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【201918015】检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的若干问题
文/何艳敏；胡巧绒
作者单位：上海市人民检察院第七检察部上海市宝山区人民检察院第五检察部
摘要：
检察机关提起刑事附带民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼在权利归属、责任认定、责任承担等方面存在一定差异。民事公益诉讼保护的是社会公共利益，检察机关代表的是不特定主体的利益，主张的并非特定人的财产损失。刑事附带民事公益诉讼中，被告人承担的赔偿、修复等费用，主要用于弥补被损害的社会公共利益，其责任承担方式呈多样化态势。在刑事附带民事公益诉讼中，民事责任的承担应优先于刑事责任。
期刊栏目：实务研究
关键词：刑事附带民事公益诉讼公共利益法律责任立法完善
最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定了刑事附带民事公益诉讼这一诉讼类型。作为检察机关新增的法律监督职能，提起刑事附带民事公益诉讼具有较强的制度功能和实践价值，但由于制度供给不足，理论研究和实践经验较为缺乏，导致刑事附带民事公益诉讼司法实践存在一些问题。笔者拟对刑事附带民事公益诉讼的性质、内涵、法律责任等几个基本问题予以厘清，为正确适用并完善该制度抛砖引玉。
一、刑事附带民事公益诉讼的性质
根据刑事诉讼法和刑法的相关规定，被害人因被告人的犯罪行为遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中可以提起附带民事诉讼。检察机关在提起公诉时，针对遭受损失的国家财产、集体财产，可以提起附带民事诉讼。犯罪嫌疑人由于犯罪行为使被害人遭受经济损失的，除了依法承担刑事责任，还应赔偿经济损失，这是我国刑事附带民事诉讼的相关程序法和实体法的法律渊源。《解释》第二十条规定的刑事附带民事公益诉讼，是指检察机关在对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，一并向法院提起附带民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼是否属于刑事诉讼法规定的刑事附带民事诉讼的类型，或者说两者之间存在什么关系？笔者认为，从学理上看，刑事附带民事公益诉讼属于刑事附带民事诉讼。
刑事附带民事诉讼是公法上刑罚权与私法上请求权的结合。刑事附带民事公益诉讼主要是刑事诉讼与民事公益诉讼的结合，而民事公益诉讼为我国民事诉讼法所规定，其本质上属于民事诉讼。刑事附带民事公益诉讼的刑事程序作为对犯罪的追诉，与刑事附带民事诉讼中的刑事程序并无二致。刑事附带民事公益诉讼是对行为人民事责任的追究，也同样属于私法上的请求权。因此，刑事附带民事公益诉讼本质上应当属于刑事附带民事诉讼，是司法机关在刑事诉讼过程中，在要求被告人接受刑事处罚时，由于被告人的犯罪行为引起公共利益的损害，附带要求追究被告人民事责任的一种诉讼。
二、刑事附带民事公益诉讼的内涵
刑事附带民事公益诉讼是一种刑事附带民事诉讼类型，这只是学理上的身份界定。但就目前刑事诉讼法第一百零一条规定的刑事附带民事诉讼与《解释》第二十条规定的刑事附带民事公益诉讼来看，两者存在一定的差异。
（一）检察机关提起刑事附带民事公益诉讼保护的是社会公共利益
长期以来，由于国家权力的广泛渗入性，人们总把国家利益与社会公共利益混为一谈，从而导致检察机关就损害国家利益的犯罪行为提起刑事附带民事诉讼，也被一些人认为是刑事附带民事公益诉讼。笔者认为，这是对刑事附带民事公益诉讼的误读。
