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【202012064】野生动物保护领域检察公益诉讼实务探究
文/梁冰；陈明慧
作者单位：北京铁路运输检察院
摘要：
野生动物保护领域的法律规范种类繁多，已经形成较为完备的法律体系，主要有法律、行政法规、部门规章、地方政府规章和司法解释。实践中，鉴于野生动物保护领域的行政执法与刑事保护具有局限性，检察机关可以通过检察公益诉讼的方式，实现对野生动物保护领域违法行为的全流程规制，并重点关注互联网野生动物交易，探索野生动物保护领域的互联网公益诉讼。
期刊栏目：观察与思考
关键词：野生动物保护检察机关公益诉讼互联网野生动物交易
非法交易野生动物、滥食野生动物行为破坏野生动物资源、危害生态安全。笔者从保护野生动物角度出发，对野生动物保护领域检察公益诉讼问题作些探讨。
一、野生动物保护领域相关概念的界定
（一）野生动物的内涵与外延
根据野生动物保护法第二条规定，野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下简称“三有保护动物”）。由此可知，受法律保护的野生动物仅包括珍贵、濒危的野生动物和“三有保护动物”，而非通常理解的全部非人工养殖类动物。
具体而言，“三有保护动物”是指被编入《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》的动物。而对于珍贵、濒危的野生动物，野生动物保护法与刑法的规定不甚一致。野生动物保护法第十条将珍贵、濒危的野生动物分为国家重点保护的野生动物（分为一级保护野生动物和二级保护野生动物）和地方重点保护的野生动物，并由相关部门编制了《国家重点保护野生动物名录》和各地方《重点保护野生动物名录》。而最高人民法院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》将刑法第三百四十一条第一款规定的“珍贵、濒危野生动物”细化为列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。二者对于珍贵、濒危野生动物的界定既有重合又有不同。在司法实践中，通过刑事法律规范对野生动物进行保护时，适用刑法以及司法解释的规定，可以避免不同地区在适用法律时出现差异。而在适用民事、行政法律规范时，对野生动物的理解应以野生动物保护法的规定为主。应当承认，当前法律规定的野生动物内涵较为狭窄，仅对野生动物名录列明的野生动物进行保护。
（二）野生动物保护领域的违法行为
野生动物保护法对违法行为的规定较为全面，对破坏野生动物栖息地，违法猎捕、人工繁育、出售、购买、利用、运输、寄递、食用野生动物等都有明确规定，也对野生动物的进出口等行为予以规制。野生动物保护法对国家重点保护野生动物和非国家重点保护野生动物予以分级保护，针对野外种群和人工繁育种群的部分违法行为也有不同规定。比如关于野生动物交易，因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的，需要获得省级政府野生动物保护主管部门的批准，并取得和使用专用标识、检疫证明。而出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明、检疫证明。对列入人工繁育国家重点保护野生动物名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。
全国人大常委会出台的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物制度。除此之外，笔者建议“必须阻断的对象既包括属于密切接触环节末端的对野生动物及其制品的食用、利用（如陈列、展示、佩戴）行为，也包括属于接触环节的对野生动物及其制品的各类养殖、加工、运输、仓储、销售等行为，还包括属于接触环节前端的对野生动物的捕获、人工繁育、品种改良等行为。”[1]
二、野生动物保护领域的法律规范梳理
野生动物保护领域的法律规范种类繁多，已经形成较为完备的法律体系，主要有法律、行政法规、部门规章、地方政府规章和司法解释。
（一）行政法律保护
在行政法律保护方面，按照陆生野生动物、水生野生动物的分类，涉及的法律规范与履行监管职责的行政机关皆有不同。
在法律层面，野生动物保护法对野生动物保护进行了整体性规定。在行政法规方面，国务院发布了《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》，分别对陆生野生动物、水生野生动物予以专门性保护。农业农村部、国家林业和草原局、国家市场监督管理总局、公安部、海关总署等部门以公告、通知、办法等形式颁布了大量部门规章。各省区市也发布了实施办法，比如北京市人大常委会出台了《北京市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》。对于水生野生动物，渔业法、国务院《渔业法实施细则》《水产资源繁殖保护条例》等法律规范有针对性地对水生野生动物予以保护。
