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【201916015】非羁押诉讼公诉环节若干问题研究
文/检察环节非羁押诉讼程序问题研究课题组
摘要：
非羁押诉讼既是贯彻宽严相济刑事政策、落实司法人文关怀的重要内容，也是凸显审前分流价值、修复社会关系的重要载体，更是防范冤假错案、提升司法公信力的重要抓手。然而，受办案理念的偏差以及制度机制、配套措施未能及时跟进等因素影响，非羁押诉讼的实际运行状况与其蕴含的制度价值之间存在较大差距，检察实务中存在对非羁押诉讼的法律政策适用较难把握、效率价值不彰、诉讼权利保障不到位等问题，应健全法律帮助、法律援助等配套制度，完善羁押替代措施，加强对非羁押案件办理流程和质量的监督管理。
期刊栏目：实务研究
关键词：诉讼风险案件性质效率价值诉讼处断人权保障
近年来，我国非羁押案件的数量逐年递增，特别是危险驾驶入刑之后，部分地区的非羁押案件已经占到刑事案件总数的一半以上。最高人民检察院在《2018-2022年检察改革工作规划》中指出，要“完善羁押必要性审查制度，减少不必要的羁押”“健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式，完善速裁程序、简易程序和普通程序相互衔接的多层次诉讼体系”。基于此，有必要深入考察非羁押诉讼在公诉环节运行的整体状况，从而为完善非羁押诉讼程序、提升办案质效提供有益借鉴。
一、诉讼风险：非羁押措施与妨碍诉讼是否呈正向关系
非羁押措施对诉讼进程的影响是研究非羁押诉讼最先触及的问题。从论文检索情况来看，研究非羁押诉讼的相关文章普遍将收监难、脱逃多、翻供风险大等作为阻碍非羁押案件正常办理的重要因素，以此来说明取保候审背离“自由保障为主、侦查保障为辅”的功能设计，甚至成为一种案件消化渠道。[2]表面上看，非羁押诉讼似乎有时与不到案、串供翻供等妨碍诉讼的情形同时存在，但经调研后了解的实际情况并非如此。
实证调研发现，实务中既存在过于夸大非羁押措施妨碍诉讼的情形，导致在适用非羁押措施上瞻前顾后、犹豫不决；也存在对妨碍诉讼的相关因素研究不够、解决办法不多等情况，需要针对相关问题分类施策。第一，应树立审慎羁押的理念，辩证看待非羁押措施与诉讼风险的关系，完善羁押必要性审查制度，整体扩大非羁押性强制措施的适用比例。第二，完善羁押替代措施。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第八十三条规定，犯罪嫌疑人的保证金起点数额为人民币一千元。该规定已经无法适应现实需要，因此建议大幅提高保证金的起点金额，增加犯罪嫌疑人不到案的成本。第三，强化到案保障措施。借助电子手铐等现代科技手段，探索建立司法机关与社区、学校、企业等社会力量共同监管的机制，形成防止犯罪嫌疑人脱逃的监管合力，以弥补警力和监管能力的不足。第四，明确“不到案”的处罚措施。对故意逃避追究的犯罪嫌疑人，可以在后续的诉讼中不再适用非羁押措施，情节严重的，可在提出量刑建议时建议不对其适用非监禁刑等。第五，健全相关配套措施。加强非羁押案件的释法说理，向犯罪嫌疑人及其保证人充分告知权利和义务，详细阐明法律政策，使其真正理解并自觉配合司法机关做好非羁押措施的相关工作。
需要指出的是，因羁押不能而妨碍诉讼的新问题值得重视。一是个别犯罪嫌疑人因患有严重疾病，或者在被抓捕前自残，以致生活不能自理，或是个别女性犯罪嫌疑人经常交替处于怀孕和哺乳期两个阶段，导致长期无法收押；二是个别犯罪嫌疑人患有艾滋病等传染性疾病，致使看守所不敢收押，因而对其取保候审。这些羁押不能的情形，常出现在毒品犯罪、盗窃再犯等案件中，虽然总量很少，但容易引发质疑，已成为当前办理非羁押案件妨碍诉讼的顽疾。针对上述情况，建议给不适宜羁押的人员建立特殊居所，给患有传染性疾病的犯罪嫌疑人建立特殊关押场所，确保其能够及时到案并不再危害社会。
二、案件性质：非羁押案件是否等同于轻微刑事案件
