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【2018102803】以社会属性界定“农用地”更契合法益保护
文/汪德庆
1997年刑法增设非法占用耕地罪，2001年刑法修正案（二）对该罪名的罪状作了修改，将其犯罪对象由耕地扩大为包括耕地、林地等在内的所有农用地，因而，罪名也变更为非法占用农用地罪。非法占用农用地罪的设立和修正以及相关司法解释的出台，体现了刑法在保护农用地资源方面的积极作用。但理论界和实务界对本罪的适用有关问题尚存在认识分歧，影响了对非法占用农用地违法犯罪行为的打击。笔者在此就该罪适用中一些问题予以梳理，以期更准确地理解与适用该罪名。
依据土地的社会属性界定“农用地”。适用非法占用农用地罪，准确界定“农用地”尤为关键。笔者认为，司法办案中，以土地的社会属性为准认定土地的性质，更加契合非法占用农用地罪的法益保护。犯罪客体是刑法学犯罪构成理论中反映犯罪危害社会的本质内容的要件。关于非法占用农用地罪的客体，观点不一，主要有以下几种：一是国家的土地管理制度；二是国家对农用地的管理和保护秩序；三是农用地的特定用途（农用地用途特定性）。笔者认为，第三种观点更为恰当。土地管理法明确国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。规划确定土地用途，是加强土地管理，合理利用土地的具体举措。刑法规定了非法占用农用地罪是以“改变被占用土地用途”为要件，质言之，该罪破坏了国家确定的土地用途包括政府规划的用途，进而侵犯了国家对农用地的管理制度。所以，以土地的社会属性为准认定土地的性质，更有利于通过刑法手段对农用地特定用途给予保护。
准确认定“数量较大”与“大量毁坏”之间的逻辑关系。非法占用农用地罪是典型的结果犯，“数量较大”和“大量毁坏”都是非法占用农用地行为造成的结果，都属于犯罪构成要件要素。关于“数量较大”与“大量毁坏”之间内在的逻辑关系，司法实务把握标准也不一。
最高人民法院针对审理破坏耕地、林地、草地资源刑事案件应用法律问题出台了三部司法解释，分别对“数量较大”和“大量毁坏”的内涵进行了界定。司法实践适用该罪名时，应该严格遵照司法解释有关规定，准确理解把握“数量较大”与“大量毁坏”的各自内涵及逻辑关系。根据《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。“大量毁坏”不仅要具备“数量较大”的“量”的要求，还同时需要符合“耕地的种植条件严重毁坏或者严重污染”的结果。
认定“大量毁坏”的鉴定问题。“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是构成非法占用农用地罪客观方面的重要条件之一。最高人民法院分别于2000年、2005年和2012年颁布司法解释，对“造成耕地大量毁坏”“造成林地大量毁坏”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”作出了具体规定，但是，在实施过程中，对于什么是“耕地种植条件严重毁坏”“林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏”“草原的原有植被严重毁坏”或者“严重污染”，如何进行认定、由谁出具认定结论等问题仍存在认识不一的问题。
笔者认为，耕地、林地等农用地的种植条件是否遭受严重毁坏或严重污染的认定，是属于专业性较强、一般人难以判定的技术性问题，应该由专业人员在遵循一定的程序和时限要求前提下作出科学认定。当然，实务中也要避免另一种倾向，即凡遇到需要认定的就一律要求由司法鉴定机构出具鉴定意见，其他机构出具的鉴定意见或认定报告均以不具有鉴定主体资格而否认其证据资格。根据2005年全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》和2016年1月最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发的《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》规定，只有法医类、物证类、声像资料类、环境损害类等四类专门性问题的认定，是强制需要进行司法鉴定的。关于严重污染的认定，2016年的《办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》确定了鉴定与检验报告相结合的原则。
对于耕地毁坏的认定，司法实践基本有章可循。2008年9月，国土资源部、最高人民检察院、公安部联合发布《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》，明确规定“需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论”。各地也在积极探索制定文件，以规范对耕地破坏的鉴定工作。比如，2017年2月1日起实施的《江西省耕地破坏鉴定暂行办法》，对耕地种植条件严重毁坏的认定标准、鉴定程序、鉴定经费等问题进行了规范。山东、安徽、河北等地方也出台了破坏耕地鉴定办法等相关文件。
对于林地毁坏的认定，关键要准确把握“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”这个定性要件。因目前尚未出台对破坏林地认定问题的相关规定，鉴定方面的问题较为突出。一是鉴定主体较为混乱，鉴定资质受到质疑。如林业调查设计队、林业工程师、林业司法鉴定中心等等都可以充当案件的鉴定人。二是过于依赖司法鉴定。一些地方司法部门认为对林地是否毁坏的判定，一定要进行司法鉴定，没有司法鉴定意见就不能定案，因此，要加强对此类问题的重视。
对于草地毁坏的认定，《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第2条明确了“造成草原大量毁坏”的五种情形。相对于耕地、林地而言，对于草地毁坏的界定，更具体详尽，便于司法运用。
（作者单位：江西省人民检察院）
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