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【2021062904】人行道应认定为危险驾驶罪中的“道路”
文/钟兴全 姜小青
●人行道是用于行人通行的场所，属于“用于公众通行的场所”，符合道路交通安全法判断的实质标准。
●在人行道上醉酒驾驶机动车可能会对不特定主体的生命及财产权利造成危险，其对公共安全的危害性并不亚于在车道醉驾。
●一些地方采取“城市管理部门独立行使行政处罚权”的治理模式，只是为了避免部门间职能重叠而做的特殊安排，不能据此否定人行道所具有的道路属性。
根据道路交通安全法，道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。基于此，道路交通安全法中的“道路”分为两类，分别适用不同的判断标准：一类是公路、城市道路、广场、公共停车场等用于公众通行的场所，其判断标准为是否“用于公众通行”，这里的“用于公众通行”的场所，既包括主要用于车辆通行的公路等场所，也包括主要用于行人通行的广场等场所；另一类则是虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，其判断标准为是否“允许社会机动车通行”。
司法实践中，各地司法机关对于“道路”的判断标准把握不一。对于在人行道上醉酒驾驶机动车造成轻微事故的行为应当如何评价的问题，存在分歧。争议焦点在于人行道是否属于刑法第133条规定的“道路”。对此，存在两种不同的意见：
一种观点认为，人行道属于“道路”，在人行道上醉酒驾驶机动车的行为构成危险驾驶罪。理由是：人行道是道路两边用护栏或其他设施加以分割出来的专门用于行人通行的部分，是城市道路的组成部分，具有公共性和开放性，属于公共交通的范围，因此，属于刑法第133条之一规定的“道路”。醉酒后在人行道上驾驶机动车虽仅造成轻微交通事故，但对公众的生命及财产安全造成危险，危害公共安全，符合危险驾驶罪的构成要件。
另一种观点认为，人行道不属于“道路”，在人行道上醉酒驾驶机动车的行为不构成犯罪。理由是：人行道专供行人通行，禁止车辆驶入，各地大多依据地方性法规将在人行道上违法停车等违法行为的执法、处罚权赋予城市管理部门，故人行道不属于公共交通的管理范围，不属于刑法第133条之一规定的“道路”。在人行道上醉酒驾驶机动车的行为不符合在“道路”上驾驶这一客观要件，故不构成危险驾驶罪。仅发生轻微事故，亦不符合交通肇事罪等罪名的犯罪结果，应当依法认定无罪。
笔者认为，危险驾驶罪属于典型的行政犯（又称“法定犯”），其概念中包含了一定的行政要素，对“道路”这一规范性概念的解释应当严格依据道路交通安全法、《城市道路管理条例》等规定。而根据前述法律法规，人行道属于刑法第133条规定的“道路”，在人行道上醉酒驾驶机动车造成轻微交通事故，构成危险驾驶罪。主要理由如下：
第一，人行道符合道路交通安全法第119条第一项规定的“道路”的实质性判断标准。道路交通安全法第119条第一项前半句关于“公路”“城市道路”“广场”“公共停车场”等范围的列举是对“道路”的不完全列举，而“用于公众通行的场所”才是关于“道路”的实质性判断标准。人行道是用于行人通行的场所，属于“用于公众通行的场所”，符合道路交通安全法第119条第一项规定判断的实质标准。将“允许不特定车辆通行”作为认定道路的实质性判断标准的观点，不符合道路交通安全法第119条第一项的规定，不当限缩了道路范围。
第二，根据《城市道路管理条例》和道路交通安全法第36条的规定，人行道属于城市道路组成部分。首先，人行道符合《城市道路管理条例》关于城市道路的定义。根据《城市道路管理条例》第2条的规定，城市道路是城市中供车辆或行人通行的场所，既包括供车辆通行的车道，也包括供行人通行的人行道。其次，根据道路交通安全法第36条的规定，为满足通行需要，根据道路条件，道路可以划分为机动车道、非机动车道和人行道，并实行分道通行。因此，机动车道、非机动车道、人行道均属于城市“道路”的组成部分。
第三，根据危险驾驶罪保护的法益和举轻明重的解释方法，人行道应当纳入危险驾驶罪的“道路”的范围。首先，危险驾驶罪属于危害公共安全的犯罪，保护的法益是公共安全。对“道路”范围的界定，应当以该场所是否具有公共性、开放性，在该场所醉酒驾驶机动车是否可能对不特定主体的人身、财产权利带来危险、危害公共安全为标准。人行道是供不特定的人员通行的场所。在人行道上醉酒驾驶机动车可能会对不特定主体的生命及财产权利特别是行人的生命健康安全造成危险，其对公共安全的危害性并不亚于在车道上醉驾。其次，在人行道上醉酒驾驶机动车不仅违反道路交通安全法第22条第二款、第91条关于“不得酒后驾驶机动车”的规定，而且违反第36条关于“分道通行”的规定，违法程度更高，主观恶性更大。因此，根据举轻以明重的当然解释方法，人行道也应纳入危险驾驶罪调整范围。
第四，城市管理部门对人行道具有管理职能，系行政机关职能划分的问题，不影响人行道道路属性的认定。人行道作为城市道路的重要组成部分，不仅是专供行人通行的通道，而且在城市景观塑造、公用设施建设等诸多方面都发挥着越来越重要的功能。因此，一些地方通过地方性法规将人行道的管理职能全部或部分授予城市管理部门，但这并不排斥公安交通管理部门对人行道的管理职责。只是公安交通管理部门侧重于管畅通、管安全，城市管理部门侧重于管设施、管市容，执法目的、管理标准不一致。一些地方采取“城市管理部门独立行使行政处罚权”的治理模式，只是为了避免部门间职能重叠而做的特殊安排，不能据此否定人行道所具有的道路属性。
第五，在人行道上醉酒驾驶的距离短、速度慢，未严重危害公共安全，且未造成重大事故的，构成危险驾驶罪。如果在人行道上醉酒驾驶速度慢、距离短，虽造成危害公共安全的抽象危险，但与放火、决水、爆炸、投放危险物质等行为造成的公共危险不具有相当性，其醉酒驾驶的行为不属于以危险方法危害公共安全罪的“危险方法”，故依法不构成以危险方法危害公共安全罪。但如果行为人为报复社会醉酒后故意在人行道上急速行驶，横冲直闯，严重危害公共安全的，也可以以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。如果在人行道上醉酒驾驶机动车，造成一人重伤以上严重交通事故，符合交通肇事罪的追诉标准的，应当以交通肇事罪追究刑事责任。
（作者单位：重庆市人民检察院第二分院、重庆市万州区人民检察院）
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