从法律上说，国家自身利益只存在于以下三种情形中：一是国家政权的稳定与安全，这是政治统治的利益需要；二是国家法中国家主权意义上的利益；三是民事法律中国家财产所有权的利益。集体利益则是某一特定集体所享有的利益。我国现行法律对社会利益也作了规定，如宪法第五十三条规定，公民必须遵守公共秩序，尊重社会公德。社会利益的内容基本上都涉及公共秩序和社会公德两方面。在我国，社会公共利益、个人利益、集体利益、国家利益是四个并列的概念，社会公共利益作为社会大众对社会文明状态和社会秩序的需求，并不是绝对抽象的一个概念，其可以包括社会弱势群体的利益，如劳动者、消费者权益的保障，社会的和平与秩序，经济秩序的安全和效率，社会的公共道德等。当然，社会公共利益在不同社会领域有不同的表现。刑事附带民事公益诉讼中所保护的社会公共利益是在生态环境和资源保护领域中社会生态环境、资源的合理保存和利用，以及食品药品安全领域中消费者作为社会弱势群体的利益。[1]
可见，国家利益、集体利益、社会公共利益并非同一概念，国家财产、集体财产分别归属于国家利益和集体利益，那么刑事诉讼法第一百零一条规定的检察机关针对国家财产、集体财产遭受的损失提起的刑事附带民事诉讼与《解释》第二十条规定的检察机关针对社会公共利益受到的损失提起的刑事附带民事公益诉讼，存在诉讼标的上的差异。以某省某县检察院提起的保护野生动物刑事附带民事公益诉讼案为例，野生动物作为国家所有的资源，其财产价值的损失本质上属于国家财产，即国家利益的损失。如果仅主张野生动物的经济价值，显然不属于社会公共利益，对此提起的附带诉讼，应适用刑事诉讼法第一百零一条规定的刑事附带民事诉讼，而不是刑事附带民事公益诉讼。
（二）检察机关提起刑事附带民事公益诉讼代表的是不特定的社会公众
民事公益诉讼弥补的是社会公共利益受到的损失，社会公共利益的主体是不特定的社会公众。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼中的民事公益诉讼，是为了不特定多数人的公共利益而进行的诉讼，受损的主体不特定、不具体，他们或处于无法查明的隐形状态，或因实际损害微小、诉讼成本巨大而不愿提起私益诉讼。检察机关作为民事公益诉讼的起诉主体，为我国民事诉讼法所确定，其在民事公益诉讼中作为不特定多数人的法定诉讼担当者，担当的只是诉讼，而不是实体。
但检察机关提起刑事附带民事诉讼保护的是遭受损失的国家财产和集体财产，显然国家财产和集体财产的所有权主体是国家和集体。当国家财产、集体财产因犯罪而遭受损失的，首先应当提起附带民事诉讼的主体是受损失的单位，当相关单位不提起诉讼时，检察机关才提起刑事附带民事诉讼。在环境和资源犯罪中，如果属于国家或集体所有的自然资源遭受物质损失的，首先应当由相应的政府职能部门或集体组织提起附带民事诉讼。如果政府职能部门或相应的集体组织因各种原因没有提起附带民事诉讼，则由检察机关代表国家或集体提起刑事附带民事诉讼。
以上文提到的某县检察院提起的保护野生动物刑事附带民事公益诉讼为例，野生动物的保护主体是野生动物保护主管部门，检察机关应当先通知野生动物保护主管部门，如果他们不提起刑事附带民事诉讼，则由检察机关提起刑事附带民事诉讼。这是国家基于诉讼便利、节约司法成本的角度，从检察机关作为国家法律监督机关的性质属性出发，赋予检察机关代表国家在行使追诉权的同时，代表国家财产、集体财产的所有者行使民事诉权，本质上也体现了检察机关对行政管理职权的监督，弥补行政执法的不足。但如果检察机关主张野生动物资源的破坏给生态环境造成损害的，则属于一种公共利益的损害，该利益归属于不特定主体，检察机关据此提起附带民事诉讼的，则应属于附带民事公益诉讼。
（三）检察机关提起刑事附带民事公益诉讼主张的损失含义更广
