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【2019111504】社区矫正“人到文书未到”情形怎样处理
文/朱家佑
◇在社区矫正开始前脱离监管的，为漏管；在社区矫正开始后脱离监管的，为脱管。
◇只要是基于服刑人员自身原因造成未按规定执行监管，无论是漏管还是脱管，服刑人员都要承担法律责任。
◇社区矫正应从社区服刑人员前来报到并由司法行政机关办理完成登记接收手续开始。
案情：2014年，李某因生产、销售伪劣产品罪被某县法院判处有期徒刑八年。2018年4月10日，法院裁定对李某予以假释，依法实行社区矫正。社区矫正期限从2018年4月17日起至2019年12月2日止。
2018年4月12日，执行机关告知李某假释管理事项，并要求其在离开监狱10日内（即4月27日前）到司法局报到。4月19日，李某持《假释证明书》《社区矫正人员接收函》到县司法局报到，县司法局以没有收到执行机关档案材料为由，不予办理接收手续，让其回去等候通知。6月7日，县司法局收到执行机关邮寄送达的李某执行材料。6月8日，县司法局为李某办理入矫接收手续。6月9日，李某到司法所报到，接受社区矫正监管。
分歧意见：《社区矫正实施办法》（下称《办法》）第25条第2项规定，假释的社区矫正人员“未按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月的”，由司法行政机关向法院提出撤销假释建议。李某在4月19日至6月8日的50天中，无人监管、不知去向。李某行为符合该条规定情形，应否撤销假释？对此，存在三种不同意见：
第一种意见认为，李某4月19日到县司法局报到之日应视为社区矫正开始之日。李某报到后没有按规定三日内到司法所接受社区矫正，属于脱管，且时间超过一个月，应撤销假释。
第二种意见认为，李某的行为构成脱管，但纵观整个过程，李某主观上脱离监管的故意不明显，主观恶性不大，不应承担脱管的法律后果。对县司法局不按规定办理接收登记手续的行为，检察机关应依法监督纠正。
第三种意见认为，李某的社区矫正开始于办理接收登记手续的2018年6月8日，李某的行为既不属于未按规定时间报到，又不属于接受社区矫正期间脱离监管，不应撤销假释。
评析：目前，在社区矫正监管领域，社区矫正法正在制定中，规范社区矫正工作的法律文件为最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部分别为2012年制定的《办法》和2016年制定的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》（下称《意见》）。笔者同意第三种意见。以下据上述法律文件进行分析。
（一）相关规定以社区矫正是否开始为界区分漏管与脱管。《意见》规定，人民法院、公安机关、司法行政机关在社区服刑人员交付接收工作中衔接脱节，或者社区服刑人员逃避监管、未按规定时间期限报到，造成没有及时执行社区矫正的，属于漏管。社区服刑人员在社区矫正期间脱离居住地社区矫正机构的监督管理下落不明，或者虽能查找到其下落但拒绝接受监督管理的，属于脱管。可见，在社区矫正开始前脱离监管的，为漏管；在社区矫正开始后脱离监管的，为脱管。
（二）漏管既有可能是有关机关的原因，也可能是服刑人员自身原因，而脱管仅限于服刑人员自身原因。《意见》规定，漏管有两种情形：因司法机关在社区服刑人员交付接收工作中衔接脱节造成的，由检察机关依法提出纠正意见；因社区服刑人员逃避监管、未按规定期限报到导致的，由司法行政机关给予警告，或依法提出撤销缓刑、假释或收监执行的建议。
对于脱管中社区服刑人员“脱离居住地社区矫正机构的监督管理下落不明”是否包括管理机关方面的原因？笔者认为不包括，理由在于：其一，该行为主体是社区服刑人员，脱离一词也具有主动性；其二，《意见》另规定“社区服刑人员报到后，居住地县级司法行政机关未向社区服刑人员履行法定告知义务，致使其未按照有关规定接受监督管理”，由检察机关依法纠正，此处并未使用“脱管”；其三，在法律责任方面，只要是脱管，社区服刑人员就要承担被警告、治安管理处罚直至收监的法律责任，由此可反推脱管只能是基于社区服刑人员自身原因，否则因管理机关造成却让社区服刑人员担责则不合理。
