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【202010005】追捕制度若干基本问题研究
文/元明；刘涛
作者单位：最高人民检察院第二检察厅最高人民检察院第四检察厅
摘要：
追捕制度有广义和狭义之分，它既是程序性权力又是实体性权力，兼具侦查活动监督和立案监督的性质。追捕制度具有充分的合法性和合理性，符合检察机关的宪法定位，符合刑事诉讼规律及现行法律规定，在司法实践中发挥了重要作用，为公安机关、检察机关所普遍接受。针对该项制度在实践中存在的问题，应从加强顶层设计、强化沟通协调、加强对下指导等方面予以完善。
期刊栏目：实务研究
关键词：追捕制度法理依据完善强化
根据最高人民检察院2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第二百八十八条规定，检察机关办理公安机关提请批准逮捕的案件，发现遗漏应当逮捕的犯罪嫌疑人的，应当经检察长批准，要求公安机关提请批准逮捕。公安机关不提请批准逮捕或者说明的不提请批准逮捕的理由不成立的，检察机关可以直接作出逮捕决定，送达公安机关执行。这就是“追捕”制度，也可称“纠正漏捕”。追捕制度不仅涉及逮捕强制措施的准确适用，也涉及对于漏犯是否追究刑事责任，以及侦查和检察的权力界限，意义重大。但由于刑事诉讼法对此没有明确规定，实践中容易产生认识分歧。[1]有些观点即认为：我国刑事诉讼法并未明文规定追捕权，检察机关行使追捕权欠缺法律依据；追捕决定未经公安机关提请批准逮捕而由检察机关直接作出，有违公检法分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼原则，等等。笔者认为，这些观点没有正确理解追捕制度的性质和检察机关的法律监督地位，有必要加以深入分析，以正视听。
一、追捕制度的性质和内涵
目前，有两类法律文件对追捕制度作出明文规定，第一类是检察机关制定的，包括《刑诉规则》第二百八十八条和2010年《人民检察院审查逮捕质量标准》第十九条[2]，两者内容基本相同；第二类是会签文件，即最高人民检察院、公安部于2001年发布的《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》（以下简称《逮捕措施规定》）第九条[3]。但两类规定有明显区别，笔者将从三个维度对追诉制度的性质和内涵加以剖析。
（一）追捕的两个层次
《刑诉规则》规定的追捕包含两个层次，属于广义的追捕：一是当检察机关发现遗漏应当逮捕的犯罪嫌疑人的，应当要求公安机关提请批准逮捕；二是当公安机关不提请批准逮捕或者说明的理由不成立时，检察机关可以直接作出逮捕决定。而《逮捕措施规定》只规定了前者，对后者没有提及，可谓狭义的追捕。从制度的效力层级上考量，《逮捕措施规定》属于会签文件，并未被废止或取代，公安机关、检察机关双方均应当执行。而《刑诉规则》属于检察环节适用刑事诉讼法的司法解释，对公安机关的约束力有限。司法实践中，检察机关主要通过制发《应当逮捕犯罪嫌疑人建议书》开展追捕，直接作出逮捕决定的情况较少。实践中的争议也主要集中在第二层级或广义的追捕权。
（二）追捕的两种属性
检察机关要求公安机关提请批准逮捕属于程序性权力，最终是否提请批准逮捕由公安机关决定。根据《逮捕措施规定》，公安机关审查后认为建议正确的，应当立即提请批准逮捕，认为建议不正确的，应当将不提请批准逮捕的理由通知检察机关。可见，检察机关的“要求”实质上仅是一种“建议”。直接作出逮捕决定则属于实体性权力，公安机关对此不能再进行审查，而应当立即执行。由此可见，两个层次的追捕权在权力属性、约束力和适用效果上存在很大区别。按照《刑诉规则》的规定，由于有直接作出逮捕决定这一实体性权力作为支撑和后手，客观上提升了检察机关要求提请批准逮捕的程序性权力的效力和制度刚性。而按照《逮捕措施规定》，监督效果可能不够理想，也增加了个案沟通的难度。
（三）追捕的两种构成