关于刑事附带民事公益诉讼主张的损失和赔偿问题，各地对刑事附带民事公益诉讼的认识存在分歧，出现不同的判决。如以北京市石景山区检察院提起的一起刑事附带民事公益诉讼案件为例，闫某等人多次前往邹某等五人租住的大杂院收购废机油，在没有防护措施的情况下，自行添加水、融水剂、火碱等物品后制成脱模剂，经鉴定，受污染土壤面积为374.96平方米，受污染土方量为322.38立方米。案发后，北京市石景山区检察院以污染环境罪对闫某、邹某提起公诉，并对闫某、邹某、代某等六人提起附带民事公益诉讼，要求刑事附带民事公益诉讼被告承担消除危险、恢复原状的民事责任。石景山区法院一审判决闫某、邹某犯污染环境罪，分别判处二人有期徒刑11个月，并处罚金1万元；在附带民事公益诉讼部分，判处闫某等六人赔偿应急服务费用共计8.5万余元，邹某、代某、董某、丁某甲以及丁某乙等人承担污染土壤修复费用共计12.5万余元。该案审理中，法院支持检察机关的全部诉讼请求。[2]但也有法院认为刑事附带民事公益诉讼中，民事公益诉讼被告的赔偿范围仅限于物质损失，在盗伐林木等案件中，对检察机关要求补种树木的诉讼请求，不在刑事附带民事公益诉讼的赔偿范围之内，进而驳回了检察机关相关诉求。
检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全领域提起的刑事附带民事公益诉讼，所要保护的是社会生态环境、资源的合理保存和利用，以及食品药品安全领域中消费者作为社会弱势群体的利益，这种利益损失并非简单的财产损失。如在环境和资源保护领域的刑事附带民事公益诉讼中，一般针对的是生态环境所遭受的损害，具体指由于污染环境或破坏生态行为直接或间接导致生态环境物理、化学或生物特性的不利改变。对此，诉讼请求以维护社会公益为直接目的，以促使受损害的或有受损害可能的公众清洁生活环境和良好生态环境这一社会公共利益得以被停止侵害和修复为利益取向。因此，因环境问题提起刑事附带民事公益诉讼所主张的诉讼请求并非简单的环境经济损失，而主要是修复环境需要承担的费用或其他责任，如上述案例中的无害化处理危险废物产生的费用、对土壤污染承担的环境修复费用。在消费领域提起刑事附带民事公益诉讼，被告人的行为对消费者权益造成的损害，也不仅仅是财产权的损害，还包括消费者的知情权、选择权等诸多权益。目前检察机关根据刑事诉讼法第一百零一条提起的刑事附带民事诉讼，只能主张国家财产或集体财产的损失，而且是实际发生的物质损失，诉讼请求也仅仅是赔偿经济损失。
三、刑事附带民事公益诉讼的法律责任
（一）权利的归属
刑事附带民事公益诉讼中的民事公益诉讼主张对社会公共利益的保护，既然社会公共利益属于不特定的社会主体享有，则判决后的救济也应归属于社会不特定主体。以环境和资源保护领域的刑事附带民事公益诉讼为例，犯罪行为对环境和资源造成破坏而损害社会公共利益的，检察机关一般请求法院判决被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失，对生态环境需要修复的，被告应承担修复生态环境的责任。当被告无法修复生态环境时，可判决被告承担生态环境修复费用。无论是生态环境修复费用，还是生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失费用等款项，都应用于修复被损害的生态环境。这是因为对生态环境领域提起的公益诉讼在于维护生态环境的公共利益，判决后的权利归属于被损害的生态环境，自然就实现了公共利益的救济。至于该修复、赔偿款项由谁来管理、支配，都只是技术操作问题。无论是交给环保机构，还是环境公益基金管理，均只能作为专款使用，其并不具有绝对的支配权。食品药品安全领域附带民事公益诉讼也一样，由于被告人侵害的是消费领域的公共利益，相关救济权利也应属于不特定的人，并用于消费领域公共利益的修复。
（二）责任的认定
根据我国刑法第三十六条的规定，被害人因犯罪行为遭受经济损失的，被告人不仅应接受刑事处罚，还应承担被害人经济损失的赔偿责任。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，既应追究被告人犯罪行为的刑事责任，也应要求其承担因犯罪行为造成社会公共利益损失的民事责任。这是因为刑事责任是基于犯罪行为侵害刑法保护的法益而承担的责任，民事责任则是犯罪行为同时侵害了民事法律保护的权利而承担的责任，两者侵害的对象不同，自然应承担不同的责任。
