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《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》理解与适用
文/王建平；高翼飞
2018年11月24日，最高人民检察院印发了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》(以下简称《规定》)。为指导各级检察机关准确理解和适用，现就《规定》的起草背景、过程及内容作如下说明。
一、《规定》起草的背景和过程
2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了监察法，明确了监察委员会对行使公权力的公职人员职务违法和职务犯罪进行调查处置的职权。4月17日，中央纪委国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《监察委管辖规定》)，明确了国家监察委员会管辖案件的范围。其中，第二十一条第一款规定：“在诉讼监督活动中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，由人民检察院管辖更为适宜的可以由人民检察院管辖。”上述规定印发实施后，有的省级检察院反映，已有地方监察委员会将司法工作人员相关职务犯罪线索退回检察机关的情形，询问如何处理。最高人民检察院(以下简称“最高检”)法律政策研究室进行了认真研究，起草了办理相关案件规定稿，并征求了最高检内设机构和省级检察院的意见。2018年6月至7月间，最高检就检察机关立案侦查的案件范围问题先后征求了全国人大常委会法工委和国家监察委员会的意见。全国人大常委会法工委和国家监察委员会原则同意检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行使侦查权。
2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。考虑到最高检《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)的修订需要有一个过程，而修改后刑事诉讼法自公布之日起立即生效实施，有必要对检察机关管辖的案件范围和相关程序作出明确，从而实现检察机关与国家监察委员会案件管辖范围的衔接，防止管辖争议和管辖推诿，保证检察机关依法履行对在诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查职责。最高检法律政策研究室根据院领导的指示要求起草了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定(审议稿)》，于2018年11月1日提请最高检第十三届检察委员会第八次会议进行了审议。经检委会审议，原则通过。会后，法律政策研究室按照检委会讨论意见对该审议稿作了修改，于11月4日分别征求了国家监察委员会和公安部的意见。收到国家监察委员会和公安部书面反馈的修改意见后再作修改，并起草了《关于印发〈关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定〉的通知》，按程序报送张军检察长签发。
二、《规定》的内容
(一)关于案件管辖范围
《规定》以列举的方式明确了检察机关管辖的14个罪名，即检察机关在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查：非法拘禁罪；非法搜查罪；刑讯逼供罪；暴力取证罪；虐待被监管人罪；滥用职权罪；玩忽职守罪；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；执行判决、裁定失职罪；执行判决、裁定滥用职权罪；私放在押人员罪；失职致使在押人员脱逃罪；徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。
上述罪名，在修改人民检察院组织法和刑事诉讼法过程中，最高检与中央纪委、国家监委、全国人大监察和司法委员会、全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委等进行了充分沟通，协调有关各方对检察机关保留部分侦查权的范围问题达成共识。上述14个犯罪符合修改后刑事诉讼法第十九条第二款规定的三个基本特征：第一，犯罪主体均为“司法工作人员”。根据刑法第九十四条的规定，司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。第二，犯罪手段表现为在诉讼活动中“利用职权实施”。第三，从犯罪客体来看，分别侵犯公民合法权利和损害司法公正。
需要注意的是，按照监察法和《监察委管辖规定》，滥用职权罪、玩忽职守罪属于监察机关的管辖范围。在征求意见过程中，全国人大常委会法工委提出，实践中，司法工作人员的滥用职权、玩忽职守犯罪，可能发生在司法活动中，也可能发生在行使其他职权的活动中。根据修改后刑事诉讼法和《监察委管辖规定》，检察机关立案侦查的这两类犯罪应限于发生在司法活动中的司法工作人员犯罪。因此，检察机关立案侦查的滥用职权案件和玩忽职守案件应当限于司法工作人员滥用职权、玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形。对于其他国家机关工作人员滥用职权罪、玩忽职守罪或者司法工作人员犯滥用职权罪、玩忽职守罪，但未侵犯公民权利、损害司法公正的，不由检察机关管辖，应当由监察机关依法调查处置。此外，非法拘禁罪、非法搜查罪这两个罪名犯罪主体可能是司法工作人员，也可能是其他国家工作人员或其他人员，根据修改后刑事诉讼法的规定，检察机关立案侦查的非法拘禁案件、非法搜查案件的犯罪主体仅限于司法工作人员。为了突出强调，《规定》在相关罪名之后增加了备注，进一步明确了管辖的案件范围。
(二)级别管辖和侦查部门