刑事诉讼活动中，检察机关对公安机关的法律监督包括侦查活动监督和立案监督。表面上看，追捕是对公安机关适用强制措施的监督，属于侦查活动监督范畴，但这种看法不够全面。追捕在权力结构上有两种构成，是侦查活动监督和立案监督相结合的复合性权力。深究公安机关没有提请批准逮捕的原因，既可能是对已经立案侦查、应当逮捕的犯罪嫌疑人没有提请批准逮捕，也可能是没有将应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人纳入刑事侦查的范围，自然也谈不上采取强制措施。虽然两种情况在结果上都表现为没有提请批准逮捕，但性质上有根本不同，采取检察监督措施的法律属性也不同。针对前者，是监督强制措施适用不当，属于侦查活动监督；针对后者，本质上是监督漏犯，属于立案监督。
二、追捕制度的法律和法理依据
虽然追捕制度在现行刑事诉讼法中没有明文规定，但这并不意味着该项制度缺乏法理和法律依据。相反，该制度符合宪法、刑事诉讼法相关规定精神，是检察机关法律监督地位和法律监督权的具体体现，符合以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，在司法实践中发挥了巨大作用，应当予以坚持。
（一）追捕制度符合检察机关宪法定位
检察机关是国家的法律监督机关，其功能是维护法律的统一正确实施。检察机关的法律监督地位体现在刑事诉讼活动中，具有以下几个特点：
1.全流程监督。我国刑事诉讼法第八条规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。这是对宪法相关规定的落实，是对检察机关法律监督职能的具体化。法律监督贯穿刑事诉讼活动始终，既包括公安机关的立案监督、侦查活动监督，也包括对法院的审判监督，还包括对看守所的羁押监督和对监狱的刑罚执行监督等等。侦查活动处于刑事诉讼的前端，逮捕是最严厉的刑事强制措施，是否提请批准逮捕属于重要的刑事诉讼活动，是法律监督的重点。刑事诉讼法第一百条对此也有明确规定，即检察机关在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知检察机关。
2.客观公正监督。在中国特色社会主义法治体系中，检察机关的地位不同于西方国家，其不是单纯的追诉机关，既是法律监督机关，也是司法机关。对于检察官如何更好地坚守客观公正立场，最高人民检察院张军检察长指出，“要”在转变观念，检察官履职立场必须与时俱进，切实做到不偏不倚、不枉不纵、既无过度也无不及。既要充分运用刑事手段打击犯罪，保护人民群众生命、健康、财产、环境等方面的利益；又要严格依法、依规、依程序办案，切实保障人权。就逮捕强制措施适用而言，既要坚持“能不捕的不捕，能不诉的不诉”，有效降低审前羁押率，又要准确适用逮捕强制措施，对应当逮捕的及时追捕，防止犯罪分子逃脱法律制裁。
3.全面监督。检察机关的法律监督不仅是对定罪、量刑是否准确的实体监督，也是对立案、侦查、审判活动是否合法的程序监督。按照刑事一体化的思想，刑事诉讼程序和刑法准确适用密不可分。[4]强制措施的适用不当，可能造成有罪的人逍遥法外，公平正义缺位，也可能导致无辜的人被错误追诉，形成冤假错案。就追捕制度而言，遗漏犯罪嫌疑人不仅关系到对已到案同案犯的定罪量刑，也关系到公安机关采取的取保候审、监视居住等强制措施是否合法、恰当，既属于实体监督的内容，也属于程序监督的范畴，目的均是为了维护刑事法律的统一正确实施。
（二）追捕制度符合刑事诉讼规律
1.符合刑事诉讼的基本原则。我国刑事诉讼法规定了公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约的原则。侦查机关拥有强大的侦查权和自由裁量权，包括立案权、除批准逮捕以外采取其他强制措施的权力，以及采取强制性侦查措施的权力。且案件在侦查阶段，很大程度上属于封闭运行，侦查活动自由裁量权较大，容易造成侦查权力滥用。这种滥用表现在强制措施上，既可能是对不应当逮捕的人提请批准逮捕，也可能是对应当追究刑事责任的人不予追究、不提请批准逮捕。因此，有必要加强检察监督制约。追捕制度的价值就在于防止侦查权力的滥用。实践中，公安机关遗漏犯罪嫌疑人最突出的表现是“另案处理”的广泛使用，这种使用随意性大，往往对可能涉嫌犯罪的人员查证不足、追逃不力，甚至对犯罪分子予以降格处理或者不处理。[5]通过追捕制度的运行，能够对公安机关的不当侦查行为尤其是“另案处理”进行有效监督，将刑事诉讼的基本原则贯彻到位。