以污染环境犯罪行为造成社会公共利益损害而提起的刑事附带民事公益诉讼为例，污染环境刑事责任的判定往往以污染物排放的质或量、造成公私财物损失或人身伤亡等后果来认定，以自由刑和罚金刑并处。但污染环境造成社会公共利益损害的，诉求以公共利益被停止侵害和得到修复、赔偿为目标，行为人除了承担停止侵害、消除危险、排除妨碍等责任，还应承担修复生态环境费用、赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害赔偿等责任。实践中，生态环境损害索赔金额往往根据生态环境损害鉴定评估技术规范计算，修复环境的费用有时比污染环境本身造成的损失更巨大。但需注意的是，检察机关以刑事诉讼法第一百零一条的规定提起刑事附带民事诉讼，要求赔偿损失的，赔偿金额应以实际受到损失为限。当被告人对国家财产、集体财产进行非法处置的，法院往往在刑事判决中一并判决追缴或退赔，检察机关此时就没有提起刑事附带民事诉讼的必要。
（三）责任的承担
一般而言，刑事责任的内容以刑法为依据，民事责任的内容以相关民事法律为依据，两者相互独立，但不同部门法所发挥的法律功能并非完全不同，民事赔偿责任在弥补损失功能的基础上，也往往被认为有行为导向的功能。由于救济功能的同质性，行为人在责任承担上会发生一定牵连。
一是食品药品安全等消费领域刑事附带民事公益诉讼的责任承担。根据最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）的规定，在消费领域损害公共利益的责任承担方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉，原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用也可以让被告承担。一般而言，赔礼道歉的责任承担方式适用于被告有过错的情况下，是一种人格方面的谴责。
此外，在消费领域侵害众多不特定消费者合法权益而损害社会公共利益的，大多数观点支持主张惩罚性赔偿请求权。[3]惩罚性赔偿来源于食品安全法的相关规定，其立法本意是为了保障受侵害的消费者个体权利，让侵权者受到经济制裁，对其他经营者形成有效的警示和震慑。针对消费领域侵害消费者合法权益的行为，消费者除了具有惩罚性赔偿请求权，还有赔偿损失的请求权。因此，惩罚性赔偿请求权保障的受侵害个体权利并非经济损失，而是消费者作为弱势群体对消费市场秩序信任感受到的损害、被欺诈的愤怒等，这种权利作为社会公共利益应予以特殊保护。对消费领域犯罪行为的打击，往往也体现为对社会市场经济秩序的保护，对犯罪分子的刑事处罚也体现了对受侵害个体精神损害的弥补，而惩罚性赔偿制度的经济制裁、警示、威慑等功能同样是刑罚本身的功能。
具体而言，民事赔偿责任优先于刑事责任、行政责任，这是出于对私权的充分保障。因此，对消费领域侵害众多不特定消费者合法权益、损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼的，由于罚金和惩罚性赔偿都是对被告人的经济制裁，不能双重惩罚。惩罚性赔偿请求权作为一种私权，需要优先得到保障。对此类刑事附带民事公益诉讼判处惩罚性赔偿与罚金后，先执行惩罚性赔偿责任，如果惩罚性赔偿金额高于罚金数额的，罚金刑在惩罚性赔偿中得以全部抵扣，不再执行；如果惩罚性赔偿金额低于罚金数额的，先执行惩罚性赔偿金额，然后执行扣除惩罚性赔偿数额后的罚金刑。
二是环境和资源保护领域刑事附带民事公益诉讼的责任承担。根据最高人民法院《适用解释》的规定，环境领域的民事公益诉讼的责任承担方式，不仅包括停止侵害、排除妨碍、赔礼道歉，还包括赔偿环境的服务功能损失、生态环境修复费用，在无法修复的情况下，采取替代性修复方式。