1.案件的级别管辖。《规定》明确了“本规定所列犯罪案件，由设区的市级人民检察院立案侦查。基层人民检察院发现犯罪线索的，应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。”由于这类案件的主体都是司法工作人员，由市级检察院立案侦查，能够确保立案的慎重性。而且，此类案件数量不大，市级检察院立案侦查，在办案力量上能够适应。同时，这样也有利于在自侦队伍已整体转隶监察委的情况下，集中有限的资源，提高办案质量和效率。因此，基层检察院开展诉讼监督中发现这类犯罪线索的，应报请市级检察院审查，决定是否立案侦查。如果案件由基层检察院结合诉讼监督开展侦查更便于掌握情况，及时收集、固定证据，而且该基层检察院也有侦查力量的，《规定》明确“设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查，或者由基层人民检察院协助侦查。”总之，立案侦查决定权上提至市级检察院，并不是取消基层检察院的立案侦查权，而是要严格把握立案条件。此外，《规定》还明确：“最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的，可以自行决定立案侦查，也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。”
2.侦查案件的部门。《规定》明确：“本规定所列犯罪案件，由人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责侦查。”《规定》在征求意见过程中，有观点认为，诉讼监督职能与侦查职能原则上应当分别由不同的部门行使，以保证诉讼监督部门与侦查部门之间的相互制约，避免诉讼监督部门既监督诉讼活动又侦查犯罪，以侦查打压监督对象的问题。我们认为，检察机关对诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪进行立案侦查，本身就是检察机关对诉讼活动行使法律监督权的重要组成部分，这也是查办职务犯罪职能整体转隶监察委后，仍然给检察机关保留部分侦查权的原因，因此，不应将侦查权与诉讼监督权截然分离。关于检察机关内部具体行使侦查权的部门，《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》要求：“明确检察机关内部的职权划分，其抗诉职权与职务犯罪侦查职权应分别由不同的业务部门行使。”2009年最高检《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》明确，检察机关负责抗诉工作的部门不承办职务犯罪侦查工作。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十三条规定：“民事检察部门在履行职责过程中，发现涉嫌犯罪的行为，应当及时将犯罪线索及相关材料移送本院相关职能部门。人民检察院相关职能部门在办案工作中，发现人民法院审判人员、执行人员有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，可能导致原判决、裁定错误的，应当及时向民事检察部门通报。”最高检《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第三十五条规定：“人民检察院行政检察部门在履行职责过程中，发现违法违纪或者涉嫌犯罪线索，应当及时将相关材料移送有关职能部门。人民检察院相关职能部门在办案工作中发现人民法院行政审判人员、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，可能导致原判决、裁定错误的，应当及时将相关材料移送行政检察部门。”根据上述规定，行使抗诉权的部门特别是民事、行政检察部门不宜行使侦查权。我们研究认为，目前可暂由刑事执行检察部门负责侦查，主要考虑刑事执行检察部门不行使抗诉权，而且在国家监察体制改革之前，有一定侦查职能和经验。
3.提起公诉的检察院。审查起诉应当与刑事诉讼法规定的法院审判管辖相衔接。侦查终结后，应当按照刑事诉讼法的规定，交由有管辖权的检察院审查起诉。为此，《规定》明确，设区的市级以上检察院侦查终结的案件，可以交有管辖权的基层法院相对应的基层检察院提起公诉；需要指定其他基层检察院提起公诉的，应当与同级法院协商指定管辖。对依法应当由中级法院管辖的案件，由设区的市级检察院提起公诉。实践中，指定其他基层检察院提起公诉，主要是为了排除本地干扰，确保案件得到公正审理。
(三)案件线索的移送和互涉案件的处理
检察机关在侦查司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪时，有可能发现犯罪嫌疑人其他职务犯罪线索。对于这种情况，监察法第三十四条第一款规定“：人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”明确了有关国家机关在工作中发现职务违法或者职务犯罪问题线索的移送义务。该条第二款规定“：被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”确立了互涉案件一般由监察机关为主调查的原则。
实践中，司法工作人员犯数罪，分别由监察委员会和检察机关管辖的情形主要有两种：一种情形是数罪之间没有牵连关系，如司法工作人员涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、虐待被监管人等犯罪，同时又涉嫌贪污贿赂犯罪的，这种情形可以由监察委员会和检察机关分别管辖；另一种情形是数罪之间存在关联，构成牵连犯，依照刑法的规定应当从一重罪定罪处罚或者数罪并罚。例如，司法工作人员有徇私枉法行为的，按照刑法第三百九十九条第四款的规定，司法工作人员收受贿赂，有前三款行为(徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪)的，同时又构成本法第三百八十五条规定之罪(受贿罪)的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
