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【202009063】认罪认罚从宽背景下相对不起诉工作机制探析
文/张剑；宋杨
作者单位：北京市人民检察院第四分院检察委员会北京市人民检察院第四分院第一检察部
专题分类：认罪认罚从宽制度
期刊栏目：认罪认罚从宽制度理论与实务研究征文
编者按 为加强对认罪认罚从宽制度相关重点问题的理论研究与实务探讨，明晰和统一认识，着力构建认罪认罚从宽制度理论体系，最高人民检察院第一检察厅与人民检察杂志社联合开展“认罪认罚从宽制度理论与实务研究”征文活动，本刊特设征文专栏，择优刊发来稿，敬请关注。
相对不起诉制度是检察机关在审前程序发挥指控和证明犯罪的主体作用的重要抓手，同时也是体现宽严相济刑事政策的重要形式。认罪认罚从宽制度的设立，从立法角度为检察机关开展相对不起诉工作构建了平台。因此，研究认罪认罚从宽背景下的相对不起诉工作，并在机制构建层面进行有益探索和完善势在必行。笔者结合工作实践，提出运用检察意见书完善认罪认罚相对不起诉案件中刑事司法“倒接”行政执法这一工作机制（以下简称“相对不起诉倒接机制”）的思考，并结合刑事诉讼法和2019年10月最高人民法院、最高人民检察院公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）有关规定，以该项机制的价值意义、理论思考、实践探索等方面为切入点，探讨如何用足用好刑事诉讼法第一百七十七条第三款之规定，准确把握《指导意见》第五十一条“等义务”的范围，以求相对不起诉工作与认罪认罚从宽制度更好地契合。
一、认罪认罚从宽背景下相对不起诉倒接机制的价值意义
（一）相对不起诉中检察意见的价值
相对不起诉是检察机关对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚时，依法作出不起诉的决定，不仅体现了轻刑化的刑事政策，同时也符合诉讼效率的要求。刑事诉讼法第一百七十七条第三款规定，“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”。由此可见，检察机关作出相对不起诉决定后，并非意味着被不起诉人将不会受到任何处罚，检察机关仍然可以对有关主管机关提出检察意见，建议在行政层面给予被不起诉人相应处罚。这即是本文所探讨的相对不起诉案件中刑事司法倒接行政执法的工作机制，在实践中有利于有关主管机关及时了解掌握司法机关对相关案件的事实认定、案件处理等情况，并有效给予被不起诉人相应的处罚。
（二）相对不起诉倒接机制的司法实践
虽然刑事诉讼法第一百七十七条第三款作出了明确规定，但在司法实践中，对于这一规定的运用仍存在诸多不足，相关立法价值并未充分实现。
—方面，检察意见书制发动力不足，相对不起诉后续行政处罚跟进不到位。虽然依据刑事诉讼法规定在作出相对不起诉决定后，检察机关可提出给予被不起诉人行政处罚等检察意见，但由于该工作机制系不起诉终结后程序，且并非强制规定，涉及多方沟通协调等问题，实际操作中比较复杂，很多相对不起诉案件仅仅不诉了之，后续并未提出检察意见书。笔者认为，实践中，若检察机关作出相对不起诉决定后不制发检察意见书，行政机关往往也不再主动给予行政处罚。这容易使人产生相对不起诉就是无处罚的误解，甚至出现相对不起诉案件的实际处理还不如行政处罚有惩戒作用和震慑力的情况。
另一方面，在《指导意见》出台前，如果检察机关在作出相对不起诉决定并依法制发检察意见书后，有关行政机关依照检察意见作出了行政处罚，但行为人拒不履行行政处罚的，此时，相对不起诉决定已经生效，即使行为人的此类行为体现了其主观恶性，但由于缺乏相关法律规定，也无法回转再进入刑事诉讼程序。
（三）相对不起诉倒接机制的现实意义