野生动物保护的行政执法工作主要由农业农村部、国家林业和草原局、国家市场监督管理总局、生态环境部、公安部、国家卫生健康委、海关总署等多个行政机关负责。其中，前三个部门负责主要工作。国家林业和草原局主要负责陆生野生动物的监督管理工作。各省市区园林绿化局负责权限内国家重点保护陆生野生动物人工繁育许可证的核发，利用国家重点保护陆生野生动物及其制品的审批，国家一级保护陆生野生动物特许猎捕的初审，国家二级保护陆生野生动物特许猎捕证的核发等工作。农业农村部渔业渔政管理局主要负责对水生野生动物猎捕、从境外引进、出口、出售、购买、利用等的审批。各省市区农业农村局在权限内对水生野生动物进行监管。国家市场监督管理总局主要负责监管市场上违法经营国家或地方重点保护陆生野生动物及其制品等违法行为。
（二）刑事法律保护
对野生动物的刑事保护主要规定于刑法第三百四十一条，涉及罪名为“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”和“非法狩猎罪”，其中对非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的行为，非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为，以及违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源的行为进行了详细规定，并在司法解释中予以细化。此外，涉及野生动物保护的相关罪名还包括走私珍贵动物、珍贵动物制品罪，动植物检疫徇私舞弊罪，非法持有枪支、弹药罪，非法经营罪等。目前，猎捕野生动物为最主要的违法犯罪行为，其次为药用、食用野生动物等行为。
三、野生动物保护领域的检察公益诉讼
（一）行政执法与刑事保护具有局限性
行政执法是治理野生动物保护领域违法行为的第一道屏障，能对野生动物进行全范围、多领域的保护，但仍存在诸多问题。一是监管部门众多、职权存在交叉，协调难度大。以陆生野生动物违法运输、寄递行为为例，涉及的监管机关包括林业、公安、海关、交通运输、卫生健康、网络监管等部门，权责划分与协调合作存在较大难度。二是违法行为隐蔽性强，监管成本高。对野生动物保护的监管主要体现在行政许可、审批与定期开展行政执法专项活动等方面，但在许可、审批后，缺乏后续监督。行政执法专项活动虽然一定程度上能抑制违法行为的发生，但缺乏长效机制。三是欠缺执法的制度化保障机制。基层执法人员执法手段有限，执法权威不足，技术手段有限。
刑法对于非法猎捕、杀害、收购、运输、出售野生动物行为的保护范围仅限定于前述范围。对于违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用工具、方法进行狩猎野生动物的，以非法狩猎罪予以规制。那么，对于地方重点保护野生动物、“三有保护动物”、包含携带未知病原体野生动物在内的一般野生动物的收购、运输、出售行为，皆无法通过刑事法律规范予以规制。尽管目前一些行政机关与司法机关加强了对野生动物保护领域的关注，着力开展行刑衔接工作，但由于行政执法与刑事诉讼保护范围、保护方式、保护力度不同，治理效果有待提升。
（二）检察公益诉讼具有可操作性
第一，野生动物保护属于公益诉讼的保护范围。野生动物保护属于生态环境和资源保护领域。野生动物保护既涉及野生动物资源保护，也涉及其所在区域的生态环境安全。在公共利益受到侵犯时，检察机关可依据刑法第三百四十一条规定的罪名，对相关行为人提起刑事附带民事公益诉讼。强化野生动物保护领域的公益诉讼，有如下几个理由：其一，野生动物保护具有重要意义。当前，野生动物保护领域案件数量少，且多为刑事附带民事案件，检察机关较少办理此类型民事公益诉讼案件与行政公益诉讼案件。其二，一定程度上可以拓展野生动物保护领域的范围。野生动物保护法与刑法对野生动物范围的限定，使得对侵害野生动物资源行为的规制难以全面实现保护社会公共利益的目的。而公益诉讼的主要目的是保护国家利益与社会公共利益，对于侵犯公共利益的行为，可以在法律框架内进行探索，因此，检察公益诉讼有利于实现对野生动物的全流程保护。
第二，侵害野生动物资源的行为严重侵犯社会公共利益。首先，侵害野生动物资源的行为破坏了生物资源，影响生态平衡。野生动物都有其独特的遗传基因，其他生物不能代表其基因库。生物资源被破坏后难以自然恢复，生态系统的平衡也会被打破。野生动物资源本身就是公共利益，对野生动物的猎捕、杀害、运输、出售、购买、利用甚至食用，不仅不利于营造健康的生态环境，而且会对生物资源造成不可逆的破坏。其次，侵害野生动物资源的行为危害食品药品安全，侵犯公众生命健康权。依据野生动物保护法第三十条规定，国家重点保护野生动物及其制品不可食用，缺乏合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品不可食用。但对有合法来源的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品以及携带病原体、具有感染风险的一般野生动物的食用、入药，没有严格的法律限制。野生动物如果携带检疫部门未检验出的病毒，甚至未通过检疫部门的检验，将直接侵害消费者的身体健康。再次，侵害野生动物资源可能造成重大公共卫生突发事件。重大公共卫生事件具备足够影响人类生存和发展的属性，对公共利益产生广泛影响。检察机关对野生动物保护领域发挥职能作用，不仅可以有效参与公共卫生安全治理，也是推进法治政府建设、提升国家治理体系和治理能力现代化水平的有益之举。[2]
