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【201910041】敢用善用不起诉权提升不起诉权司法适用水平
文/童建明
【作者单位】最高人民检察院{副检察长}
编者按：不起诉权是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权。正确适用不起诉权是新时代检察工作创新发展的需要。日前，由最高人民检察院检察理论研究所主办，江苏省检察院、苏州市检察院承办的“不起诉权的合理适用”专题研讨会在苏州召开，与会专家学者、来自全国检察机关检察理论实证研究联系点的多位代表，共同围绕正确适用不起诉权以及防止不起诉权滥用等问题进行了深入研讨。本刊特组织专题，刊发最高人民检察院副检察长童建明在会上的重要讲话和部分与会代表的交流发言，敬请关注。
不起诉权是法律赋予检察机关的重要职能，如何用好不起诉权是衡量检察机关履行职责是否到位、检察权行使正确与否的重要方面。完善不起诉制度是我国刑事检察制度创新发展的重要内容，合理适用不起诉权是今后一个时期检察机关推动公诉职能科学理性发展的重要着力点。
一、充分认识不起诉权在检察职能中的地位作用
第一，不起诉权是公诉权的组成部分，在检察职能中具有重要的地位，在保障无罪的人不受刑事追究、贯彻宽严相济的刑事政策、节约司法资源等方面都发挥着重要作用。如果说起诉权是一种积极的公诉权，不起诉权可以说是一种消极的公诉权。现在有法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉、特殊情况下的不起诉等五种不起诉类型，伴随着不起诉权的丰富和完善，检察机关不起诉裁量空间也得到延展，与起诉法定主义的理念互补衔接，确保了公诉权的内涵和形式更加丰富。
第二，不起诉权是保障无罪的人不受刑事追究的重要制度保障。首先，不起诉权具有对侦查的纠错功能。在审查起诉过程中，检察机关对不构成犯罪或不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人作出不起诉决定，可以有效抑制侦查阶段萌发的冤错案件在检察环节的发展。其次，不起诉权具有限制审判范围的功能。在控审分离、不告不理的诉讼原则下，对未经起诉的被告人及其所涉犯罪案件，法院不得自行审判。检察机关通过合理行使不起诉权，可以有效调节进入审判阶段的案件，限制法官的审判范围。再次，不起诉权具有强化检察机关客观公正义务、避免不当追究的功能。赋予检察机关不起诉权，能使其摆脱片面追诉犯罪的控方立场，恪守客观公正义务，注意和兼顾对犯罪嫌疑人有利或不利的所有事实和证据，对无罪和不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人及时作出不起诉决定，避免不当追究。
第三，不起诉权是贯彻宽严相济刑事政策的重要制度设计。一方面，检察机关在审查起诉工作中，对于犯罪人主观恶性大、严重危害社会的犯罪坚决追诉，从严惩治，体现严的要求。另一方面，检察机关充分考虑起诉的必要性，依法适用不起诉，兑现宽的政策，教育、感化和挽救大多数。
第四，不起诉权是节约司法资源的重要程序设计。不起诉权的行使避免了不应或不必追究刑事责任的案件进入审判程序，可以使国家有限的审判资源投入到更为重大疑难复杂的案件上。不起诉权的行使也节约了后续审判中为出庭公诉、指控犯罪所投入的检察资源，有利于检察资源的合理配置。
二、敢用善用不起诉权，发挥不起诉权的功效
第一，要敢用善用不起诉权，发挥好不起诉权的积极功效。检察机关作出不起诉的决定终结诉讼，不会侵犯法院的定罪审判权，它是在不同的诉讼环节根据案件的不同情节作出终止诉讼的决定，符合诉讼规律。因此，检察机关要解放思想，理直气壮地适用不起诉权，克服求稳怕错、不敢适用等错误倾向。只要案件的事实证据符合法律规定，检察机关就应该大胆充分地适用不起诉权。
第二，不起诉权既要敢用、大胆地用，同时也要善用和会用。首先，要基于对原则、精神和政策的理解合理适用不起诉权，实现司法公正和办案效果的有机统一。其次，检察机关要结合法律修改后的新程序、新制度综合运用不起诉权。例如，在未成年人刑事案件诉讼程序、当事人和解的公诉案件诉讼程序中，检察机关可以根据案情采用附条件不起诉和酌定不起诉。修改后刑事诉讼法又新增了认罪认罚从宽制度，这其中的“从宽处理”既包括实体上的从宽处罚，也包括程序上作出不起诉决定。
第三，要用好不起诉权的配套规定和措施。检察机关决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。另外，检察机关作出附条件不起诉决定的，在考验期内，被附条件不起诉的未成年人还要接受矫治和教育，如向社区或者公益团体提供公益劳动、接受心理辅导等，这些都属于不起诉权适用后法律措施的自然延伸，相关经验做法要及时总结和推广。
三、规范不起诉权的行使，有效防止滥用
第一，要落实好监督制约机制。就外部监督而言，现行刑事诉讼法对检察机关的不起诉权规定了三种监督制约机制，包括公安机关的复议复核机制、被害人和被不起诉人的申诉机制以及被害人的自诉机制。另外还有听取律师意见等，这些都可以作为外部监督措施。检察机关应当主动接受、积极配合，对确实不符合不起诉条件的案件，依法及时纠正，撤销不起诉决定，提起公诉。在加强外部监督的同时，内部监督也要改进和完善，做到既加强监督制约，又解放办案检察官手脚，激发他们办理不起诉案件的信心和动力。
第二，要发挥好公开听证制度的保障作用。近年来，一些地方检察机关对符合不起诉条件的部分案件专门召开听证会，积极听取各方意见，增强了不起诉活动的透明度，确保了不起诉案件得到公正、准确处理。对于这项新制度，各地可进一步试点探索，形成可复制、可推广的地方样本和地方经验。
第三，要做好文书说理和论证，增强不起诉决定的说服力。检察机关在作出不起诉决定时，通过对不起诉的释法说理，将案件中如何采信证据、认定事实、适用法律向社会公开，接受社会监督，既可以有效规范自身行为，确保不起诉权的正当行使，还可以树立检察机关的良好形象，增强司法公信力。不起诉决定书是检察机关的重要法律文书，下一步要上网公开，要不断研究提升不起诉法律文书的质量，增强不起诉法律文书的说理性和公开性。
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