的监督管理过失领域的适用问题，而对公务上的监督管理过失领域是否适用信赖原则这一问题很少涉及，而且即使提到也都认为不适用信赖原则。如有学者认为，对单位外的监督管理，不能适用信赖原则。而在单位内部，监管者与被监管者工作目标一致，存在相互信赖的基础，可以适用信赖原则。[8]另有学者认为，在特殊情况下，当被监督者的渎职行为造成法益侵害的结果非常严重时，以及被监督者个人情况及工作性质特殊时，即可直接决定监管者的监督过失责任，那么，此种情形不适用信赖原则，食品监管渎职罪即属于该“特殊情况”。[9]笔者认为，在食品安全监管领域，监管人员多且复杂，存在监管层级、不同的监管部门交叉的网状结构，在这种场合适用信赖原则是非常困难的，因为缺乏信赖的基础，很难存在实质的信赖关系。作为直接负责的主管人员应当对直接责任人员具体从事的食品安全监管工作进行监督、管理和指导，发现有渎职违法行为，应立即责令改正，以防止食品安全事故的发生。重大食品安全事故或者其他严重后果往往不是一个人的渎职行为造成的，而是不同环节、不同层级的多个监管人员的渎职行为共同导致食品生产者或销售者乘虚而入造成的，因此，需要不同环节、每一层级的监管人员都认真履行自己的监管职责，才能切实有效地防止重大食品安全事故的发生。如果主管人员严肃认真组织、指挥监管工作，认真履行对下属的监督、管理、指导职责，即使直接责任人员监管渎职，也能及时发现，采取补救措施，从而避免危害后果的发生。所以，在公务上的监督管理领域没有适用信赖原则的余地。直接负责的主管人员在任何情况下都需要对下属的直接责任人员的食品监管渎职行为承担相应的法律责任。
［编辑：常锋］
【注释】
*中南林业科技大学副教授、法学博士。
[1]本文系湖南省教育厅重点科研项目《安全事故中的监管渎职犯罪研究》（15A200）、湖南省哲学社会科学基金项目《国家监察体制改革视野下生态环境渎职犯罪惩治机制创新研究》（18YBA464）的阶段性研究成果。
[2]参见谢望原、何龙：《食品监管渎职罪疑难问题探析》，载《政治与法律》2012年第10期。
[3]参见魏在军、马群：《食品监管渎职罪疑难问题探析》，载《江南大学学报》2017年第4期。
[4]参见谢望原、何龙：《食品监管渎职罪疑难问题探析》，载《政治与法律》2012年第10期。
[5]参见中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（湘办[2019]52号）。
[6]参见谢望原、何龙：《食品监管渎职罪疑难问题探析》，载《政治与法律》2012年第10期。
[7]参见魏在军、马群：《食品监管渎职罪疑难问题探析》，载《江南大学学报》2017年第4期。
[8]参见刘丁炳著：《监督管理过失犯罪研究》，中国人民公安大学出版社2009年版，第173页。
[9]参见谢望原、何龙：《食品监管渎职罪疑难问题探析》，载《政治与法律》2012年第10期。
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