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【201907010】论利用极端主义破坏法律实施罪
文/赵远
【作者单位】北京师范大学反恐怖法治研究中心{特邀研究员、法学博士}
【摘要】
刑法修正案(九)增设的利用极端主义破坏法律实施罪这一新罪名，算主观特征是出于直接故意，客观方面表现为行为人利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度的行为。该罪属于教唆煽动性质的犯罪构成，行为人着手实行犯罪即构成既遂而不存在未遂形态，但该罪可以存在既遂形态、预备形态以及预备阶段的中止形态之分。行为人构成该罪的行为同时又触犯其他犯罪的，应从一重罪处断。
构建严厉惩治恐怖主义、极端主义犯罪的严密刑事法网，是刑法修正案(九)的修法重点之一。利用极端主义破坏法律实施罪是刑法修正案(九)增设的新罪名。对这一罪名的立法动因、罪刑规范蕴意以及司法适用等问题进行探讨，具有一定的理论价值和实践意义。
一、该罪立法创制的动因
极端主义与恐怖主义有着密切的联系，很多人受极端主义的蛊惑和驱使，最终变成了恐怖活动分子。还有些人虽然没有从事恐怖活动，但也被极端主义利用，实施了其他危害社会的行为。近年来，我国西部部分少数民族地区极端主义势力猖獗、活动频繁，他们多借着宗教的外衣蛊惑群众，利用所谓的“教义”煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度的实施。例如，极端主义者肆意破坏我国九年义务教育制度，强迫教众将子女送往他们非法设置的“经文学校”等接受恐怖主义、极端主义思想教育。煽动、胁迫群众遇到重大权益纠纷不通过司法途径解决、不执行法院已生效的判决裁定。扰乱社会正常秩序，禁止民众购买特定商品，强迫企业、单位更改工作内容、上下班时间，以服从做礼拜(乃麻孜)的时间安排。干涉我国婚姻法，要求教众不得到民政部门领取结婚证或办理离婚手续，结婚、离婚时必须按照所谓的“宗教仪式”，部分极端主义者还倡导一夫多妻制；还将计划生育政策扭曲为种族灭绝等。[2]这些行为本身可能不会像杀人、爆炸、放火等暴力恐怖活动造成非常严重的死伤、财产损失以及社会治妥的恶化，但也会造成不同宗教、民族、群体之间的敌视和对抗，在人们心中引起恐慌甚至恐惧，进而会破坏国家的社会管理秩序，对人们的正常生活甚至国家安全、政权稳定造成很大的危害。很多国家通过立法禁止各种利用极端主义干扰人们正常生活、扰乱社会管理秩序的行为，对这类行为规定了相应的处罚。禁止利用宗教、民族等极端主义干预国家管理，干涉教育、政治等世俗生活，在世界范围内已经形成趋势，是世界各国与恐怖主义、极端主义作斗争的一个重要领域。
以宗教极端主义为思想基础，以民族分裂主义为目的，以暴力恐怖袭击为手段，是我国当前恐怖主义的重要特征。近年来，除了极端主义引发的恐怖活动外，在我国一些地区也出现了不少利用极端主义干扰他人正常工作、生产、生活，破坏国家对社会的管理、破坏法律制度实施的行为，其危害不容小觑。有鉴于此，为遏制极端主义蔓延，危害国家基本法律制度的实施和人民群众的正常生产、生活秩序，刑法修正案(九)增设了第一百二十条之四的利用极端主义破坏法律实施罪。与刑法修正案(九)立法大体同步进行的反恐怖主义法之立法也非常重视对极端主义的防治，在其第四条第二款规定了反对极端主义的内容，从而为刑法中增设的利用极端主义破坏法律实施罪奠定了前提法的基础。
二、利用极端主义破坏法律实施罪之罪刑规范分析
(一)该罪的概念和构成特征
利用极端主义破坏法律实施罪，是指利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的行为。
该罪的构成特征如下：该罪的主体是一般主体，年满十六周岁、具有刑事责任能力的自然人均可构成该罪。行为人既可以是中国公民，也可以是外国人或者无国籍人，多数情况下是宗教极端主义分子，但行为人的身份不影响该罪的成立。单位依法不构成该罪。