综上，漏管同时包括有关机关和社区服刑人员自身原因造成，脱管则仅限于社区服刑人员的原因。同时只要是基于服刑人员自身原因造成未按规定执行监管，无论是漏管还是脱管，服刑人员都要承担法律责任，这正是《办法》第25条第2项规定的“未按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月的”情形。
（三）社区矫正应从社区服刑人员前来报到并由司法行政机关办理完成登记接收手续开始。从《意见》有关规定可看出，报到前后是区分社区矫正是否开始的时间节点。但何谓“报到”，有关规定存在两种用法：其一，仅指社区服刑人员前来报到，例如《办法》规定的“社区矫正人员应当自人民法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起十日内到居住地县级司法行政机关报到。县级司法行政机关应当及时为其办理登记接收手续，并告知其三日内到指定的司法所接受社区矫正”等。其二，既包括社区服刑人员前来报到，又包括司法行政机关办理登记手续，例如《意见》规定“社区服刑人员报到后，居住地县级司法行政机关未向社区服刑人员履行法定告知义务，致使其未按照有关规定接受监督管理”的规定，结合前述司法行政机关在办理登记接收手续后才告知三日内到指定司法所的规定，此处的报到既包括社区矫正人员前来报到，又包括司法行政机关办理完成登记接收手续。在日常用语中，报到既指单方“去报到”，也指“报完到”。
笔者认为，从法律效果来看，社区服刑人员前来报到，司法行政机关尚未为其登记，因未完成入矫手续，不应认定为社区矫正已开始。完成登记接收手续后，社区服刑人员已纳入司法行政机关监管，不应再将其后到承担日常工作的司法所报到的环节作为社区矫正开始的时间。因此，社区矫正开始的“报到”应指社区服刑人员前来报到且司法行政机关办理完成登记接收手续的“报完到”。为避免不同理解，这一时间节点可根据《意见》关于“二、加强对社区服刑人员交付接收的衔接配合管理”和《办法》关于“暂予监外执行的社区矫正人员，由交付执行的监狱、看守所将其押送至居住地，与县级司法行政机关办理交接手续”的规定，概括为“办理交付接收手续”。
（四）“人到文书未到”时司法行政机关仍应办理登记接收手续。为实现前来报到和办理登记接收手续的无缝衔接，《办法》充分考虑了社区矫正人员从监所到司法机构之间的空间距离和送达法律文书的时间需要，一方面给予社区矫正人员合理到达期限，即自判决裁定生效或离开监所之日起十日内报到；另一方面规定了法院等机关在判决裁定生效之日起三日内送达文书的义务。报到与登记接收本应前后连续，发生于同一日。然而，实践中会有“人到文书未到”的情形，司法行政机关能否以法律文书未到不办理接收手续呢？笔者的意见是，不能。其一，《办法》规定的司法行政机关及时办理登记接收手续的义务并未附加收到相关法律文书后再办理的前提条件。其二，《意见》对此作了具体规定，“社区服刑人员前来报到时，居住地县级司法行政机关未收到法律文书或者法律文书不齐全，可以先记录在案，并通知人民法院、监狱或者看守所在5日内送达或者补齐法律文书”，即司法行政机关可以对文书未到的情况记录在案，通知相关机关送达或补齐文书，但仍应办理登记接收手续。其三，如果允许待收到法律文书后才办理登记接收手续，会在客观上造成社区服刑人员在不确定的较长期间脱离监管，这与社区矫正制度目的相悖。
综上，李某未被监管的行为发生在司法行政机关办理登记接收手续之前，应认定为漏管，造成原因在于司法行政机关应办理登记接收手续而未办理，对此李某不应承担法律责任，司法行政机关的行为应由检察机关依法监督纠正。
另外，为堵塞管理漏洞，笔者建议，应在社区矫正立法中进一步明确：“社区服刑人员前来报到时，县级司法行政机关未收到法律文书或者文书不齐全，可以先记录在案，但仍应当为其办理登记接收手续，并通知人民法院、监狱或者看守所在5日内送达或者补齐法律文书。”
（作者单位：广东省珠海市人民检察院）
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