又如，司法工作人员有私放在押人员行为的，按照2012年最高人民法院、最高检《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第三条的规定，国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂，同时构成受贿罪的，除刑法另有规定外，以渎职罪和受贿罪数罪并罚。
根据监察法的规定，《规定》明确了检察机关立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，检察机关予以协助。经过沟通，有两种处理方式：一种处理方式是认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，检察机关应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会。由监察委员会并案调查的情形主要是存在数罪牵连关系的情形。由于司法工作人员属于行使公权力的公职人员，也在监察委员会的监察对象之列。修改后刑事诉讼法第十九条第二款规定，对司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由检察机关立案侦查，意味着也可以由监察委员会依法调查处置。因此，由监察委员会对相关案件并案调查是有法律依据的。另一种处理方式是认为由监察委员会和检察机关分别管辖更为适宜的，检察机关应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由检察机关管辖的犯罪案件继续侦查。对于分别管辖的案件，一般应当由监察委员会为主调查，检察机关予以协助。调查(侦查)终结前，检察机关应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通，协调一致，由检察机关依法对全案审查起诉。《规定》还要求，检察机关应当及时将沟通情况报告上一级检察院。沟通期间，检察机关不得停止对案件的侦查。
此外，检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪时，也可能涉及公安机关管辖的刑事案件，对此，可以依照现行有关法律和司法解释的规定，如最高人民法院、最高检、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法工委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等的规定办理。
(四)办案程序
《规定》对于检察机关办理司法工作人员相关职务犯罪案件的主要程序作出了明确：
一是明确检察机关办理本规定所列犯罪案件，不再适用对直接受理立案侦查案件决定立案报上一级检察院备案，逮捕犯罪嫌疑人报上一级检察院审查决定的规定。《刑诉规则》第三百二十七条规定：“省级以下(不含省级)人民检察院直接受理立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定。监所、林业等派出人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定。”第一百八十三条规定：“人民检察院对于直接受理的案件，经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当制作立案报告书，经检察长批准后予以立案。在决定立案之日起三日以内，将立案备案登记表、提请立案报告和立案决定书一并报送上一级人民检察院备案。”经研究，鉴于此类案件的犯罪线索主要是基层检察院在对同级公安机关、审判机关、刑罚执行机关的诉讼活动实行法律监督的过程中发现的，《规定》已经明确了基层检察院发现犯罪线索，应当报市级检察院决定立案侦查，立案侦查决定权已经上提一级，再报上级检察机关备案已无必要。审查逮捕权上提一级的目的是为了慎用逮捕措施，这是在基层检察院有决定立案侦查权的前提下作出的制度设计。由于《规定》将有权作出立案侦查决定的检察机关限定为设区的市级以上检察院，对立案侦查权的行使已经十分慎重，因此，没有必要再继续沿用成本高、效率低的上提一级批捕的规定。
二是明确检察机关对本规定所列犯罪案件拟作撤销案件、不起诉决定的，仍应报上一级检察院审查批准。2005年最高检《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》(已失效)第二条规定：“省级以下(含省级)人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。”《刑诉规则》延续了这一规定。上述规定旨在严格把握撤销案件、不起诉条件，这与监察法规定检察机关对职务犯罪案件不起诉须报上级检察院批准的精神是一致的，有利于防止轻纵犯罪现象的发生。因此，《规定》保留了对拟作撤销案件、不起诉决定应当报上一级检察院审查批准的规定。
三是明确侦查部门办理本规定所列犯罪案件，认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当由相应刑事检察部门审查，报检察长或者检察委员会决定。贯彻少捕慎捕原则，强化内部监督制约，实行侦查权与审查逮捕权由不同部门行使，明确逮捕由检察长或者检察委员会作出决定，充分保障犯罪嫌疑人的合法权利。
四是明确检察机关办理本规定所列犯罪案件应当依法接受人民监督员监督。落实修订后人民检察院组织法关于“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”的规定，继续发挥人民监督员的外部监督制约作用，确保检察机关依法公正行使侦查权。
另外，《规定》还明确了最高检此前印发的规范性文件与本规定的规定不一致的，以本规定为准。由于修改后刑事诉讼法自公布之日起施行，为了及时对地方检察机关办理案件提供指导，《规定》仅对主要办案程序作出明确，相关程序还需要在修订《刑诉规则》时进一步细化和完善。
【注释】
*最高人民检察院法律政策研究室副主任；
**最高人民检察院法律政策研究室检察官助理。
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