该罪的主观方面表现为故意，而且只能为直接故意，行为人主观心态上具有破坏国家法律制度实施的目的。国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等方面的制度，涉及社会的基本生活和公民的基本权益，是国家对社会和民众生活进行管理的基本形式与内容。那些极端主义分子利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律制度实施时，虽然经常打着维护宗教教义或者民族风俗习惯的旗号，“但其背后真实的目的是要煽动歧视、煽动仇恨，崇尚、鼓吹、挑动暴力，煽动、胁迫人们不遵守国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理制度，制造国家对社会管理的真空，引起社会秩序的混乱。”。[3]
该罪的客观方面表现为行为人利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度的行为。对该罪的客观方面应当把握以下四个要素：(1)“利用极端主义”是构成该罪之行为的首要特征。即只有利用极端主义实施该罪法条所规定的煽动、胁迫行为的，才构成该罪。这里所说的极端主义，是指通过歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、崇尚暴力的思想和主张，以及以此为思想基础而实施的行为，经常表现为对其他文化、宗教、观念、族群等的歧视和完全排斥。对于煽动、胁迫他人破坏国家法律制度实施但没有利用极端主义的，不构成该罪，应当根据具体情况分别按照相关违法或者其他犯罪处理。(2)该罪的行为方式，表现为利用极端主义对群众实施煽动、胁迫行为。煽动是指行为人利用极端主义的思想、主张和行为，以语言、文字、图像或者其他方式对他人进行要求、鼓动、怂恿，意图使他人产生犯意，去实施行为人所煽动的破坏国家法律所确立的法律制度的行为。实践中，这种煽动可以表现为无中生有、编造事实的方式，也可以通过造谣、诽谤对事实进行严重歪曲，还可以挑拨被煽动者的情绪，使其丧失对事实的正常感受和判断能力，一时失去理性，从而实施破坏国家法律制度的违法犯罪行为。胁迫是指行为人利用极端主义，通过实施暴力、以将要实施暴力相威胁的行为，或者以将要实施给被胁迫者或其亲属等造成人身、心理、经济、家庭等方面的加害为要挟的行为，对被胁迫者实行心理强制，迫使被胁迫者实施胁迫者希望其实施的破坏国家法律所确立的相关制度的行为。胁迫的手段除了暴力行为和经常表现为言语威胁行为外，还可以表现为对被胁迫者的利益进行剥夺或限制的方式，实践中甚至还出现过以关爱朋友、亲人等为借口，或者以孤立、排斥、打压等方法施加压力的方法。(3)该罪行为人利用极端主义煽动、胁迫的对象，是原本并无或者并未形成实施破坏国家法律制度行为之犯意的群众，这些群众中可能有人对国家某项法律制度或者具体管理措施或者某个管理部门、某个管理人员有不满情绪，但并未形成要去破坏国家法律制度实施的犯意。(4)该罪行为人利用极端主义煽动、胁迫群众的内容，是要群众破坏国家法律所确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度的实施，即其矛头所向是国家管理社会的基本法律制度，是公共生活的安全和秩序。国家法律是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、部门规章和地方性法规。
关于该罪的客体。该罪是危害公共安全罪的一种，在客体上应当具有危害公共安全罪之“危害公共安全”的共有属性，即危害不特定或者多数人的生命、健康或重大公私财产的安全。但正如有的学者所分析，该罪所惩治的破坏国家相关法律实施的行为似与危害公共安全罪并不相关，从煽动暴力抗拒法律实施罪被纳入刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪中即可看出来。[4]那么，应该怎样认识该罪的客体即该罪侵害的法益？国家立法工作机关对此作了阐释立法原意的权威性解读：该罪的直接危害在于破坏国家法律规定的管理制度，使国家法律确定的婚姻、司法、教育、社会管理等制度得不到有效实施。同时，该罪的危害还在于，这种行为还会使被煽动、胁迫的特定对象产生认识混乱或者恐惧心理，损害其个人的合法权益，进而危及公共利益、社会安全和秩序。[5]因此，笔者认为，概括来说，该罪的客体还是公共安全。进而言之，该罪的客体具体表现为国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度的实施和社会安全、公众生活秩序。