按照刑事诉讼法关于适用速裁程序的规定[3]，一般认为，所谓轻微刑事案件是指犯罪事实清楚，证据确实、充分，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的刑事案件。非羁押案件通常因为无法判处徒刑以上刑罚或者没有羁押必要性、达不到逮捕条件而不予羁押，且犯罪嫌疑人对被指控的犯罪事实没有异议。那么，非羁押案件是否等同于轻微刑事案件，相较于羁押案件是否更容易办理呢？针对这一问题，检察官在调查问卷中给出了不同的答案。超过八成的检察官认为自己所办理的非羁押案件并非轻微刑事案件，超过半数的检察官认为非羁押案件并不容易办理。究其原因，在于非羁押案件中既存在少量因证据问题而未予羁押的重大疑难复杂案件，也存在大量轻微但“简案难办”的案件。具体而言，主要源于以下几个方面。
（一）非羁押案件的侦查取证质量有待提高
实践中，一些侦查人员对非羁押案件的重视程度不够，致使指控证据达不到起诉标准。首先，非羁押案件的诉讼风险低。由于对犯罪嫌疑人没有采取羁押性强制措施，因此该类案件不存在错案认定后因为强制措施使用不当而引发国家赔偿的风险，且社会影响力小，受关注程度低，易诱发不规范侦查活动。其次，非羁押案件的辩方对抗性相对较弱。该类案件的刑罚相对较轻，辩方往往会以避免“节外生枝”的心态弱化甚至放弃辩护，使得侦查机关在非羁押案件的程序推进、证据收集等方面始终处于主导地位，缺乏辩方对侦查活动的对抗制衡。再次，有限的侦查资源有时难以较好兼顾非羁押案件。一些侦查机关认为非羁押案件的事实证据状况较好，因而将更多精力投入到羁押案件中，存在给羁押案件“让路”的情况。最后，非羁押案件在侦查环节缺少检察机关的有效制约。由于绝大部分非羁押案件无需报请批准逮捕，检察机关对该类案件的侦查活动较难掌握，难以开展有效监督，客观上存在侦查活动不规范的潜在风险。
（二）非羁押案件的法律政策适用较难把握
绝大多数非羁押案件虽然犯罪事实清楚，但在法律适用和政策落实上容易出现认识分歧。第一，出入罪较难把握。由于非羁押案件犯罪行为的社会危害性较小，在犯罪情节轻重程度的判定上，到底应当作为犯罪处理，还是属于犯罪情节轻微、不需要判处刑罚或者免除刑罚；抑或是情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，较难判断。第二，政策适用较难把握。刑事司法活动除了必须严格遵循法律规定，还需要以刑事政策为指导，全面贯彻和体现刑事政策的原则和精神。例如，为了依法保障和促进民营经济的健康发展，司法机关为最大限度减少对企业正常生产经营活动的影响，在办理涉民营企业刑事案件中一般不会对企业家采取羁押措施。这一类非羁押案件往往民事法律关系复杂，如何有效落实相关刑事政策，既避免插手企业经济纠纷，又保证案件得到依法妥善处理，较难把握。
对于上述问题，在公诉环节可采取如下改进措施：一是足够重视非羁押案件。非羁押案件容易存在质量隐患，甚至出现冤假错案，办案人员需要在思想认识上更加重视，在办案程序上更加规范，在实体处理上更加慎重。二是针对不同情况区别处理。对于毒品、诈骗、寻衅滋事等案件，未予羁押往往是由于事实证据存疑，办案人员应当坚持案件质量优先，充分发挥审前主导和证据审查把关的作用，严格证据标准，确保案件得到依法公正处理。三是建立完善非羁押案件侦查活动监督机制，与侦查机关相互通报非羁押案件信息及办案质量，及时研究非羁押诉讼中存在的问题，共商解决措施。四是深化案件信息公开，扩大法律文书的公开范围，及时回应当事人，同时广泛开展非羁押诉讼法治宣传活动，争取社会公众的理解和支持。
三、效率价值：非羁押案件的办理是否体现诉讼经济性
“正义的第二种意义，简单地讲，就是效益。”[4]遗憾的是，现实中一些非羁押案件在公诉环节占用了过多的司法资源，并没有实现“简案快办”。正如前文所述，非羁押案件因取证质量不高、法律政策适用较难把握等因素导致“简案难办”。除此之外，制约非羁押案件“简案快办”的还有以下几个原因。
（一）案件积压时，非羁押案件往往让位于羁押案件
