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《人民检察院检察委员会组织条例》解读
文/穆红玉;马滔
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室最高人民检察院法律政策研究室检察委员会秘书处
2008年2月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第九十一次会议审议修订了《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《条例》），并印发各级人民检察院施行。这是加快检察改革步伐，深化检察委员会工作改革，完善检察委员会制度，充分发挥检察委员会作用的一个重要举措。为了深入理解、掌握《条例》的基本精神和主要内容，现对修订后《条例》的主要内容作一解读。
一、准确把握修订《条例》的背景和现实意义
《条例》的修订是在近年来检察工作不断发展、检察改革不断深入的背景下进行的。修订前的《条例》于1980年发布施行，对规范检察委员会工作发挥了重要作用。但是，随着我国法治进程的不断加快、检察事业的不断发展和检察改革的不断深化，修订前的《条例》仅有的8个条文已经不能适应工作和形势的要求，一些规定过于原则而导致实践中理解不一致、执行不统一；一些开展检察委员会工作必需的制度和机制缺失，工作难以规范化、制度化。特别是1999年最高人民检察院推出检察委员会改革以来，高检院和各地检察机关出台了一系列文件，按照宪法和人民检察院组织法、检察官法等法律的规定，对完善检察委员会工作机制、提高检察委员会工作的效率和质量进行了积极而富有成效的探索，提供了丰富、鲜活的经验，使检察委员会工作取得了前所未有的发展。各地经验和做法有：一是设立专门检察委员会办事机构，配备专职人员，明确工作职责；二是改善检察委员会委员结构，提高议事水平；三是健全工作机制，提高工作效率和质量；四是实行例会制、列席制等，落实民主集中制原则；五是加强督办落实，树立检察委员会权威等。为了系统地总结检察委员会改革的实践经验，使检察委员会工作规范化、制度化，在深入调研、广泛征求意见的基础上，高检院经检察委员会审议并通过了《条例》修订稿。《条例》的修订有利于进一步完善中国特色的社会主义检察制度，有利于检察委员会工作的制度化、规范化，有利于我国宪法确定的国家机构民主集中制原则真正落到实处，有利于检察委员会改革的进一步深化。
二、《条例》的主要修订内容
修订前的《条例》仅对检察委员会委员名额、决定事项范围、民主集中制等问题作了简要规定，只有8个条文，相关规定的内容比较原则，也未规定必要的工作制度。此次修订，总结了近年来检察委员会工作改革的经验，并针对目前检察委员会工作中存在的突出问题，进一步明确了检察委员会的议事范围；增加规定了议案的提起、讨论、表决、决定、复议等程序；明确了检察委员会委员的任职资格、任免、职责和义务；原则规定了检察委员会专职委员的设置；明确规定了检察委员会召开和作出决定的人数要求，进一步完善了贯彻民主集中制的工作机制；增加规定了例会制、列席制、回避制等制度；规定了检察委员会办事机构的设置原则及其工作职责等。修订后《条例》的条文数量增加到了18条，结构更加完整，相关规定也更加具有可操作性。
三、主要修订内容的理解与适用
（一）关于检察委员会的组成
人民检察院组织法和修订前的《条例》均未规定检察委员会的组成。修订后的《条例》第二条规定：“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。”明确了担任检察委员会委员的人员范围，同时按照中央关于进一步加强“两院”工作的决定，增加了专职委员的设置。《条例》要求检察委员会委员应当具备检察官资格，不具备检察官资格的不能担任检察委员会委员。由于受委员员额的限制，执行中，从内设机构负责人中选任检察委员会委员应当优先考虑主要业务机构，以切实保证和提高检察委员会讨论决定问题的专业化水平。
（二）关于检察委员会委员的员额
近年来，检察机关领导职数有所增加，党中央关于进一步加强“两院”工作的决定又提出各级人民检察院可以设置检察委员会专职委员2名左右，修订前的《条例》规定的委员员额标准已经不适应检察工作发展的实际需要，因此，适当增加确有必要。目前，修订后《条例》规定的各级人民检察院检察委员会委员员额是在综合考虑各级院检察长、副检察长、专职委员和内设机构数等因素的基础上确定的。归纳起来有两个特点：一是各级检察院检察委员会委员员额标准的下限和上限都有所调高。保留下限的规定并调高其标准，是为了切实发挥检察委员会集体决策的功能，防止委员人数过少损害民主集中制，形成事实上的“一长制”。二是下限和上限的跨度加大。这样规定是为了适应我国地域辽阔、各地区检察队伍人数和领导职数差异较大的实际情况。各地在执行中要严格依照人民检察院组织法、检察官法和修订后《条例》的规定，选任符合规定条件的检察委员会委员，不突破员额标准的上限和下限。未达到规定的员额标准下限的，应当向上一级人民检察院报告，并抓紧时间配齐；确实因为符合条件的人员不足无法配齐的，也不能搞突击选任。
（三）关于检察委员会委员的任职条件、任免程序和职责、义务