(二)该罪的法定刑设置
根据罪责刑相适应的原则并考虑到该罪区别
对待的需要，该罪设有三个档次的法定刑。其基本量刑档次为：犯该罪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。其基本量刑档次之上的两个加重量刑档次均为情节加重犯。刑法立法为该罪设立三个法定刑档次，是为了应对实践中形形色色、危害区别较大的复杂情况。正确适用该罪法定刑的两个情节加重量刑档次，应当准确把握情节严重的程度。对于该罪“情节严重”和“情节特别严重”的把握与区分，根据相关法理和司法实践经验，可以对行为人煽动或胁迫行为所使用的手段或胁迫行为涉及的人员数量和区域大小、造成的危害和影响之程度等各方面的因素综合考量，以此确定适用哪个量刑档次，以及在确定的量刑档次里进一步选择适用符合罪责刑相适应原则的刑罚幅度。当然，若能由最高司法机关在研究和总结司法实践的基础上，在司法解释中对于该罪的“情节严重”和“情节特别严重”之认定予以规范和明确，则司法效果会更佳。
三、该罪的司法适用问题研讨
(一)该罪与非罪的认定
关于该罪之罪与非罪的认定，应当注意把握以下几个要点：首先，行为人必须利用了极端主义。实践中，有些偏远地区的群众由于思想狭隘或者愚昧无知，对宗教教义、民族风俗习惯产生了不正确的理解，并进而破坏国家相关法律实施的，这种情况下不能成立该罪，一般也不构成犯罪，而应依法予以行政处罚或者批评教育。当然，这种行为如果危害程度构成其他犯罪，则应按照刑法的其他规定定罪处罚。再如，实践中一些群众因为某些涉及自身利益的法律的实施而在公共场合有过激言论的，因其不具备利用极端主义煽动群众破坏法律制度实施的故意，故不构成该罪，一般也不构成犯罪。
其次，行为人利用极端主义煽动群众所破坏的必须是国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度的实施。若行为人虽然利用了极端主义但是煽动他人破坏的只是地方风俗；或行为人利用宗教冲突，煽动他人阻碍了宗教活动的实行；或者行为人煽动群众以极端方式抗拒地方拆迁的，因为不涉及破坏国家法律确定的社会管理制度的实施，不能成立该罪。
再次，被煽动者应当是基于行为人的煽动行为而产生破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的犯意。实践中，有些被煽动者本来就有极强的破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的意愿，行为人只是支持和声援了这些被煽动者破坏法律的行为，这种情况下就不成立该罪。
最后，按照罪刑法定原则衡量该罪的法条，该罪属于典型的行为犯，构成该罪并无必须具备情节严重或者发生特定危害后果的限制，即行为人只要实施了利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的，原则上就构成该罪。至于情节严重的程度以及危害结果发生与否的情况，只会影响该罪法定刑档次的选择和刑罚幅度的确定。但应当注意，即使行为人实施了该罪所特定的煽动、胁迫行为，也并非就一律构成该罪，如果综合考虑各种情节，案件属于刑法第十三条但书所规定的“情节显著轻微危害不大的”，应依法“不认为是犯罪”，并依法予以行政处罚。对此，反恐怖主义法中关于利用极端主义破坏国家法律制度实施但情节轻微尚不构成犯罪而予以行政处罚的明文规定，即是一个有力的根据。
(二)该罪与相关犯罪的界限