调查显示，76%的检察官在案件积压时会优先选择办理羁押案件。这是由于羁押案件往往案情重大，事实和证据争议较大，办案期限要求更为紧迫，需要在保证案件质量的基础上加快办理，坚决防止超期办案导致超期羁押。在人案矛盾突出、积压案件较多的情况下，非羁押案件的办理让位于羁押案件也就不足为奇。
（二）一些检察官不愿意适用速裁程序办理非羁押案件
调查问卷显示，近六成的检察官不愿意对认罪认罚的非羁押案件适用速裁程序。究其原因，一方面，刑事诉讼法第一百七十二条规定，检察机关适用速裁程序的案件，办案期限为10日，远远短于普通程序期限。另一方面，速裁程序主要简化了法院的审理程序，并未减轻审查起诉阶段的工作程序。检察官不仅要对犯罪嫌疑人进行权利义务告知、复核讯问、释法说理和警示教育等，还要为非羁押措施换押、促成刑事和解、认罪认罚协商、指派值班律师以及犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书等耗费大量精力，致使一些检察官仍倾向于适用普通程序办理认罪认罚的非羁押案件。
（三）非羁押案件办案机制有待优化
当前在公诉环节，非羁押案件仍然采用无差别的办案模式。在案件受理方面，没有根据事实证据、是否认罪、潜在风险、报捕情况等因素对非羁押案件进行受案识别，对重大疑难复杂案件和轻微简单案件进行分流处理，以及对因事实证据存疑未批准逮捕的案件进行重点提示。在案件分配方面，非羁押案件采用随机分案模式，无法结合案件特点和难易程度，指定专业化办案团队办理，优化办案资源配置。在案件办理方面，相关工作机制与速裁程序、简易程序、普通程序的衔接不顺畅，办案人员难以根据非羁押案件的具体情况，合理选择办案程序，实现诉讼效益的最大化。
（四）现代信息技术手段辅助办案制度相对滞后
非羁押案件的案情相对简单，罪名相对集中，具备利用科技信息化手段提升办案效率的有利条件。同时，全国检察机关统一业务应用系统和电子卷宗系统的上线运行，搭建起了一个四级检察机关纵向贯通、横向集成、资源共享的大型司法办案信息平台，海量数据自动汇聚，为提升检察机关的业务信息化、管理科学化、司法规范化水平奠定了坚实基础。然而，当前智慧检务建设各地重视程度不一，发展不平衡。
综上所述，目前非羁押案件的办案效率尚无法体现诉讼经济性的正义价值和形势要求。破解这一问题，可以从以下几个方面着手：首先，推进案件受理的分流。结合办案实际，科学制定非羁押案件的区分标准和分流规则，根据案件的具体情况配置办案力量，在指定专业化办案团队办理的同时，在办案团队内部实行随机分案，合理选择办案程序，真正实现繁简分流。其次，提升速裁程序的适用刚性。一方面，充分发挥绩效考评的“指挥棒”作用，合理设置考评指标，将非羁押案件适用速裁程序的情况与绩效考评挂钩。另一方面，组织开展非羁押案件质量专项评查，对于应适用速裁程序而未适用的作为重大程序瑕疵，评定为瑕疵案件，并纳入检察官业绩评价体系，记入检察官的司法档案。再次，强化案件办理流程监控，防止审查懈怠。加强对非羁押案件的办案行为、办案程序、办案期限的跟踪、预警和监控，合理调整、完善监控节点和方式，坚决防止和纠正不规范司法问题。最后，推进智慧检务建设，提升办案效率。优化智能辅助办案系统和大数据辅助量刑系统，推行远程告知、远程送达、远程讯问、远程出庭，实现案件信息自动抓取，审查报告一键生成，法律文书批量生成，同类案件量刑情况自动分析比对等，将办案人员从繁琐的事务性工作中解脱出来。
四、诉讼处断：非羁押案件与酌定不起诉是否高度关联
一般来说，非羁押案件的犯罪情节轻微，理应对犯罪嫌疑人适用相对宽缓的刑事司法处遇。但调查显示，仅两成检察官将羁押与否作为适用酌定不起诉的重要考量因素。主要原因如下。
（一）适用条件不明确