2.有利于刑事诉讼活动的顺利进行。我国刑事诉讼法规定了逮捕、拘留、监视居住、取保候审、拘传等五种强制措施，其适用范围和对人身自由的限制程度各不相同。逮捕是其中最严厉的一种，长时间剥夺犯罪嫌疑人人身自由，虽能够有效防止发生新的社会危险，但其所面临的惩罚犯罪和保障人权的价值冲突也最明显。要准确适用逮捕强制措施，确保惩罚犯罪和保障人权价值上的平衡，就必须通过法治化、规范化、精细化的司法理念和制度设计，规范权力运行机制。2012年刑事诉讼法修改时，进一步规范了强制措施的操作程序，细化了逮捕的五种社会危险性条件，增加了对于可能判处十年有期徒刑以上刑罚、曾经故意犯罪或者身份不明等应当逮捕的情形的规定，较之以往更具有操作性。修改内容中，既有从宽的一面，例如，要求逮捕的前提是具有社会危险性，公安机关必须提交证明社会危险性的证据材料；也有从严的一面，明确了三种“径行逮捕”情形。目的均是为了确保准确适用逮捕措施，保障诉讼活动顺利进行。追捕制度使逮捕强制措施的适用更加完善、严密，有利于保障刑事诉讼活动的顺利进行。
3.适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革。以审判为中心的刑事诉讼制度改革确立了刑事诉讼活动的“证据裁判”和“疑罪从无”等原则，从侦查开始，到审查起诉、法庭审理，都须做到事实证据经得起法律的检验，[6]这对侦查活动和检察监督都提出了更高要求。公安机关遗漏犯罪嫌疑人不追究刑事责任，或者应当提请批准逮捕而未提请，其对案件质量造成的危害不容忽视：一是影响对已到案同案犯的罪行认定。共同犯罪中犯罪嫌疑人、被告人可能将责任推给未到案的同案犯，或者为了包庇同案犯而揽责，如果同案犯未到案则很难进行核实，无法做到罪刑相适应。二是造成证据链条缺失。遗漏犯罪嫌疑人可能导致应当获取的供述未获取，应当调取的客观证据无法发现，损害案件事实的查明效果，破坏证据链条的完整性，甚至可能造成冤假错案。三是可能造成同案不同判。公安机关由于各种原因做拆案处理，导致同案犯在不同地区或者不同时间被侦查、起诉和审判，所采用的证据也不尽一致，最终认定的事实和罪名都可能不同，甚至造成主犯轻判、从犯重判的结果，影响司法效果。因此，为适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革，从确保证据链条的完整性、提高刑事案件质量、确保办案“三个效果”的角度出发，有必要通过追捕制度加强对漏犯的法律监督。
（三）追捕制度符合现行法律规定
第一，宪法法律赋予检察机关逮捕权。对此，可以从三个层次进行分析。首先，宪法和法律将逮捕权授予检察机关，以此制约侦查权。根据宪法第三十七条规定，任何公民，非经检察机关批准或者决定或者法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。刑事诉讼法第八十条规定，“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行”。这是对宪法原则的重申和具体体现。之所以将逮捕权交由检察机关行使，而不是由公安机关行使，是因为逮捕关系到公民最基本的人身自由，需要由客观中立的检察机关加强权力制约。其次，应当对逮捕权作全面理解。逮捕权作为一项完整权能，既包括对不应当逮捕的人不批准逮捕，也包括对应当逮捕的人批准、决定逮捕。根据宪法规定，检察机关不仅能够依公安机关申请而“批准逮捕”，也可以不经申请自行“决定逮捕”。实践中，由检察机关决定逮捕，既包括对审查起诉阶段的犯罪嫌疑人决定逮捕，也并未排除对侦查阶段的犯罪嫌疑人决定逮捕。最后，是否符合逮捕条件应由检察机关审查。既然宪法和刑事诉讼法将逮捕权赋予检察机关，那么在是否符合逮捕条件这个关键问题上，如果公安机关和检察机关产生认识分歧时，应当以检察机关的意见为准，这是由检察机关行使逮捕权的题中应有之意。
