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《检察人员执法过错责任追究条例》解读
文/杨复晗;赵伟
作者单位：最高人民检察院监察局案件检查审理室河南省郑州铁路运输检察院办公室
保障检察人员严格、公正、文明执法，是检察机关全面落实依法治国基本方略，推动建设社会主义法治国家的重要途径。检察机关以强化对检察人员执法办案监督、保障公正执法为切入点，在总结1998年实施错案责任追究制以来取得成功经验的基础上，结合新时期党和国家对检察工作提出的新的更高的要求，坚持吸收、创新、发展，决定在全国检察机关实施执法过错责任追究制。2007年9月26日，《检察人员执法过错责任追究条例》（以下简称《条例》）由最高人民检察院颁布实施。《条例》的实施，对于加强队伍建设，规范执法行为，提高执法水平，遏制司法腐败，将起到十分重要的作用。它是检察机关在构建和谐社会、加快建设社会主义法治国家的新时代，公正执法的重要制度保障。
一、建立执法过错责任追究制的必要性
为加强队伍建设，防止冤假错案，解决办案中存在的执法不严、案件质量不高等问题，检察机关于1998年6月全国检察机关集中教育整顿工作期间，颁布了《人民检察院错案责任追究条例》，初步建立了对执法过错责任进行追究的工作机制。错案责任追究制度的实施，不仅使广大检察人员增强了严格执法、公正执法的责任意识，促进了办案质量和执法水平的提高，减少了错案的发生，而且在提高检察机关法律监督的公信力、树立检察机关的良好形象等方面都发挥了积极作用。
然而，随着经济社会发展，检察工作出现了一些新问题、新情况，错案责任追究制度遇到了前所未有的困难与挑战，究其原因：一是随着依法治国进程的不断加快，人民群众的法治意识逐渐增强，社会各界要求“程序与实体并重”、“严格规范执法行为”的呼声越来越高，而错案责任追究制度将范围局限于“错案”，以致于那些实体没错、但程序违法的案件无法进入追责范围，因而已不能完全适应检察机关严格执法、规范执法的需要；二是错案责任追究制度确定的追责条件既要求程序上查明违纪违法事实，又要求实体上查明处理结果错误，致使实际操作的难度过大；三是错案责任追究制度确定的追责范围和追责方式与相关法律和纪律条规的规定相互重叠，特别是《检察人员纪律处分条例（试行）》出台以后，错案责任追究制度的追责范围完全被其覆盖，从而使错案责任追究制度失去了适用价值；四是错案责任追究制度有关追责的启动程序和责任落实部门的规定不甚明确，导致实践中存在着追责程序难以启动、追责任务无人承担等现象。因此，必须对错案责任追究制度进行重大修改。
二、《条例》的基本内容
《条例》在充分吸收错案责任追究制度合理内容的基础上，坚持创新发展，重点从以下几个方面对其进行了修改：一是将责任追究的基本要件由“错案”修改为“执法过错”，扩大了责任追究范围。从而把处理结果没错但程序违法的行为一并纳入追责范围，达到既保障实体公正又保障程序合法的目的。二是将责任追究的重点定位在法律和纪律条规难以调整的范围内。把大量达不到法律和纪律处罚标准的执法过错行为作为主要调整对象，同时将批评教育、组织处理增列为执法过错责任追究方式，既避免与相关法律和纪律条规完全重叠，又弥补法律和纪律条规在追责范围上的空档。三是完善责任追究的启动机制，明确责任追究的承办部门。将检察机关近年创建的执法办案内部监督机制、检务督察机制等作为发现执法过错线索的途径之一，进而明确相关部门的移送责任，从而解决责任追究启动难的问题。同时，明确规定对执法过错线索受理、调查及对过错责任确认、追究的责任部门，以期达到各个环节分工明确、运转有序的目的。
《条例》紧密联系检察人员执法办案工作的实际，具有鲜明的检察特色和时代特征。由总则、责任追究范围、责任追究程序和附则四部分组成。
1.总则。规定了建立执法过错责任追究制的依据、执法过错的定义、责任追究的原则、责任追究的种类及其适用方式。重点是将执法过错定义为“检察人员在执法办案活动中，故意违反法律和有关规定或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为”，从而将单纯的程序违法问题也纳入了追责范围。同时，在确定的追究方式上，增加了批评教育、组织处理等两大类十一种追究方式。
2.责任追究范围。分别从故意和过失的层面，对检察机关主要执法办案环节可能出现的17种执法过错情形作了较为详尽的规定，同时用兜底条款的形式将其他执法办案环节可能出现的问题也纳入了追责范围。明确了承办人员、主管人员、上下级检察机关的人员及参与集体讨论人员的责任划分方式，并规定了相关的免责条件。