刑事诉讼法第一百七十七条第二款对酌定不起诉适用条件的规定较为笼统，缺乏可操作性。为增强规范指引，最高人民检察院先后制定下发了《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，以列举方式细化了酌定不起诉的适用范围。如《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》明确规定，对未成年人、老年人犯罪，初犯、偶犯及从犯等可以适用酌定不起诉，且除危害国家安全犯罪外，未对犯罪类型作出限制。可以说，该规定赋予了酌定不起诉更为广阔的适用空间。然而，司法实践中酌定不起诉适用的罪名和情节较为单一，主要适用于未成年人案件、轻伤害案件、刑事和解案件和认罪案件等。这一现象反映出酌定不起诉适用条件不明确、适用范围窄的问题并未得到有效解决。
（二）行权要求较高
调查问卷显示，84.6%的检察官认为非羁押案件酌定不起诉的运行程序复杂，不愿意适用。调研座谈中，检察官普遍反映，酌定不起诉决定耗费大量精力和时间。首先，酌定不起诉的审批程序繁琐。适用酌定不起诉不仅要逐级上报分管副检察长、检察长审批同意，甚至有时须提交检委会讨论决定。其次，适用酌定不起诉的工作程序繁琐。为了取得公安机关和当事人各方对酌定不起诉的认可，检察官既需要公开审查，向侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人征求意见、释法说理，还需要开展社会调查、促成刑事和解，责令犯罪嫌疑人退赃退赔、赔礼道歉等，工作量较大，导致一些检察官适用酌定不起诉的积极性不高。
为提高检察官适用酌定不起诉的积极性可以考虑采取以下措施：一是明确酌定不起诉的适用条件。应结合办案实际，制定和细化适用酌定不起诉的正面和负面权力清单。正面清单即可参照最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》，对常见罪名适用酌定不起诉的具体情形和相关条件作出明确规定。负面清单即明确适用酌定不起诉的排斥性条件。比如，从案件性质上，对于危害国家安全犯罪、毒品犯罪、黑社会性质组织和恐怖活动犯罪等应当慎用酌定不起诉；从事实证据标准上，应当坚持主要犯罪事实清楚、主要证据确实、充分。二是将酌定不起诉的决定权交由检察官行使。具体可分两步来完成：第一步是限缩提交领导审批及检委会研究的案件比例及范围，即能否作出酌定不起诉存有疑问或案件重大敏感复杂的，才向上提交。第二步是逐渐全面放开。[5]三是加强对酌定不起诉决定适用以后的制约和救济。与事前决定程序的简化相配套，需要完善对酌定不起诉的事后救济，扩大内部酌定不起诉案件的评查范围，提升外部制约的制度刚性和可操作性，及时监督纠正不依法适用酌定不起诉的行为。
五、权利保障：非羁押案件是否更有利于落实诉讼权利
诉讼权利保障是非羁押案件办理的重点，关系到人权保障制度的全面落实。不同于羁押案件犯罪嫌疑人的诉讼权利受到司法机关、犯罪嫌疑人家属以及社会各方的密切关注，非羁押案件犯罪嫌疑人的诉讼权利保障容易被忽视。
（一）犯罪嫌疑人容易接受处罚结果
一是寻求专业辩护的意愿不强。非羁押案件的犯罪嫌疑人往往会认为未羁押即事了，委托律师辩护耗费金钱，辩护的作用又不甚明显，因而被动应诉的情况较为普遍。二是自行辩护能力欠缺。随着刑事诉讼法的修改与实施，许多非羁押案件将会适用认罪认罚从宽制度。然而，由于犯罪嫌疑人的文化水平一般较低，更欠缺法律知识，并不了解何谓“认罪”“认罚”及其“从宽”的法律后果，再加上自行辩护的意识不强、流程不熟、准备不足，辩护效果不佳。三是不排除基于各种现实考量违心认罪的情况。实践中，一些犯罪嫌疑人可能会为了避免陷入漫长的诉讼程序以及被羁押，或者担心辩护被视为认罪态度不好从而受到监禁刑的量刑建议，而弱化甚至放弃辩护。尤其是对于罪与非罪的边界案件，犯罪嫌疑人可能在尚未清楚认识自己行为的性质及后果的情况下，即签署了认罪认罚具结书，易出现无罪被有罪化处理的情况。“这种可能性为国外有关经验所证明，美国密歇根法学院成立的‘全美洗冤登记中心’所统计的1702个无辜者案件中，竟有261个案件当事人承认了犯罪，与检方进行了诉辩交易，错误认罪率达到15%。”[6]