第二，检察机关负有追究漏犯的法律责任。根据刑事诉讼法第一百七十一条之规定，“人民检察院审查案件的时候，必须查明：（一）犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确；（二）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；（三）……”。也就是说，检察机关负有监督追究漏犯的法定职责，在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，这种职责和压力应当向前传导至审查逮捕阶段：一是符合诉讼经济原则。检察机关正式介入刑事诉讼活动通常是从审查逮捕开始，在此阶段追捕漏犯能够尽早查明案件事实，确保正确的侦查、起诉方向，防止司法资源浪费。二是体现诉讼效率。审查逮捕阶段追捕漏犯，对应当逮捕的犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施，能够及时推进诉讼进程，防止诉讼活动的反复，也防止诉讼活动分散进行而过分延迟。三是确保案件质量。当前，检察机关已完成“捕诉一体”办案机制改革，对同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作，由同一检察官或者检察官办案组负责。也就是说，同一检察官既办理审查逮捕又办理审查起诉，尽管捕、诉的证明标准不同，但在防范冤假错案、确保案件质量上的要求是一以贯之的，都应当秉持客观公正立场，守住案件质量底线。在“捕诉一体”办案模式下，侦查不再是划分“捕”和“诉”的界河，而成为连接两者的纽带，[7]法律监督也无需等到审查起诉阶段才行使，检察机关应当切实承担审前的主导责任、发挥主导作用。
第三，追捕制度与检察机关的其他监督职能有机衔接。首先，追捕制度属于侦查活动监督的范畴，与其他侦查活动监督职能属于有机整体，在此不再赘述。其次，追捕是立案监督权的有机组成部分。我国刑事诉讼法第一百一十三条赋予检察机关立案监督权，规定检察机关对于公安机关应当立案而未立案的，应当要求其说明不立案理由，认为理由不成立的应当通知其立案。甚至经省级以上检察院决定，检察机关还可以立案侦查公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。[8]立案侦查只是刑事诉讼的手段，依法追究犯罪分子刑事责任，保障人民群众合法权益才是目的。既然赋予了检察机关广泛的立案监督权，为了保障侦查活动的正常推进，有必要赋予检察机关保障程序顺利进行的必要监督权力，包括要求提请批准逮捕和直接作出逮捕决定，防止公安机关立而不侦、侦而不查、久侦不结，否则立案监督的制度价值和实际效果难以保证。最后，追捕制度与检察机关保留的侦查职能相协调。根据刑事诉讼法、《刑诉规则》《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》等法律规定，检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以立案侦查。之所以作此保留，一个重要原因是检察机关参与刑事诉讼活动的全过程，具有发现、侦查违法犯罪行为的便利和能力。如果公安机关对应当逮捕的犯罪嫌疑人不提请批准逮捕，不排除其中存在滥用职权、玩忽职守等违法犯罪行为，应当予以监督纠正，甚至立案侦查，追捕权与立案侦查权两种权力互为支持、相互衔接。
三、完善和强化追捕制度的建议
当前，追捕制度在运行中还存在一些问题，例如，有的检察机关与公安机关沟通衔接不畅，对逮捕的条件把握不准，追捕案件质量不高，甚至为了考核而虚假追捕等等，影响追捕制度作用的充分发挥。笔者建议从以下几个方面完善和强化追捕制度：
一是明确法律规定，加强顶层设计。检察机关应当及时总结追捕制度运行经验，在充分研究论证的基础上，积极向全国人大汇报，适时建议在刑事诉讼法中增加关于追捕制度的明文规定，对《刑诉规则》第二百八十八条的内容予以确认，以避免不必要的争议。同时，应当赋予公安机关程序救济权。公安机关认为检察机关直接作出逮捕决定错误的，可以要求同级检察机关复议，对复议结果不服的，可以提请上一级检察机关复核。应加强追捕到案后的羁押必要性审查，充分听取犯罪嫌疑人的辩解，认为没有继续羁押必要的，应当及时予以释放或者变更强制措施。
二是强化沟通协调，统一思想认识。最高人民检察院和公安部应加强沟通协调，细化追捕操作流程。在制度设计上，既要鼓励地方检察机关积极履行法律监督职能，依法追捕漏犯，又要注重追捕的质量和效果。地方公安机关、检察机关也要及时通报追捕相关情况，促进形成共识。在个案处理上，检察机关对于发现的追捕线索，应当与公安机关加强沟通，充分了解未提请批准逮捕的原因，根据案件具体情况综合评判，依法制发《应当逮捕犯罪嫌疑人建议书》。对确有必要的，慎重作出直接逮捕决定。