3.责任追究程序。规定了追究执法过错责任的受理、调查、确认、追究、申诉等程序，建立了监察部门或政工部门统一管理线索、线索管理部门和检察长指定的部门实施责任调查、检察长办公会确认过错责任、相关部门按照职能权限落实追究决定的工作机制。同时，还逐一列明了执法过错线索的来源，规定了执法过错调查部门的调查措施及义务，使责任追究更具可操作性。
4.附则。对责任追究的对象加以界定，规定了时效及解释权等。
三、《条例》的主要特点
《条例》对于规范检察人员执法办案行为，保障依法履行法律监督职责，维护公平与正义，促进和谐社会构建，无疑将起到十分重要的作用。相对于检察机关原有的错案责任追究制度来说，具有六大显著特点：
——明确了执法过错含义。《条例》中的执法过错，是指检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。改以错误结果追责为以过错行为追责，将那些处理结果没错但程序违法的行为也一并纳入追责范围，体现了实体与程序并重的原则，既彰显了现代法治精神，又符合检察机关规范执法、严格执法的时代要求。
——明确了责任追究方式。《条例》确定的责任追究方式包括批评教育、组织处理、纪律处分和刑事处理。既避免了执法过错责任追究方式与相关法律和纪律条规的完全重叠，又弥补了法律和纪律条规在追责范围上所留空档。同时还分别确定了批评教育和组织处理的具体方式。其中，批评教育包括责令检查、诫勉谈话、通报批评、到上级人民检察院检讨责任；组织处理包括暂停执行职务、调离执法岗位、延期晋级晋职、责令辞职、免职、调离检察机关、辞退。在追究检察人员执法过错责任的同时，充分体现了实事求是、主观过错与客观行为相一致、责任与处罚相适应、惩戒与教育相结合的原则。
——明确了责任追究范围。《条例》从故意和过失的层面，对检察机关主要执法办案环节可能出现的17种执法过错情形作了较为详尽的规定。同时，用两个兜底项将其他执法办案环节可能出现的问题纳入了追究执法过错责任的范围。
故意实施以下行为之一的，应当追究执法过错责任：包庇、放纵被举报人、犯罪嫌疑人、被告人，或者使无罪的人受到刑事追究的；刑讯逼供、暴力取证或者以其他非法方法获取证据的；违法违规剥夺、限制当事人、证人人身自由的；违法违规限制诉讼参与人的诉讼权利，造成严重后果或者恶劣影响的；超越刑事案件管辖初查、立案的；非法搜查或者损毁当事人财物的；违法违规查封、扣押、冻结款物，或者违法违规处理查封、扣押、冻结款物及其孳息的；对已经决定给予刑事赔偿的案件拒不赔偿或者拖延赔偿的；违法违规使用武器、警械的；其他违反诉讼程序或者执法办案规定，造成严重后果或者恶劣影响的。
检察人员在执法办案活动中不履行、不正确履行或放弃履行职责，造成以下后果之一的，应当追究执法过错责任：认定事实、适用法律错误，或者案件被错误处理的；重要犯罪嫌疑人或者重大罪行遗漏的；错误或者超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的；涉案人员自杀、自伤、行凶的；犯罪嫌疑人、被告人串供、毁证、逃跑的；举报控告材料或者其他案件材料、扣押款物遗失、损毁的；举报控告材料内容或者其他案件秘密泄露的；矛盾激化，引起涉检信访人多次上访、越级上访的；其他严重后果或者恶劣影响的。
——明确了过错责任划分。结合检察机关执法办案的实际，按照“谁有过错谁负责”的原则，《条例》正确划分了承办人员、主管人员、上下级检察机关的人员及参与集体讨论人员各自应当承担的执法过错责任，体现了权责一致的要求。
1.检察人员个人造成执法过错的，由个人承担责任。两名以上检察人员造成执法过错的，应当根据其各自所起的作用分别承担责任。
2.承办人员的意见经主管人员审核批准造成执法过错的，由承办人员和主管人员分别承担责任。主管人员不采纳或者改变承办人员的意见造成执法过错的，由主管人员承担责任。承办人员因执行主管人员的错误命令、决定造成执法过错的，由主管人员承担责任。承办人员有过错的，也应当承担相应责任。承办人员隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致主管人员作出错误命令、决定并造成执法过错的，由承办人员承担责任。主管人员有过错的，也应当承担相应责任。
3.下级检察机关的意见经上级检察机关同意造成执法过错的，由下级检察机关和上级检察机关的有关人员分别承担责任。上级检察机关不采纳或者改变下级检察机关的意见造成执法过错的，由上级检察机关有关人员承担责任。下级检察机关因执行上级检察机关的错误决定造成执法过错的，由上级检察机关有关人员承担责任。下级检察机关有关人员有过错的，也应当承担相应责任。下级检察机关隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致上级检察机关作出错误命令、决定并造成执法过错的，由下级检察机关有关人员承担责任。上级检察机关有过错的，也应当承担相应责任。