（二）一些办案单位容易降低证明标准和办案程序要求
近年来暴露出的一些重大冤错案件显示，证明标准把握不严、办案程序落实不到位是导致冤错案件的主要原因。相对于羁押案件，办理非羁押案件更容易存在侦查和审查懈怠的情况，也更容易放松证明标准和办案程序要求。因此，一些非羁押案件的犯罪嫌疑人可能会受到更为不利的诉讼处断。
（三）法律帮助、法律援助制度的作用有限
一是值班律师制度尚未完全落实。刑事诉讼法第三十六条规定，法律援助机构可以在法院、看守所等场所派驻值班律师。在公诉环节，羁押案件的犯罪嫌疑人可以在看守所约见值班律师，但非羁押案件的犯罪嫌疑人则一般无法到看守所或者法院向值班律师寻求法律帮助。实践中，非羁押案件的值班律师仅仅是在检察机关电话通知其到场后才与犯罪嫌疑人见面，且会见时间短暂。从前期认罪认罚从宽制度的试点情况来看，一些地区的值班律师“配合”检察机关有余而制约不足，仅仅是充当“见证者”的角色。[7]二是律师刑事辩护全覆盖困难重重。刑事辩护率低在我国是长期未解决的顽症。2017年10月，最高人民法院和司法部联合出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，旨在解决长久以来刑事案件辩护率低的问题。从一年多的试点运行情况来看，囿于律师分布不均、公益法律事务耗费大量精力、法律援助经费紧张等诸多因素，实现刑事辩护全覆盖任重而道远。
针对非羁押案件中被追诉人的权利保障问题错综复杂的局面，应作如下改进：其一，提升犯罪嫌疑人的法律素养和权利保障意识。既让犯罪嫌疑人知晓自身所依法享有的诉讼权利及未及时行使权利的后果，督促其更加积极主动地维护自身合法权益；也要让办案单位提高对非羁押诉讼人权保障重要性的认识，依法落实好诉讼权利保障责任。其二，健全法律帮助、法律援助等配套制度。加大对值班律师、法律援助律师制度的经费投入，对律师资源相对稀缺的地区，充分调动司法行政部门具备资质的公职律师的积极性，进行统一调配。在公诉环节落实好值班律师制度，可以考虑在检察机关内部设置非羁押案件的专门办案区域，常态化配备值班律师。此外，建立值班律师与检察官量刑协商机制，依法保障值班律师的执业权利，最大限度地为犯罪嫌疑人提供法律帮助。其三，对认罪认罚的非羁押案件，应当赋予值班律师会见权、阅卷权、调查权，允许值班律师转化为辩护律师。其四，加强对非羁押案件办理流程和质量的监督管理。检察机关应在加大非羁押案件侦查监督力度的同时，强化内部的事中监控和案后评查，督促检察官恪守客观公正义务，严格把关证明标准，有效保障诉讼权利，共同坚守防范冤错案件的底线。
[编辑：张倩]
【注释】
*课题组负责人：张树壮，四川省人民检察院副检察长；韩旭，四川大学法学院教授、博士生导师。
课题组成员：周宏强、陈龙，四川省人民检察院检察官；刘文涛，四川大学法学院硕士研究生。
[1]本文系最高人民检察院2018年检察理论研究课题（GJ2018C20）的研究成果。
[2]参见左卫民：《侦查中的取保候审——基于实证的功能分析》，载《中外法学》2007年第3期；刘润发：《轻刑案件适用非羁押强制措施的难点及对策》，载《人民检察》2017年第18期。
[3]刑事诉讼法第二百二十二条规定：基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，可以适用速裁程序，由审判员一人独任审判。
[4][美]波斯纳著：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。
[5]参见张树壮、周宏强、陈龙：《我国酌定不起诉制度的运行考量及改良路径》，载《法治研究》2019年第1期。
[6]转引自王迎龙：《认罪认罚从宽制度下轻罪冤假错案的防范》，载《人民法院报》2019年2月14日第6版。
[7]参见韩旭：《2018刑诉法中认罪认罚从宽制度》，载《法治研究》2019年第1期。
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