三是加强对下指导，规范制度运行。检察机关应加强调研，了解基层检察机关追捕制度运行状况，深入分析存在的问题，尤其是公检双方对逮捕条件的标准把握不一，检察机关在追捕监督中存在的人员能力欠缺、监督意识不强，“捕诉一体”办案机制改革后追捕制度实际运行效果等重点问题，提出有针对性的指导意见。追捕应突出重点，聚焦关键环节，针对实践中公安机关容易出现漏捕的情形和重点罪名，尤其是刑拘未报捕、“另案处理”等情况，适时开展专项监督，要求公安机关说明“另案处理”的情况和理由，对属于强制措施适用不当的坚决予以纠正，从源头上减少漏捕。
四是把准逮捕条件，提高追捕质量。坚持和完善追捕制度并不意味着“构成犯罪皆捕”，关键在于准确把握逮捕的证据条件、刑罚条件和社会危险性条件。检察机关应当对追捕工作予以规范，例如对于罪行严重的主犯，不逮捕不足以防止发生社会危险性，符合逮捕条件的要坚决追捕；对于具有从轻从宽情节的初犯、偶犯、从犯等，不逮捕不会影响案件办理，无逮捕必要的，以及民营企业家涉嫌犯罪的，能不捕的则不捕，以实现办案“三个效果”的统一。应当将追捕效果纳入质量考评体系，有效降低追捕后轻缓刑率，防止出现捕后撤案、判无罪，坚决杜绝为了追捕考核而“虚假追捕”。加强对追捕案件的跟踪，督促公安机关积极开展侦查。
五是整合内外力量，提升工作效果。检察机关内部各部门之间，包括一般刑事检察、刑事执行检察、控告申诉检察等部门应当加强协作配合，及时交流信息情况，整合法律监督职能。对审查逮捕、开展追捕中发现公安机关涉嫌滥用职权、徇私枉法等违法犯罪线索的，及时移交相关刑事执行检察部门；刑事执行检察、控告申诉检察等部门在履职中发现的公安机关遗漏犯罪嫌疑人线索的，及时移送相关刑事检察部门。同时，检察机关应及时总结发布追捕典型案例或指导性案例，向社会通报追捕情况，充分利用传统媒体和新媒体作用，传递检察声音，扩大宣传效果。应积极向人大代表、政协委员、人民监督员宣传追捕制度，争取理解支持。还应加强与高校、科研单位联系，共同就追捕制度的重大理论和实践问题开展研究，推动追捕制度向纵深、规范发展。
[编辑：王新颖]
【注释】
*最高人民检察院第二检察厅厅长，全国检察业务专家；
**最高人民检察院第四检察厅检察官助理。
[1]实际上，在作为公安机关刑事办案基本规范的《公安机关办理刑事案件程序规定》中并没有关于追捕的规定，这说明公安机关与检察机关之间对于这项制度还存在认识分歧。
[2]《人民检察院审查逮捕质量标准》第十九条规定：“办理审查逮捕案件，发现应当逮捕而侦查机关未提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的，应当建议侦查机关提请批准逮捕。如果侦查机关不提请批准逮捕的理由不能成立的，人民检察院可以直接作出逮捕决定，送达公安机关执行。”
[3]《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》第九条规定：“人民检察院办理审查逮捕案件，发现应当逮捕而公安机关未提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的，应当建议公安机关提请批准逮捕。公安机关认为建议正确的，应当立即提请批准逮捕；认为建议不正确的，应当将不提请批准逮捕的理由通知人民检察院。”
[4]刑事一体化的精髓在于融通学科联系，解决现实问题。参见储槐植、闫雨：《刑事一体化践行》，载《中国法学》2013年第2期。
[5]参见盛宏文：《“另案处理”案件中的问题与检察监督机制建设》，载《人民检察》2013年第3期。
[6]参见孙谦：《司法改革背景下逮捕的若干问题研究》，载《中国法学》2017年第3期。
[7]参见王祺国：《侦查监督工作创新发展应当遵循的原则》，载《人民检察》2018年第12期。
[8]参见刑事诉讼法第十九条第二款：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”
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