（三）互联网野生动物交易具有特殊性
随着互联网的发展，网上交易因其操作简便、交易过程隐蔽、不受环境影响等，逐渐成为违法野生动物交易的主渠道，因此，探索野生动物保护领域的互联网公益诉讼具有重要意义。
第一，互联网野生动物交易案的特点。一是案件类型单一，危害性大。在互联网野生动物交易案件中，违法行为一般表现为出售、购买禁止使用的猎捕工具、野生动物及其制品等。二是信息发布方式多元化、无规则化。随着互联网及其应用类型的发展，互联网上野生动物信息发布与交易存在一定程度的分离，此类信息不仅发布在个别网络交易平台，还大量存在于网络视频平台、网络社交平台等新型互联网媒介上。比如在直播中介绍并展示某野生动物，或在社交平台上发布某野生动物照片，但不提供交易方式，而是在评论中留言，提供具体的联系方式。除购物交易平台的部分交易量外，目前还有部分野生动物交易通过微信、微博进行。购买方与违法行为人联系一般需熟人介绍，交易过程中大量使用“暗语”，尤其在疫情期间，出售一方会谨慎、反复确认购买方的身份，给野生动物保护带来巨大挑战。
第二，互联网野生动物交易案办理中存在不少难点。一是检察人员的调查核实手段欠缺。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料。”最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，检察机关可以调阅、复制、询问、收集证据，咨询、委托鉴定评估、勘验物证和其他必要的调查方式办理公益诉讼案件。但线上案件的办理与线下案件不同，需要检察机关主动寻找线索，判断相关网络行为是否为侵犯公共利益的违法行为，并在线上与违法行为人取得联系，再进一步调查核实，通过信息手段固定证据。实践中，实际办案的调查核实手段较为缺乏。二是违法行为人的反侦查意识强。信息发布与实际交易的分离，很大程度上是为了逃避法律追究。违法行为人通过发布一般野生动物、宠物的交易信息与购买者取得联系，之后通过微信群、朋友圈等非公开方式发布受法律保护的野生动物交易信息，加大办案成本，降低了办案效率。此外，违法行为人长期进行野生动物交易，熟知行政机关、公安机关以及检察机关的办案模式，反侦查意识强，导致互联网野生动物交易案件在获取线索、线索初查及固定证据方面难度颇高。三是取证、固定证据难。互联网信息庞大繁杂且瞬息万变，加之违法行为人信息更新快、删除快，若未及时固定证据，则再无痕迹可查。同时，由于行为人通过互联网交易，难以确定其真实身份、交易数量、交易金额、交易动物的具体情况等信息，使得互联网野生动物交易案件的办理面临很强的不确定性。
第三，互联网野生动物交易案件难题之破解。针对互联网野生动物交易案件的特性和难点，检察机关办理此类案件需充分发挥互联网优势，从以下四个方面予以突破。首先，通过大数据检索，重点关注各网络平台的野生动物交易信息。与互联网企业共建合作，委托其对网络交易平台、视频平台、社交平台等媒介发布的信息进行大数据检索，发现捕猎工具、野生动物销售相关信息的，及时反馈线索。此外，对公开发布宠物信息以掩盖销售野生动物、捕猎工具的行为进行追踪，并深度挖掘相关信息，联合具有监管权的行政机关对互联网野生动物交易进行有效打击。其次，利用网络优势，远程查证野生动物销售者及其资质情况。疫情期间的案件办理方式存在一定的局限性，检察机关获取线索后，可在线上对所销售的野生动物信息进行远程查证，通过专家咨询、信息公开查询、违法行为人询问等方式，快速判断其是否具备出售野生动物所需的合法来源证明、检疫证明等材料，缩短查证时效，最大程度提高疫情期间的案件办理效率。再次，谋求专家力量，第一时间对获取的野生动物信息进行初步识别。检察人员对野生动物的判断能力存在一定欠缺，可以借助外脑力量，在案件办理过程中第一时间与外聘专家沟通，在信息收集与甄别阶段加强专业性判断，增强办案时效。最后，借助新媒体宣传，向人民群众广泛普及野生动物知识及食用危害。
[编辑：张倩]
【注释】
*作者单位：北京铁路运输检察院。
[1]张力：《应强化野生动物全产业链法律规制》，载《检察日报》2020年2月26日第7版。
[2]参见徐金海：《将重大公共安全事件纳入公益诉讼范围》，载《检察日报》2020年2月18日第3版。
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