1.该罪与宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪的界限。两罪的主体和所侵害的客体基本相同。区分两罪的关键是要准确把握两罪的主观方面与客观行为。两罪的主观罪过形式都是直接故意，但故意的具体内容并不相同：宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪的行为人，就宣扬者而言是希望把恐怖主义、极端主义的理念、事迹传播开、宣扬出去的心态。就煽动者而言是希望通过自己的煽动行为促使他人产生涉恐犯意并付诸实施的心态。而该罪的行为人则是希望其利用极端主义煽动、胁迫群众去破坏国家法律所确立制度实施的心态。两罪的客观行为之前提不同：宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪并不需要任何客观前提就可以实施宣扬行为、煽动行为。而该罪必须要利用极端主义实施煽动、胁迫行为。两罪的客观行为不同：宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪之宣扬行为的内容是向他人宣传、传播极端主义、恐怖主义，煽动行为的内容是鼓动、怂恿他人实施恐怖活动。该罪虽然行为人也会实施宣扬极端主义的行为，但其目的是为了利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律制度的实施。
2.该罪与煽动分裂国家罪，煽动民族仇恨、民族歧视罪及煽动暴力抗拒法律实施罪的界限。这三种犯罪均属煽动型犯罪，就此而言，该罪与这三种煽动型犯罪有近似之处。该罪与这三种煽动型犯罪的区别在于：(1)犯罪所属类型不同：煽动分裂国家罪属于刑法分则第一章的危害国家安全罪，煽动民族仇恨、民族歧视罪属于刑法分则第四章的侵犯公民人身权利、民主权利罪，煽动暴力抗拒法律实施罪属于刑法分则第六章的妨害社会管理秩序罪。而该罪属于刑法分则第二章的危害公共安全罪。犯罪所属类型的不同，决定了该罪与这三种煽动型犯罪基本性质和特征的区别。(2)该罪与这三种犯罪在主观上均出于故意，但故意的内容不同：煽动分裂国家罪是追求分裂国家、破坏国家统一之结果发生的心态，煽动民族仇恨、民族歧视罪是希望民族间产生仇恨和歧视从而破坏民族团结的心态，煽动暴力抗拒法律实施罪是希望鼓动群众以暴力方式抗拒国家法律、行政法规实施的心态。而该罪是希望通过利用极端主义鼓动、迫使群众破坏国家法律制度实施从而为极端主义、恐怖主义张目的心态。(3)煽动行为的内容不同：煽动分裂国家罪之煽动行为围绕分裂国家、破坏国家统一而展开，具有危害国家基本安全之性质。煽动民族仇恨、民族歧视罪之煽动行为的内容是挑拨、鼓吹、宣传民族间的仇恨、歧视，具有破坏民族间团结与和谐关系的性质。煽动暴力抗拒法律实施罪之煽动行为的内容是鼓动群众以暴力行为抵制、破坏国家法律、行政法规的实施，其抗拒的对象除国家法律外还包括行政法规，其行为具有妨害、破坏国家对社会的正常管理秩序的性质。而该罪之煽动行为是在利用极端主义的前提下，通过鼓动、宣传促使群众去破坏国家法律制度的实施，具有助长极端主义、恐怖主义的思想和活动的危害性质。
3.该罪与组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪的界限。就故意破坏法律实施而言，两罪有近似之处：行为人在主观上都出于直接故意，都希望能够破坏国家法律制度的实施，客观上也都会利用一些所谓的“宗教教义”来破坏法律的实施。但两罪仍存在着诸多不同：(1)两罪的犯罪类型不同：前罪属于妨害社会管理秩序罪，危害的是国家对社会的正常管理秩序。该罪属于危害公共安全罪章，危害的是公共安全和公共生活秩序。(2)两罪利用的对象不同：前罪利用的对象是会道门、邪教组织、封建迷信等。该罪利用的对象是极端主义，而且主要是宗教极端主义。(3)两罪的客观表现不同：前罪的行为人实施的是一种组织、聚众的行为，在破坏法律实施时组织者、利用者往往也会亲自参加行动。该罪更多地表现为一种对群众的煽动、胁迫行为，煽动者、胁迫者多数时候并不直接参加破坏国家法律实施的具体行为。
(三)该罪的特殊犯罪形态问题