至于赔偿环境损失的费用与罚金的关系，在环境和资源保护领域刑事附带民事公益诉讼中，不存在赔偿环境损失与罚金之间的竞合，因为对环境损失的赔偿和修复是对环境公共利益的弥补，罚金刑则是对被告人经济上的惩罚，两者应当并处。但在执行上，应遵循民事责任赔偿优先原则，如果承担环境赔偿责任的犯罪分子同时被判处罚金或者被判处没收财产，其财产不足以全部支付的，应当先承担环境赔偿责任。当被告人财产实力有限，也可以考虑责令被告人采用事实履行等其他方式抵扣相应赔偿款。当然，无论是刑事附带民事公益诉讼还是刑事附带民事诉讼，都应当将被告人对被害人物质损失、对社会公共利益的赔偿、修复等责任承担情况，认定为其认罪悔罪、修复犯罪行为所损害的社会关系等量刑情节，在量刑时予以考量。
四、刑事附带民事公益诉讼的立法完善
刑事附带民事公益诉讼作为新规定的诉讼类型，其本质上属于刑事附带民事诉讼，但当前我国刑事诉讼法对检察机关提起刑事附带民事诉讼只限定在犯罪行为造成国家财产、集体财产损失的情形。基于国家利益、集体利益与社会公共利益并非同一概念，刑事诉讼法第一百零一条规定的刑事附带民事诉讼自然难以包容针对社会公共利益造成损害的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼的情形。因此，建议尽快对刑事诉讼法第一百零一条进行修改，增加检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的相应条款。
由于自然资源的国家或集体所有权属性，环境犯罪不仅使环境资源上承载的经济属性遭到损失，同时也损害了环境资源上承载的社会公共利益，对此应适用刑事附带民事诉讼，还是刑事附带民事公益诉讼，主要在于判断诉讼的利益属性。如果仅仅是为弥补环境资源上国家或集体财产的损失，显然应适用刑事诉讼法第一百零一条，提起刑事附带民事诉讼。如果诉讼目的不仅在于救济国家或集体财产权受到的损失，也在于保护社会公共利益，则应适用《解释》第二十条的规定，提起刑事附带民事公益诉讼。此外，刑事附带民事公益诉讼的权利归属、责任认定、责任承担与刑事附带民事诉讼存在一定差异。通过刑事附带民事公益诉讼的方式对社会公共利益进行维护，需要进一步厘清刑事法律所保护的法益与民事法律所保护的社会公共利益之间的界限。然而，社会公共利益在我国目前的民事实体法规范中并没有明确界定，支撑公益诉讼中诉讼请求的实体权利依据欠缺，易导致刑事附带民事公益诉讼在认定刑事责任与民事责任方面存在分歧。
刑事附带民事公益诉讼作为一项新型诉讼形态，尚有很多问题需要研究、探讨，如刑事附带民事公益诉讼中被告人的确定、刑事附带民事公益诉讼是否需要公告、附带的条件等程序问题、刑事附带民事公益诉讼的证据规则、刑事附带民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接问题等，都属于司法实践中的难题，鉴于篇幅所限，笔者仅仅对刑事附带民事公益诉讼的内涵和性质进行探讨，旨在厘清相关概念，期望对刑事附带民事公益诉讼的司法实践、社会公共利益保护的实体法与程序法完善奉献绵薄之力。
[编辑：杨赞]
【注释】
*上海市人民检察院第七检察部主任；
**上海市宝山区人民检察院第五检察部副主任。
[1]参见孙笑侠：《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》，载《中国法学》1995年第4期。
[2]参见于潇、郭璐璐：《北京首例刑事附带民事公益诉讼案宣判6人被判赔偿》，http://news.jcrb.com/jxsw/201808/t20180817_1897433.html，最后访问日期：2019年7月26日。
[3]参见刘文晖：《惩罚性赔偿能否成为公益诉讼利剑》，载《检察日报》2018年5月23日第5版。
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