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【2020091103】生态环境公益诉讼中惩罚性赔偿适用条件与规则
文/柴冬梅 田漫
当前，生态环境保护有其重要性和紧迫性，生态环境被污染破坏的事件频繁登上热搜，生态环境保护问题依然严峻。为此，民法典规定了节约资源、保护生态环境等内容，生态环境和资源保护也成为公益诉讼检察工作重要内容，但由于环境公益诉讼起步较晚，环境公益诉讼制度尚处于初行阶段，环境公益诉讼检察工作仍有较大提升空间。
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》（下称《办案指南》）中有关诉讼请求的规定看，目前环境民事公益诉讼责任的承担方式主要限于停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。上述责任承担方式背后的原理为“同质补偿”，即以补偿受害人的实际损失为原则，不能从中获取超过损失的利益作为制裁或惩罚。在“同质补偿”的限制下，违法行为人违法所得收益通常高出承担的责任。受利益驱使，较低的违法成本往往使企业和个人以牺牲公共利益换取更大的经济利益。现行环境公益诉讼制度发挥诉讼活动的预防和惩戒功能有待加强。对此，笔者认为，惩罚性赔偿机制可实现环境公益诉讼预防及惩戒功能的有效性。惩罚性赔偿集补偿、惩罚、遏制、威慑等功能于一身，加重违法行为人的违法成本，削弱其违法经济基础，洽洽能弥补“同质补偿”的功能缺陷。
根据民法典第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”可见惩罚性赔偿在环境诉讼中有其适用的空间。而将惩罚性赔偿纳入环境公益诉讼，发挥其惩戒、威慑作用，对生态环境的保护无疑是一把“利剑”。
但也应当注意到，惩罚性赔偿虽然有着积极的功能，却也不能没有限制，否则可能有引起滥诉的风险，易引发争议。因此，要求违法行为人承担惩罚性赔偿责任要符合严格的构成要件。相较于一般的惩罚性赔偿，在环境公益诉讼中诉请惩罚性赔偿的公法性更加明显，该诉请权由检察机关行使。因此，落实到司法实践中，须明确适用条件和规则。
明确环境公益诉讼中承担惩罚性赔偿责任的构成条件。第一，主观要件上，行为人须存在故意或者重大过失。第二，客观要件上，行为人的行为须违反法律法规及相关规定，即有违法性。第三，后果上的严重性，行为人违法行为造成的损害后果须对社会公共利益造成严重损害或存在造成损害的重大危险。简而言之，只有较为严重或主观恶性较大的环境公益诉讼案件可以诉请惩罚性赔偿。
确立合理的惩罚性赔偿数额规则。环境公益诉讼诉请保护的社会公共利益，最终需要修复受到损害的生态环境，而社会公共利益的损失往往无法具化为精确数额，且生态环境的修复和维持是一个长期的工作，如何计算补偿数额也一直是一个难题。确立惩罚性赔偿数额时可以依托环境公益诉讼中已有的一套赔偿数额计算方法。《办案指南》规定了环境损害类型及其具体数额的确定。生态环境损害类型主要包括四个方面：应急性处置费用，环境修复费用，服务功能损失，检验、鉴定费用或其他合理费用。其中，环境修复费用是指生态环境损害发生后，为使生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态系统服务恢复到基线状态而发生的费用，包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。可将其用作惩罚性赔偿数额的判定基数，在此基础上确立惩罚性赔偿的数额。较低的惩罚性赔偿金额起不到威慑作用，虚高的惩罚性赔偿金额只会违背法律过罚相当的原则。为了更好地发挥惩罚性赔偿的功能与作用，需结合具体案情，综合考虑生态环境污染的种类、生态环境受损的范围和程度、生态环境恢复的难易程度、违法行为人主观恶意大小、违法行为人违法所获利益、自身承担责任的能力等因素来确定惩罚性赔偿数额。
建立环境公益诉讼基金并规范赔偿金的使用。根据《解释》第24条规定了生态环境修复等费用应当用于修复被损害的生态环境。但在环境公益诉讼的司法实践中，违法行为人承担的生态环境修复等费用的分配处置方式并不相同。生态环境修复等费用处置方式的不同不利于形成一个完整的机制服务于环境公益诉讼，也没有办法将其使用透明化，以便检察机关和人民群众的后续监督。而环境公益诉讼基金的设立可为环境公益诉讼的发展提供支持和保障。如2020年3月26日通过的《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第10条中便提到了要“制定完善公益诉讼赔偿金的管理使用办法，确保赔偿资金用于公益维护”。
基于惩罚性赔偿的特殊性和保护环境公共利益的重要性，惩罚性赔偿金更应该放入环境公益诉讼基金中。建立环境公益诉讼基金，将赔偿金统一管理也可以实现赔偿金的专款专用，环境公益诉讼的赔偿金首先要用于受损环境的恢复，也可以报销适格社会组织产生的诉讼费用，让相关环境公益诉讼的参与人不会因为可能承担较高的诉讼费用，产生畏难情绪，从而放弃维护社会公共利益。
绿水青山就是金山银山，保护生态环境必须依靠最严格的制度、最严密的法治。将惩罚性赔偿纳入环境公益诉讼，有利于保障检察机关环境公益诉讼在生态环境保护中发挥更大的功效。
（作者单位：重庆市人民检察院第五分院、重庆邮电大学）
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