4.检察机关及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由案件承办人承担责任。
——明确了责任追究程序。《条例》用了近二分之一的篇幅，较为详细地规定了追究执法过错责任的受理、调查、确认、追究、申诉等具体程序，建立了监察部门统一管理线索、监察部门和检察长指定的部门实施责任调查、检察长办公会确认过错责任、相关部门按照职能权限落实追究决定的工作机制。从而使执法过错责任追究程序严紧、规范，操作简便、易行。
一是确立了执法过错线索的统一管理部门和管辖，有效避免了多头管理和无人管理的被动局面。检察人员执法过错线索由检察机关监察部门统一管理。没有设置监察部门的基层检察机关，由政工部门统一管理。地方各级检察机关检察长、副检察长和检察委员会专职委员的执法过错线索，由上一级检察机关受理、调查。其他检察人员的执法过错线索由其所在检察机关受理、调查，必要时上级检察机关也可以直接受理、调查。
二是确立了发现执法过错线索的途径及初步审查或核实。检察长、副检察长及内设部门通过以下途径发现执法过错线索后，应当在职责范围内进行初步审查或者初步核实，认为需要进一步调查和追究执法过错责任的，应当及时移送执法过错线索管理部门处理：受理来信来访和办理申诉、赔偿案件中发现的；执法办案内部监督和部门间相互制约中发现的；检务督察、专项检查、案件管理和业务指导中发现的；通过其他监督途径发现的。执法过错线索管理部门收到执法过错线索后，应当及时填写执法过错线索受理登记表，并在一个月内审核完毕，分别情况作出处理：认为需要对执法过错线索进行调查的，报主管领导或者检察长批准后进行调查，也可以报请检察长另行指定部门进行调查；认为没有执法过错或者具有免责情形的，提出不予调查的审核意见，报主管领导批准后回复提供线索的部门或者人员。
三是确立了执法过错线索的调查方式和被调查人的申辩。调查部门在调查核实执法过错线索的过程中，可以采取的方式有：查阅有关案件卷宗及其他相关资料；要求被调查人员就调查事项涉及的问题作出解释和说明；与相关知情人员谈话、了解情况；察看执法办案现场，走访相关单位；符合法律规定的其他方式。执法过错线索调查结束前，调查部门应当听取被调查人的陈述和申辩，并进行调查核实。对查证属实的申辩意见应当予以采纳，不予采纳的应当说明理由。
四是确立了执法过错的确认和处理决定的承办部门。检察长办公会对检察人员涉嫌执法过错的事实、证据研究确认后，应当分别情况作出以下处理：执法过错事实清楚、证据确实充分、需要追究执法过错责任的，作出追究执法过错责任决定；执法过错事实不清、证据不足的，退回调查部门补充调查，必要时，也可以另行指定部门重新调查；虽有执法过错事实，依照执法过错责任追究制规定不应当追究执法过错责任的，作出不追究执法过错责任决定；不存在执法过错事实的，作出无执法过错责任决定。
检察长办公会决定给予执法过错责任人批评教育的，由检察长办公会指定的部门或者人员承办；决定给予执法过错责任人组织处理的，由政工部门承办；决定给予执法过错责任人纪律处分的，由监察部门承办。需要追究执法过错责任人刑事责任的，由执法过错线索管理部门依法移送司法机关处理。
五是确立了被调查人的申诉。执法过错责任人对纪律处分或者组织处理决定不服的，可以自收到处分、处理决定书之日起三十日内向作出处分、处理决定的监察部门或者政工部门提出申诉，受理申诉的部门应当按照相关规定进行复查。执法过错责任人对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定书之日起三十日内向上一级检察机关监察部门或者政工部门申请复核。上一级检察机关监察部门、政工部门应当按照相关规定进行复核。复查、复核期间，不停止原决定的执行。
——明确了责任追究对象。按照“谁执法谁担责”的原则，根据岗位职责的不同，将检察机关所有履行执法办案职责的人员统统纳入责任追究对象，实现了权力与责任对等，避免了无人担责和无法追究的尴尬局面，确保了执法过错责任追究落到实处。执法过错责任追究的对象是检察人员和承担相应职责的承办人员及主管人员。其中，检察人员是指各级检察机关检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员、书记员、司法警察以及其他依法履行执法办案职责的人员；承办人员，是指在执法办案活动中直接承担执法办案任务的检察人员；主管人员，是指在执法办案活动中担负领导、指挥、审核职责的检察长、副检察长和内设部门负责人。
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