1.关于该罪的犯罪停止形态问题。该罪的犯罪停止形态问题，涉及该罪既遂的标准和存在何种停止形态的区分。(1)该罪既遂的标准。故意犯罪既遂的标准，受到故意犯罪构成类型的制约。分析该罪的犯罪构成规定可知，行为人利用极端主义胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的，若属于“情节显著轻微危害不大的”情况不构成犯罪，若不属于“情节显著轻微危害不大的”情况即构成犯罪并视为既遂，即该罪的成立和既遂是同步的，该罪的既遂并不要求行为人的煽动、胁迫成功，包括既不要求群众接受了行为人的煽动、胁迫，更不要求群众基于行为人的煽动、胁迫实施了破坏国家法律制度的行为。从理论上分析，该罪并不是以法定犯罪行为的完成作为既遂标志的行为犯(行为程度犯)，而是以行为人一着手实行犯罪即可构成既遂的举动犯。而且，该罪属于举动犯中教唆煽动性质的犯罪构成，其特点是这类犯罪表现为教唆、煽动性质的实行行为，针对多人实施，旨在激起多人产生和实行特定的犯罪意图。因而这类犯罪的危害很大、范围广泛，而且即使行为人的教唆煽动行为实施完毕也不一定发生或者不一定立即发生可以具体确定的实际危害结果，考虑到这类犯罪行为的特殊性质及其广泛而严重的危害性，法律将其设置为举动犯，认为只要行为人一着手实行犯罪，即具备犯罪构成的全部要件而构成既遂。正是由于这类举动犯系着手实行犯罪就构成既遂，因而其不存在犯罪未遂问题，也就没有犯罪既遂与未遂的区分。[6](2)该罪不存在犯罪未遂形态，不存在犯罪未遂与既遂的区分，行为人一着手实行犯罪即构成既遂。但应当注意，该罪也不是只能存在犯罪既遂这一种形态。作为举动犯，该罪可以存在犯罪既遂形态、犯罪预备形态以及犯罪预备阶段的犯罪中止形态这三种犯罪停止形态。[7]
2.关于该罪的罪数形态问题。行为人实施该罪又同时触犯其他罪名的，就涉及到罪数形态问题。按照刑法修正案(九)颁行后发布的最新反恐司法文件的规定，行为人犯刑法第一百二十条之一至之六规定的犯罪，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。因此，定罪量刑应把握几个要点：其一，行为人犯利用极端主义破坏法律实施罪，即行为人仅实施了该罪的行为，且其构成该罪的行为并未触犯其他罪名的，依法仅构成该罪。其二，行为人构成该罪的行为同时又触犯其他犯罪(这里的“其他犯罪”应当是指刑法典第一百二十条之一至之六外的非涉恐、非涉极端主义的其他类型的犯罪)的，应从一重罪处罚。
当然，如果行为人实施该罪的过程中或者之前或之后，又以另外的行为触犯其他罪名的，包括另行触犯其他类型的犯罪，也包括触犯刑法第一百二十条之一、之二、之三、之五、之六的涉恐、涉极端主义类犯罪，因为此种情况下行为人是以数个犯意和行为触犯数个罪名，只要不是属于牵连犯的情况(此种情况下也很难想象成立牵连犯)，就应当认定为数罪并予以数罪并罚。
[编辑：刘传稿]
【注释】
*北京师范大学反恐怖法治研究中心特邀研究员、法学博士。
[1]本文系北京师范大学教授王秀梅主持的国家社科基金重点项目《宗教极端主义的防治对策研究》(项目批准号：17AFX007)的阶段性研究成果。
[2]参见阿布力克·阿不都热依木：《新疆民族分裂主义在意识形态领域的渗透及其防范对策研究》，载《中国人民公安大学学报》2006年第4期。
[3]全国人大委常会法制工作委员会刑法室编，臧铁伟、李寿伟主编：《中华人民共和国刑法修正案(九)条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2016年版，第50页。
[4]参见黎宏著：《刑法学各论》，法律出版社2016年版，第40页。
[5]参见郎胜主编：《中华人民共和国刑法释义》，法律出版社2015年版，第147页。
[6]参见高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2017年版，第149-150页。
[7]参见赵秉志著：《犯罪停止形态研究》，中国人民大学出版社2008年版，第114页。
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