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【201915079】“少捕慎捕”刑事政策落实中存在的问题及对策
文/傅铮；付茸
作者单位：海南省海口市秀英区人民检察院
期刊栏目：观点撷要
逮捕作为一种最严厉的完全剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施，用得好会成为打击犯罪活动的利器，用不好则可能侵犯公民的人身权利、民主权利，损及司法权威。“少捕慎捕”作为我国刑事政策的重要内容，是检察机关审查批准逮捕案件时的重要遵循。2019年4月17日，最高人民检察院检察长张军在政法领导干部专题研讨班的报告中表示，可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、疑罪从无，这样的检察观念必须牢固树立。[1]可见，基层检察院在办案过程中，应坚决贯彻落实好“少捕慎捕”刑事政策，以保障人权，维护法治。
一、基层检察院落实“少捕慎捕”刑事政策中存在的问题
（一）办案理念较为保守
司法理念是指导刑事诉讼活动的基本理念，对刑事诉讼活动具有普遍指导意义。司法实践中，基层检察院在审查逮捕工作中正逐步改变“以捕代侦”的落后理念，更加注重对案件客观证据的审查，但面对较大的办案压力，“能捕则捕”的办案理念在一定程度上仍然存在。近年来，证据不足不批捕率呈现下降趋势，这与公安机关贯彻以审判为中心的刑事诉讼制度改革，在办案过程中注重提高证据质量有一定关系。另外，无社会危险性不捕率偏低，且近几年批捕后轻、缓刑率较高，则侧面反映出检察机关在正确适用逮捕条件上比较保守，在一定程度上还存在“重打击、轻保护”的惯性思维，对涉嫌犯罪而无社会危险性的犯罪嫌疑人不轻易作出不批准逮捕决定。
（二）替代性措施难以发挥效用
替代性措施是指在刑事诉讼中能够替代逮捕措施发挥保障诉讼顺利进行的相对较轻的刑事强制措施。一般认为，取保候审和监视居住是可以替代逮捕措施的强制措施。从应然层面看，如果替代性措施能够有效发挥其功能，势必在很大程度上分解诉讼活动对逮捕措施的依赖，从而减少逮捕措施的适用。然而，在司法实践中，取保候审和监视居住的适用率较低，难以有效发挥其“替代功能”。尽管2018年修改的刑事诉讼法已经对取保候审和监视居住的条件进行了调整，但随着经济社会的发展，人口流动性加快，异地作案、流窜作案等外来人员涉嫌犯罪的案件逐渐增多，考虑到外来人员在本地区无固定住所及近亲属，为避免日后因犯罪嫌疑人外逃而导致诉讼程序中断，增加诉讼风险，承办人一般仍倾向于选择适用逮捕措施。
（三）社会危险性证明考量不足
虽然2015年10月9日最高人民检察院、公安部共同印发了《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》），细化了社会危险性的情况类型，但认知理解上的不同，容易导致相似甚至相同情形评价结果出现差异。另外，部分公安机关侦查人员在办案中较为重视刑法的打击作用，注重对犯罪证据的收集，忽视对犯罪嫌疑人社会危险性的考量，导致案件卷宗反映出来的逮捕必要性证据远远重于（多于）无社会危险性证据，社会危险性说明书也往往存在形式化、格式化的情况。且基层检察院的审查逮捕工作多数是在公安机关前期形成的案件卷宗基础上进行的审查，对已有证据进行复核。故在审查逮捕阶段，检察机关相关案件承办人也容易忽视对社会危险性的考量。
二、基层检察院落实“少捕慎捕”刑事政策的建议
（一）积极推动审查逮捕办案理念的转变
