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【检答05301】依据特别法食品安全法作出最低罚款数额的行政处罚决定是否适用一般法行政处罚法降低罚款数额
咨询类别：行政检察
咨询人：福建省龙岩市检察院 邓雅芬
咨询内容：在执法过程中，市场监督管理局按照食品安全“四个最严”要求，依据食品安全法第124条规定对行政相对人按照法定处罚幅度最低限5万元作出罚款决定，行政相对人提起行政诉讼，法院作出的裁量标准与行政机关处罚标准不尽一致。通过对同类裁判案例分析后发现，法院依据行政处罚法第32条规定判决将市场监督管理局“处5万元罚款”变更为“处2万元罚款”，或判决撤销市场监督管理局“处5万元罚款”的决定，并要求市场监督管理局重新作出行政处罚。请问：对行政机关依食品安全法规定的最低标准作出的罚款，法院适用行政处罚法第32条规定予以减轻处罚，是否正确？
个人意见（理由和依据）：经讨论形成两种意见。意见一认为，依食品安全法作出最低罚款标准的行政处罚时，可根据行政处罚法第32条作减轻处罚。行政处罚法与食品安全法是一般法与特别法的关系，即通常优先适用食品安全法，但在食品安全法没有明确规定时，可以适用行政处罚法。意见二认为，依食品安全法作出最低罚款标准的行政处罚，不适用行政处罚法第32条作减轻处罚。食品安全法经二次修正提高了经营者违法行为的处罚幅度，且未规定可以减轻处罚的情形。立法的本意就是让食品安全违法行为人增加违法成本，若减轻处罚，与立法本意相悖。个人倾向第一种意见。
解答专家吴世东：同意你们的第一种意见。食品问题事关民生，事关社会发展。但由于近年来发生的一起又一起的食品造假案件，严重损害了群众的身体健康，为此，国家按照最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚要求制定了食品安全法。在法律责任方面，修订后的食品安全法规定了包括综合运用民事、行政、刑事等手段对违法生产者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责。该法第124条明确规定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款。
行政处罚法第32条规定，“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；
（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；
（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”。
从行政处罚的角度看，两者之间是普通法与特别法的关系，依特别法优于普通法的适用原则，在食品安全违法案件的查处中，虽然应当优先适用食品安全法，但并不排除适用行政处罚法，也即两者并不矛盾，可以同时适用。与此同时，对实践中存在的从轻减轻或免除情形的，是否也可适用行政处罚法问题？我们认为，依行政法的一般原理而言是可以适用的。从食品安全法看，虽然以对此未作明确规定，但很显然并没有将不得适用行政处罚法有关从轻减轻的规定作为例外情形，且从行政法的基本原理上看，有关从轻、减轻的规定本身也符合行政法上的比例原则。因此，我们认为，虽然食品安全法出于保护公众身体健康目的出发，制定了极为严格的法律责任规定，但对符合行政处罚法基本原则相关情形的，还是可以适用行政法和行政处罚法的相关规定，包括从轻和减轻情形。
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