《指导意见》明确指出，“充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。人民检察院应当加强对案件量刑的预判，对其中可能判处免刑的轻微刑事案件，可以依法作出不起诉决定”笔者认为，认罪认罚从宽制度，尤其是《指导意见》的出台，为在相对不起诉案件中探索完善相对不起诉倒接机制提供了平台。
1.认罪认罚从宽制度扩大了相对不起诉的适用空间。对符合条件的认罪认罚案件依法作出相对不起诉决定，能够起到审前分流和过滤作用，从程序和实体两方面体现认罪认罚从宽的核心价值。在认罪认罚案件审查中，检察机关要综合考量案件事实、情节及犯罪嫌疑人认罪悔罪态度，合理运用不起诉裁量权，对于符合相对不起诉条件的，依法作出不起诉决定，从而节约司法资源，从程序上实现效率价值，切实体现对于犯罪嫌疑人的“从宽”。从司法实践来看，在深入推进认罪认罚从宽制度过程中，相对不起诉的适用率较此前也有所提升。
2.认罪认罚从宽在制度设计上为开展相对不起诉倒接工作搭建了平台。《指导意见》规定，“因犯罪嫌疑人认罪认罚，人民检察院依照刑事诉讼法第一百七十七条第二款作出不起诉决定后，犯罪嫌疑人否认指控的犯罪事实或者不积极履行赔礼道歉、退赃退赔、赔偿损失等义务的，人民检察院应当进行审查，区分下列情形依法作出处理：……（三）排除认罪认罚因素后，符合起诉条件的，应当根据案件具体情况撤销原不起诉决定，依法提起公诉”。这一规定明确了在认罪认罚相对不起诉案件中，对于犯罪嫌疑人反悔情形的处理，为启动后续监督提供了制度抓手。
因此，可以在对犯罪情节轻微的刑事案件开展认罪认罚从宽工作中将“自愿接受行政处罚”作为考察犯罪嫌疑人认罪认罚态度的内容之一，且作为具结内容写入认罪认罚具结书，在作出相对不起诉决定后，检察机关及时制发检察意见书，提出参照认罪认罚具结书内容对被不起诉人进行行政处罚的检察意见，送达行政机关。
二、认罪认罚从宽背景下构建相对不起诉倒接机制的思考
（一）相对不起诉是否属于认罪认罚中的“罚”实践中对于相对不起诉的性质、被不起诉人是否构成犯罪、对被不起诉人进行有罪化处理还是无罪化处理等问题，存在一定的认识分歧，特别是在认罪认罚从宽背景下，相对不起诉是不是“罚”，也存在一定的理论争议。有观点认为，刑事诉讼法第一百七十七条第二款明确了检察机关行使相对不起诉职权的前提是经审查认定有犯罪事实且犯罪情节轻微。因此，在作出相对不起诉决定时，被不起诉人构成犯罪，相对不起诉仅仅是对被不起诉人免除刑罚，但并不意味着是一种无罪化处理。因而，相对不起诉仍是一种有罪的评价，本质上是一种“罚”。
也有观点认为，相对不起诉是对于那些已经认错悔改、行为危害不大的犯罪嫌疑人，由于已经没有继续追诉的必要，或者说，不追诉比追诉更有助于实现教育和改造，立法授权检察机关在符合条件下作出酌定不起诉决定，终止刑事追诉并作无罪处理。[1]笔者同意第二种观点。首先，刑事诉讼法第十二条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确认有罪。”检察机关作出相对不起诉决定后，案件不再进入审判阶段，自然不能认定被不起诉人有罪。其次，对于刑事诉讼法中“犯罪情节轻微”的规定，应理解为检察机关在审查起诉阶段通过对事实、证据的审查，最终在犯罪构成要件层面认定了犯罪的事实和情节。相对不起诉是检察机关在此前提下对犯罪嫌疑人作出的“无罪化”处理，对被不起诉人并未产生犯罪记录。再次，由于刑罚的前提是构成犯罪，相对不起诉是无罪化处理，自然不是一种刑罚，因此，相对不起诉本身并不属于认罪认罚中“罚”的范畴。
（二）“认罚”在相对不起诉案件中的体现
如前文所述，相对不起诉不是一种刑罚，那么适用认罪认罚从宽制度作出相对不起诉决定时，检察机关和犯罪嫌疑人协商具结的内容又该如何认定？如果认为相对不起诉决定并不是一种“罚”，犯罪嫌疑人是否还存在“认罚”空间？
