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【2022052506】撤回起诉后不宜作酌定不起诉处理
文/田宏杰 孙利国
撤回起诉，是指人民检察院在案件提起公诉后，人民法院作出判决前，因出现一定法定事由，决定对提起公诉的全部或者部分被告人撤回处理的诉讼活动。但是，对于撤回起诉的案件，可否作酌定不起诉（相对不起诉）处理，理论界和实务部门争议较大。第一种观点认为，撤回起诉后，案件如何处理，决定权在检察机关，检察机关自然可以视案件具体情形，依法作出法定不起诉、存疑不起诉或酌定不起诉处理。第二种观点认为，《人民检察院刑事诉讼规则》明确限定了撤回起诉的前提条件，原则上，不能对撤回起诉的案件作酌定不起诉处理，只能视情形作法定不起诉或者存疑不起诉处理。对此，笔者以为，从刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》相关规定来看，上述第二种观点较为妥当。理由如下：
第一，根据《人民检察院刑事诉讼规则》规定，只有在不构成犯罪或证据不足两类情形下，检察机关可以撤回起诉，故撤回起诉后一般只能据此作出法定不起诉或存疑不起诉处理。2007年2月，最高人民检察院印发《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》（下称《指导意见》），对撤回起诉相关问题进行了规范。《指导意见》中所明确的撤回起诉的条件，在2012年修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中得以体现，其后，2019年再次修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》第424条第1款未予变动，可见，撤回起诉的适用条件一直为：“人民法院宣告判决前，人民检察院发现具有下列情形之一的，经检察长批准，可以撤回起诉：（一）不存在犯罪事实的；（二）犯罪事实并非被告人所为的；（三）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（四）证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的；（五）被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的；（六）法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的；（七）其他不应当追究被告人刑事责任的。”显然，可以撤回起诉的情形主要是针对实体问题即不需要追究被告人刑事责任而设置的，具体包括不构成犯罪与证据不足两类情形，并不包括犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形。而酌定不起诉的法律依据是2018年刑事诉讼法第177条第2款，其适用应同时具备以下两个条件：一是犯罪情节轻微；二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的。鉴于撤回起诉的适用条件中排除了酌定不起诉的适用条件，所以，不存在撤回起诉后再作酌定不起诉的问题。
第二，撤回起诉后，需要重新调查或侦查的，应先作出不起诉决定，再将案件退回，建议相关机关重新调查或侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》第424条第2款规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日以内作出不起诉决定。需要重新调查或者侦查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回监察机关或者公安机关，建议监察机关或者公安机关重新调查或者侦查，并书面说明理由。”据此，本款规定包括两层含义：一是对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后30日以内作出不起诉决定。二是需要重新调查或者侦查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回监察机关或者公安机关，建议监察机关或者公安机关重新调查或者侦查，并书面说明理由。对于第一层含义，有观点提出，不宜一律要求在撤回起诉后作出不起诉决定，而应允许检察机关退回公安机关撤案或者退回公安机关补充侦查。对此，最高人民检察院组织编写的《〈人民检察院刑事诉讼规则〉条文释义》中明确指出，一方面，撤回起诉后，退回公安机关撤销案件，这种程序倒流不符合法治精神，故不应退回公安机关撤销案件。另一方面，刑事诉讼法与《人民检察院刑事诉讼规则》对补充侦查的时间和次数有明确规定，需要补充侦查的，在撤回起诉之前，应当建议法庭延期审理后补充侦查，而在撤回起诉后，则不应再退回补充侦查，不能通过撤回起诉的方式规避法律对补充侦查的限制。申言之，检察机关如果发现提起公诉的案件证据不足或证据发生变化，原则上应要求法庭延期审理，以便补充侦查。经补充侦查后，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以撤回起诉。检察机关撤回起诉后，在作出不起诉决定之前，不再补充侦查。由此可见，作出不起诉决定是撤回起诉后，退回重新调查或侦查的前置条件，此处的不起诉只能是存疑不起诉，而不能是酌定不起诉。
应当指出的是，在极为特殊的情形下，检察机关撤回起诉后，未再补充侦查，而在案证据确实发生了变化，从而符合酌定不起诉条件的，检察机关可以作酌定不起诉处理，但应对证据变化的原因和理由作出充分说明。不过，这是极为特殊的例外情形，不能成为撤回起诉后案件处理的常态。在司法实践中，一定要增强诉讼程序意识。要切实认识到，不同于对案件直接作出酌定不起诉处理，有的撤回起诉案件已经过相对较为完整的审理程序，如上所述，检察机关撤回起诉包括不构成犯罪与证据不足两类情形，撤回起诉后，在没有新的证据出现的情况下，必须依法作出相应不起诉决定，唯有如此，才能不断提升检察办案质效，不断提升检察司法公信力。
（作者分别为中国人民大学刑事法律科学研究中心教授、博士生导师，北京市人民检察院四级高级检察官）
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