一是推动检察机关办案理念的转变。继续加强理念引导和业务培训，使办案人员在认真学习、深入研究的基础上，深入理解和掌握刑事诉讼法规定的逮捕条件，强化打击犯罪与保障人权并重的司法理念，转变片面强调打击犯罪，只注重逮捕的诉讼保障功能，而忽视对犯罪嫌疑人合法权利保障的不当做法，强化审查逮捕的司法属性，牢固树立谦抑、审慎、善意的理念，正确适用逮捕条件，确保无罪的人不受追诉，涉嫌犯罪而无社会危险性的人不受逮捕，只对涉嫌犯罪并确有社会危险性的人适用逮捕措施。二是向公安机关传导先进的办案理念。通过沟通引导，进一步转变公安机关执法办案理念，既要考虑保障刑事诉讼顺利进行和被害人的权利，又要兼顾对犯罪嫌疑人合法权利的保护，在司法实践中克服“构罪皆捕”“以捕代侦”“以捕促赔”等错误倾向。对罪行较轻的预备犯、中止犯，主观恶性较小的初犯、偶犯、从犯，过失犯罪，有悔罪表现的等达成一致意见，减少不必要的审前羁押，减少社会对立面。
（二）提高其他替代性强制措施的适用率
在我国，取保候审的保证措施有保证金和保证人两种形式，经过改革开放四十年的快速发展，这两种形成已难以适应司法实际。笔者认为，可以推行轻微刑事案件提存保证金制度来扩充保证方式，为被追诉人采取取保候审提供更多的可能。检察机关在审查提请批准逮捕的过程中，对犯罪嫌疑人主观恶性小且悔罪表现良好、被害方恶意索财的轻伤害案件，交通肇事等过失犯罪案件，未成年人犯罪案件，七十周岁以上老年人及残疾人犯罪案件等，在犯罪嫌疑人向检察机关提供其具有赔偿能力的证明、表明赔偿意愿，将赔偿保证金向司法公证部门缴纳提存后，检察机关可以对其作出无社会危险性的不批准逮捕决定，建议公安机关适用取保候审等非羁押措施。另外，积极探索取保候审适用电子监控的方法，推行电子手铐，利用信息手段确定特定对象位置、监督特定对象活动，运用现代科技手段让非羁押的犯罪嫌疑人始终处于监控之中，在节约司法资源、保障人权的同时，确保诉讼程序正常进行。
（三）完善逮捕必要性证明机制
《规定》对逮捕的社会危险性条件作了解释，检察机关在审查批捕工作中应根据该规定，结合实践经验，引导公安机关准确把握“可能”“企图”“有现实危险”的证明标准，将社会危险性条件具体化。要求公安机关在收集证据时，既注重对有逮捕必要性证据的收集，又注重对社会危险性小、无逮捕必要性证据的收集，全面收集犯罪嫌疑人的一贯表现、家庭环境、社会经历、是否具有法定量刑情节、是否退赃退赔、是否达成和解取得谅解等情况。在公安机关移送案卷材料时，要求其对是否有逮捕必要性以及有逮捕必要的理由进行详细说明。检察机关在审查案件时，对公安机关提供的混杂于案件事实、情节中的社会危险性证据全面进行评价，在审查意见书中加以说明，确定有无逮捕必要及是否批准逮捕。
此外，建议一方面适当开展轻微刑事案件捕前促调工作。检察机关在审查批准逮捕工作中，应注重改进监督方式，从打击犯罪向修复社会关系延伸，及时修复因刑事发案而损害的社会关系。刑事诉讼法及最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》都规定了刑事案件和解的程序。对于一些纯属邻里纠纷、家庭矛盾引发的轻微刑事案件，可探讨适用刑事和解、调解、仲裁、自诉等途径解决。因为在这类案件中单纯惩治犯罪往往会激化原有的社会矛盾，通过和解并作出不批准逮捕决定，有利于化解社会矛盾，促进和谐稳定，节约司法成本，有利于对犯罪嫌疑人和被害人的权利保障。另一方面，做好风险评估和释法说理工作。提高办理案件的法律敏感性和政治敏感性，在不批捕决定作出前对可能存在的激化社会矛盾、引起涉检上访或者网络媒体炒作等风险进行分析研判。不批捕决定作出后，向被害人及发案单位说明不批捕理由及法律依据，对不构成犯罪不批捕的案件，重点说明案件事实和法律规定；对证据不足不批捕的案件，重点说明逮捕证据标准及存在的问题并提出完善建议；对无社会危险性而不捕的案件，重点说明为什么无社会危险性。对被害人及发案单位，除说明不批捕理由外，还注意化解他们的对立情绪，使其充分理解和信任检察机关不捕决定的公正性，防止出现涉法涉检上访问题。
【注释】
作者单位：海南省海口市秀英区人民检察院
[1]参见姜洪：《在“三个落实”上用狠劲推动检察职能全面协调充分发展》，载《检察日报》2019年4月18日第1版。
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