《指导意见》明确指出，“认罚”在审查起诉阶段表现为接受检察机关拟作出的起诉或不起诉决定。可见，检察机关作出的相对不起诉决定，既是对犯罪嫌疑人“从宽”的体现，又是犯罪嫌疑人和检察机关协商具结的“认罚”内容。但同时这也不可避免地带来以下问题，即在“认罚”层面，仅仅是提出拟对犯罪嫌疑人进行无罪化处理，实质上不存在协商的空间，也无法体现出“认罚”的本质。笔者认为，在相对不起诉案件中，可以从两个方面把握“认罚”：第一，重点考察犯罪嫌疑人的认罪悔罪态度。在认罪认罚协商中，“认罪”层面重点考察犯罪嫌疑人是否如实供述犯罪事实，对于检察机关经审查认定的犯罪事实和犯罪情节是否完全认可“认罚”层面重点考察犯罪嫌疑人的认罪悔罪态度。因此，在可能作出相对不起诉决定的案件中，对于“认罚”的考察，重点在于结合犯罪嫌疑人是否真诚悔罪，是否有愿意接受处罚的意思表示等进行判断。第二，履行赔礼道歉、退赃退赔、赔偿损失、接受行政处罚等义务可以作为“罚”的内容。《指导意见》也规定，“认罚”考察的重点是犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现，应当结合退赃退赔、赔偿损失、赔礼道歉等因素来考量。需要重点指出的是，自愿接受行政处罚具有与《指导意见》所规定的赔礼道歉、退赃退赔同样的性质，属于《指导意见》里“等义务”的范畴。以走私类刑事案件为例，国务院2004年发布的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第二条规定，“依法不追究刑事责任的走私行为和违反海关监管规定的行为，以及法律、行政法规规定由海关实施行政处罚的行为的处理，适用本实施条例”。作出相对不起诉决定的走私刑事案件相较走私行政案件，具有更大的数额和更重的情节，在检察机关作出相对不起诉决定后，应按照规定进入行政处罚程序，接受行政处罚同样是被不起诉人应承担的义务。因此，是否自愿接受后续行政机关给予的行政处罚，体现了犯罪嫌疑人的主观态度，在作出相对不起诉决定时应予考量。如果行为人为了逃避刑法制裁而作出悔罪的意思表示，但主观上不认可其行为的犯罪本质及后果，不履行赔礼道歉、退赃退赔、赔偿损失等相关义务，则不应适用认罪认罚从宽制度。
（三）司法权和行政权的关系
对于将自愿接受行政处罚纳入认罪认罚协商具结范围、构建相对不起诉倒接机制这一构想，在前期研讨中曾出现两种观点：一种观点认为，相对不起诉后续行政处罚为行政权的范畴，前期相对不起诉为司法权的范畴，二者界线分明且处于不同的阶段，应由行政机关独立作出是否给予行政处罚的决定，如在审查起诉阶段要求犯罪嫌疑人履行后续行政处罚，有通过行使司法权干涉行政权之嫌。另一种观点认为，刑事诉讼法明确规定检察机关可以通过检察意见书建议有关主管机关对被不起诉人进行行政处罚，是否愿意接受后续行政处罚反映了犯罪嫌疑人的认罪悔罪态度，可以作为认罪认罚协商内容。
笔者认为，将是否自愿接受行政处罚纳入协商具结范围，能够有效保证刑事司法和行政执法的有效衔接。首先，刑事诉讼法赋予检察机关在作出相对不起诉决定后向有关主管机关发出检察意见的职权，便于行政机关及时接收信息和开展后续处理。将是否自愿接受行政处罚纳入协商具结范围，是在检察机关和相关行政机关充分沟通的基础上，将后续衔接环节提前告知犯罪嫌疑人。一方面，能够使其对后续行政环节的处罚提前知晓，另一方面，也能够保障后续行政处罚的顺利进行。其次，基于作出相对不起诉决定的刑事案件相较普通行政案件具有更大的数额和更重的情节这一基本事实，此类案件应形成相对不起诉刑事案件行政处罚重于普通行政案件中行政处罚的基本原则。在这一基本原则下，检察机关应和行政机关协商明确行政处罚的相关规定、处罚标准，以行政处罚的最高标准与犯罪嫌疑人进行协商具结，此时考察重点仍为犯罪嫌疑人是否自愿接受后续行政处罚的态度。在作出相对不起诉决定后，检察机关制发检察意见书并发送相关行政机关，建议行政机关在充分考量认罪认罚具结书内容后参照执行，检察意见书本身属于建议性质，自然不存在司法权对行政权的干涉。
（四）被不起诉人不履行具结承诺的处理