修订前的《条例》未规定检察委员会委员的任职条件和任免程序，此次修订，根据人民检察院组织法和检察官法的规定，明确规定各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成，检察委员会委员应当具备检察官资格，这就对检察委员会委员的任职条件作了限定。修订后的《条例》还分别规定了最高人民检察院检察委员会委员、地方各级人民检察院检察委员会委员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免；各省、自治区、直辖市人民检察院分院的检察委员会委员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免；派出人民检察院的检察委员会委员由派出的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。
关于委员的职责和义务，修订后的《条例》也作了比较具体的规定，主要有：参加检察委员会会议并发表意见和进行表决；提出议题或者提请复议；受检察长或者检察委员会指派，对检察委员会决定事项的落实情况进行督促检查；遵守检察委员会议事规则和各项工作制度；保守国家秘密和检察工作秘密等。
修订后的《条例》对检察委员会委员的任职条件、任免程序和职责、义务所作的上述具体规定，进一步明确了检察委员会委员的选任范围、选任条件和任免程序，完善了检察委员会的组织制度；关于检察委员会委员职责和义务的规定，明确了委员的职责，充实了委员的责任，奠定了委员充分履行职责的基础。
（四）关于检察委员会例会制
高检院1999年推行检察委员会改革之初，在“关于改进和加强检察委员会工作的通知”和“检察委员会议事规则”等文件中都明确要求检察委员会实行例会制。近年来，不少检察院进行了很好的实践，提高了检察委员会议事的质量和效率。有的还利用例会制较好地落实了检察委员会学习制，没有议题时就进行学习，促进了委员知识的更新。要特别指出的是，例会制是检察委员会民主集中制、列席制、回避制等一系列工作机制的不可或缺的组成部分，应当坚持并予以进一步规范。至于各级院检察委员会例会的时间，由各检察院根据工作实际自行确定。
（五）关于民主集中制
各级检察院设置检察委员会，以合议制的形式对检察工作中的重大问题作出决策，并决定重大案件的处理，是民主集中制在检察机关的组织与活动中的主要实现方式。1979年通过的现行人民检察院组织法对检察委员会制度作了重大修改，确立了检察委员会合议制与检察长负责制相结合的检察机关领导体制。检察委员会实行民主集中制，有力地保证了检察工作中充分发扬民主，集思广益，在重大问题决策和重大案件处理上作出正确的决定；同时也通过加强集体监督，有效地防止处理案件中的不正之风和违法行为，保证法律的正确执行。为此，修订后《条例》进一步明确规定：检察委员会必须有全体组成人员过半数出席才能开会，必须有全体组成人员过半数同意才能作出决定。如果有过半数的组成人员出席会议但同意的委员人数未过全体组成人员的半数的，也不能作出决定。如果委员分歧较大的，不急于作结论，可另行审议。此外，修订后《条例》还明确规定了检察长不同意多数委员意见时的处理方式，以及复议制、列席制等等。实际执行中，严格按照上述规定操作，严格遵循少数服从多数的原则。总的来讲，民主集中制是检察委员会制度的灵魂，构建、实施检察委员会制度要充分贯彻这一原则，改革、完善检察委员会制度的首要目标也应当是为了更好地坚持这一原则。
（六）关于列席检察委员会
修订后《条例》第十二条规定：“检察委员会在审议有关议题时，可以邀请本院或者下级人民检察院的相关人员列席会议。”该规定明确将列席检察委员会的人员限定在本级检察院和下级检察院的相关人员范围内。实践中，有的检察院邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员会委员、新闻记者等列席检察委员会，个别地方还与当地公安机关和人民法院搞所谓的对等列席，邀请公安机关和人民法院的有关人员列席检察委员会，类似做法有违现行法律规定，不宜提倡和推广。因为，检察委员会是人民检察院实行民主集中制的决策机构，其运行具有内部性、涉密性，如邀请检察院以外的人员列席，可能影响检察委员会委员充分地进行讨论、不受干扰地发表意见和客观公平地进行表决，对检察委员会作出正确决策、独立行使检察权、公正执法都会带来负面影响。对修订后《条例》规定范围之外的人员，完全可以在检察委员会开会之前通过其他适当的途径征求意见和建议，为检察委员会的决策提供参考。
（七）关于检察委员会办事机构的设置及其职责
目前，各地检察委员会办事机构的设置模式不尽统一，有的单独设置机构，有的在研究室、办公室或者案件管理中心等部门内设置机构或者配备专人负责。由于机构设置模式和人员配备情况差异较大，不宜作硬性规定，因此，修订后《条例》对检察委员会办事机构的设置仅作原则性规定，要求“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作”。同时，根据检察委员会办事机构的性质，结合近年来开展工作和履行职责的情况，具体规定了其应当承担的主要职责，如实体性把关、程序性过滤、决定事项督办等职能，以规范其工作，提高为检察委员会服务的水平。
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