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【2017122403】三方面理解“违反规定” 准确适用空白罪状
文/陈荣鹏
在行政执法过程中，对于构成犯罪的违法行为，行政机关应当及时移交公安司法机关处理，追究有关人员的刑事责任，如何实现行政执法与刑事司法良好衔接，对于有效查处违法犯罪行为，至关重要。但是，“两法衔接”过程中所涉及的罪名，多数采用空白罪状立法模式，适用时需参照其他法律、法规。实践中，准确理解“违反规定”，对于适用空白罪状具有重要意义：
第一，“违反规定”系构成要件的有机组成。前置行政法规范的具体内容决定了对刑法条款的理解。例如，将合法收集的公民个人信息向他人提供的，是否属于刑法第253条之一规定的“提供公民个人信息”。就此问题，网络安全法第42条明确规定：“网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息；未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息。但是，经过处理无法识别特定个人且不能复原的除外。”由此可知，法律层面允许合法的个人信息交易和流动，“被收集者同意”和“经处理无法识别且不能复原”的，不作为犯罪处理。
第二，“违反规定”的含义应作区别理解。比如，就空白罪状而言，刑法第186条违法发放贷款罪和第222条虚假广告罪法条中表述为“违反国家规定”，第253条之一侵犯公民个人信息罪的表述为“违反国家有关规定”，第132条铁路运营安全事故罪表述为“违反规章制度”，怎样理解这些表述之间的差异，是否表征了同样的前置法律位阶，即是否都需要按照刑法第96条来认定，必须有“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令”。有观点认为，“违反规定”与刑法第96条具有同质性，应当按照体系解释的方式，作同一认定。也有观点认为，“违反国家规定”有明确的刑法条文解释，其余“违反规定”“违反国家有关规定”等并没有具体解释，后者在解释上可以更为宽泛，部门规章和其他规范性文件都可纳入。2017年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条将“违反国家有关规定”解释为“违反法律、行政法规、部门规章有关公民个人信息保护的规定”，解释起草者认为，“违反国家有关规定”不同于“违反国家规定”，前者的范围更为宽泛，这也是刑法修正案（九）对刑法第253条之一进行修改的考虑之一。据此，司法实践采用了上述第二种观点，即刑法对前置违法的表述不同，其适用范围也应作不同理解。实践中，在相关责任事故的查处上，企业内部的规章制度，也被视为规范的组成部分。从分析刑法空白罪状在刑法体系中的布局看，第二章危害公共安全罪部分，除第137条工程重大安全事故罪罪状表述为“违反国家规定”，交通肇事罪和消防责任事故罪罪状表述为“违反法规”外，其余各条对前置法的位阶并没有过高的要求，规章、制度、规定都可以适用。第三章破坏社会主义市场经济秩序罪和第六章妨害社会管理秩序罪，多数法条表述为“违反国家规定”或者“违反森林法的规定”“违反土地管理法规”等具体的规定，这两章中在前置法规的适用上，通常应按照刑法第96条来认定。
第三，“违反规定”的含义应作动态解释。在空白罪状场合，刑法条文未作调整，但国家规定可能会发生变化，从而相同的行为表现在不同时段可能作出不同的刑法评价。例如，未经许可经营柴油的行为，是否属于违反国家规定，未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品的行为，是否成立非法经营罪？对此，需要梳理针对柴油经营行为的规范性文件。与之前未列入不同，2015年《危险化学品目录（2015版）》实施，柴油（闭杯闪点小于等于60度）列入序号为1674号的危险化学品。《国家安全监管总局办公厅关于印发危险化学品目录（2015）实施指南（试行）的通知》第4条明确指出：对生产、经营柴油的企业（每批次柴油的闭杯闪点均大于60℃的除外）按危险化学品企业进行管理。据此，未经许可经营柴油的，有成立非法经营罪的风险。
（作者单位：重庆市江北区人民检察院）
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