认罪认罚具结书本质上是检察机关和犯罪嫌疑人达成的合意，将自愿接受行政处罚纳入协商具结范围，不仅能够考察犯罪嫌疑人的认罪悔罪态度，而且能够保证后续行政处罚的执行效果，解决相对不起诉决定作出后被不起诉人不履行行政处罚的刑事程序回转问题，便于对被不起诉人反悔情形进行处置。
《指导意见》规定，认罪认罚不起诉案件中出现犯罪嫌疑人否认指控的犯罪事实或者不积极履行赔礼道歉、退赃退赔、赔偿损失等义务的处理机制，其中包含排除认罪认罚因素后，符合起诉条件的，应当根据案件具体情况撤销原不起诉决定，依法提起公诉。如前文所述，“自愿履行行政处罚”和赔礼道歉、退赃退赔、赔偿损失具有相同的义务属性，若被不起诉人反悔拒绝缴纳行政罚款的，检察机关可以按照规定进行审查，如果排除认罪认罚因素后，符合起诉条件、应当追究行为人刑事责任的，应撤销原不起诉决定、依法提起公诉。
三、认罪认罚从宽背景下相对不起诉倒接机制的实践探索
基于上述探讨，北京市检察院第四分院（以下简称“四分院”刑事检察部门形成了构建相对不起诉倒接机制的基本思路，并逐步开展实践探索。
（一）沟通协调、充分研讨，在理念层面达成基本共识
一是通过沟通交流更新认罪认罚案件办理理念。立足集中办理海关移送的走私类刑事案件的管辖特点，四分院刑事检察部门与北京海关缉私局采取座谈会、个案探讨等方式积极开展沟通交流，就如何形成合力共同做好认罪认罚从宽工作等问题进行充分研讨，实现了更新理念、消除认识误区的良好效果。二是围绕相对不起诉案件的行政处罚原则、处罚标准等方面达成共识。对于经审查认为犯罪数额较小、情节轻微的个别刑事案件，在拟作出相对不起诉决定前与北京海关缉私局先行沟通，形成了相对不起诉案件在司法层面虽不处罚、但相较普通行政案件应承担更重行政处罚的统一认识，并根据相关行政法规明确相关走私行为的行政处罚标准。三是协商确定检察意见书的具体内容。对于检察机关在检察意见书中是否列明建议行政处罚的具体数额等方面内容，经过多轮沟通，北京海关缉私局对于检察机关发送检察意见书建议对被不起诉人进行行政处罚并无异议，但对于是否列明具体数额持保留意见。经多次协商最终达成共识，即检察意见书不明确行政处罚的具体数额，但建议行政机关参考认罪认罚具结书中被不起诉人承诺缴纳行政处罚数额等相关内容进行行政处罚。
（二）注重细节、周密设计，在操作层面积极探索在具体的案件审查中，将犯罪嫌疑人认罪悔罪态度以及是否自愿接受后续行政处罚作为不起诉决定的考量内容之一，探索开展在相对不起诉案件中拓宽具结认罚的范围。如在办理陈某走私普通货物相对不起诉案件中，承办人坚持教育与惩罚并重的原则，对走私行为的法律规定、社会危害性等进行充分讲解，犯罪嫌疑人表示自愿认罪认罚，并在协商后将检察机关拟依法向有关主管机关提出建议行政处罚的检察意见、陈某自愿接受高限行政处罚、承诺如期缴纳行政罚款等相关内容写入认罪认罚具结书，为后续行政处罚的顺利进行打下了良好基础。
（三）保持跟进、事后追踪，确保行政处罚执行到位
在依法作出相对不起诉决定并发出检察意见书后，继续加强后续追踪，积极跟进行政立案、处罚全过程，并要求行政机关在行政处罚执行完毕后及时反馈，确保落实到位。同时，将被不起诉人自愿承诺接受行政处罚的内容认定为《指导意见》第五十一条“等义务”范围，如被不起诉人拒不履行承诺，检察机关应及时进行审查，判断排除认罪认罚因素后是否符合起诉条件，对于符合条件的根据案件具体情况决定撤销原不起诉决定，依法提起公诉。截至目前，在四分院根据上述工作机制作出相对不起诉决定的认罪认罚案件中，被不起诉人均履行承诺，甚至积极主动要求尽快执行行政处罚，体现出被不起诉人真诚悔罪和对法律的敬畏态度，案件办理呈现良好的社会效果。
[编辑：王新颖]
【注释】
*北京市人民检察院第四分院检察委员会委员、第一检察部主任；
**北京市人民检察院第四分院第一检察部检察官助理。
[1]参见樊祟义、吴宏耀：《酌定不起诉是有罪认定吗？》，载《人民检察》2001年第8期。
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