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《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》的理解与适用
文/董桂文；石献智
2017年12月，最高人民检察院印发《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》(以下简称《规定》)，自2018年1月1日起试行。为便于理解与适用，现将《规定》的制定背景、起草思路及主要问题作一介绍。
一、《规定》起草背景和过程
案件质量评查是指对已经办结的案件，以法律和有关规定为标准，对办理质量进行检查、评定的业务管理活动。党的十八大以来，中央对全面深化司法体制改革作出部署，将司法责任制作为改革的重点内容之一，以完善法官、检察官责任制为抓手，明确法官、检察官办案的权力和责任。同时，为防止权力滥用，要求加强和规范对司法活动的监督。法官、检察官要有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约，把司法权关进制度的笼子。中央政法委领导多次强调，实行司法责任制，不是不要监管，而是改革监管内容、方法，从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管转变。要加强对法官检察官履职的监督制约，健全案件质量评估、司法业绩考核等制度机制，提高管理监督科学化水平。
为落实中央要求，最高人民检察院2015年出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)，在突出检察官办案主体地位的同时，明确提出加强监督制约，健全检察
管理与监督机制，建立办案质量评价机制，以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价。因此，建立健全案件质量评查机制，是落实中央改革部署、完善司法责任制、加强检察机关内部监督管理、促进规范司法、提高办案质量效率、提升检察公信力的重要举措。
最高检党组对建立案件质量评查制度非常重视，曹建明检察长多次在全国检察长会议、大检察官专题研讨班等讲话中要求加快制定案件质量评查工作规定，全面推进案后评查。全国检察机关近年来积极探索开展这项工作，积累了丰富经验，在落实办案责任、保障司法责任制方面取得了明显成效，但也不同程度地存在着做法不一致、发展不平衡等问题，各地迫切希望最高检出台相关规定，为更加扎实有序地开展案件质量评查工作提供统一规范。按照最高检党组和领导要求，我们组织专门力量，广泛调研，反复征求地方检察机关和相关部门意见，数易其稿，形成案件质量评查工作规定审议稿。2017年12月，《规定》经最高检检察委员会审议通过，自2018年1月1日起试行。
二、《规定》的指导思想和基本思路
研究起草《规定》的指导思想是：按照党的十九大报告提出的深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制、努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求，积极适应司法责任制改革后检察工作面临的新形势新任务，着力解决案件评查工作发展不平衡不深入的问题，努力构建符合检察工作实际的案件评查制度，推动评查工作向科学化、规范化、信息化方向发展，充分发挥其在落实司法责任制、促进公正司法、提高办案质量和效率方面的作用，满足人民群众日益增长的对公平正义的新需求。
围绕这个指导思想，我们在起草时重点把握以下几点：
一是贯彻落实司法责任制改革要求。按照完善检察机关司法责任制的改革要求，针对检察办案组织变化，强化对以独任检察官和检察官办案组为单元的办案质量评查，同时做好与检察官业绩考核、司法业绩档案、司法责任追究等制度的协调衔接，把司法责任制改革的要求贯穿到案件质量评查工作之中。
二是突出重点、注重实效。合理确定评查的范围、内容，把评查重点放在影响司法公信力的问题上，对一般性的程序问题主要在流程监控环节予以解决，突出案后评查对案件实体等重要问题的关注，以有效发挥案件质量评查的实际作用。
三是力求公正权威、简便快捷。优化评查程序，严格评查结果认定，同时充分运用信息化手段开展评查，最大限度地减轻评查负担，提升评查工作的公正性、权威性，使评查工作更好地服务于司法办案。
四是把顶层设计与基层探索结合起来，为探索创新留有空间。根据实际需要，对评查基本问题作出统一规定，以引领、规范各级检察机关开展工作。同时，考虑到各地情况差异较大，许多问题还需要探索实践，在具体规定上又为探索创新留有空间。
三、《规定》的主要内容及相关问题说明
《规定》共五章29条，包括总则，评查工作的组织、计划与执行，评查的种类、内容、标准与结果等次，评查的程序与结果运用等。
(一)关于总则性规定
《规定》第一章明确了案件质量评查的定义与范围、评查工作要求、地位和作用、评查的方式等。
1.明确评查的对象范围是检察机关已经办结的案件而非正在办理的案件。这主要是考虑到，对于正在办理的案件，可以依照流程监控等有关规定对程序性问题进行监督，而评查活动涉及对案件事实认定、证据采信、法律适用等实体问题的核查评价，为防止评查时对正在办理的案件带来不必要的影响，将评查的对象界定为已经办结的案件。
2.明确评查工作的基本要求。《规定》第三条提出了评查工作应当做到几个结合，主要是强调评查工作应当坚持全面性，不能偏重一个方面而忽略另一方面，如不能只强调统一组织而不谈分工负责，不能只重视问题发现而忽视正向激励。文件中有多个条文体现和贯彻了这几项要求，后文具体说明。
3.明确评查工作应当与落实司法责任制相衔接。案件质量评查是落实司法责任制的重要保障机制，为此，《规定》第四条明确要求，评查结果应当作为评价检察官办案业绩和能力、水平的重要依据，纳入业绩考核评价体系。并在第十六条、第十七条中明确将案件办理是否符合司法责任制关于办案组织、案件分配、办案权限、文书签发等方面的相关规定作为评查的主要内容和标准。
4.明确提出应当充分运用信息技术辅助开展案件评查。信息化建设是推动检察工作科学发展和提高检察公信力的重要引擎。检察机关近年来非常重视运用大数据等手段，搭建检察机关信息化平台，相继研发并部署使用全国检察机关统一业务应用系统(以下简称“统一业务应用系统”)、电子卷宗系统、案件信息公开系统等，助推检察工作快速发展。在文件制定过程中，最高检曹建明检察长等院领导明确指出，要善于运用办案大数据、人工智能等现代信息技术，对所办理的案件进行全面评查，要将司法办案中容易发生的问题，整合进智能系统，对案件进行自动评查，实现评查的普遍化、客观化、智能化。为此，《规定》第五条明确提出，最高检依托统一业务应用系统，研制案件质量评查智能辅助系统，将相关评查程序和标准嵌入系统，为检察机关利用现代信息技术辅助开展评查提供技术支持。考虑到实践中有部分案件依照有关规定未在统一业务应用系统上办理，该条第二款在规定以网上评查为主、网下评查为辅的同时，规定了可以调阅纸质材料进行线下评查。
(二)关于评查工作的组织、计划与执行
《规定》第二章明确了评查的组织、计划与执行，这是对第三条评查工作应当坚持统一组织领导与分工负责相结合要求的具体落实，是保障评查工作有效、有序开展的组织保证。
1.明确评查工作的组织领导与分工负责。《规定》第六条第一款指出，评查工作应当在检察长统一领导下，由案件管理部门、办案部门分工组织开展。检察长统一领导是检察机关的领导体制，此处进一步重申，是强调评查工作作为检察工作整体的一部分，不同部门之间的评查应当做好统筹协调，案管部门、办案部门依照规定分工组织、各司其职。第二款、第三款基于上下级检察机关之间的领导与监督指导关系，强调要加强上级检察院对下级检察院评查工作的组织领导，上级院在本地区可以统一调配评查力量，组织开展交叉评查和监督检查；下级检察院则应当向上级检察院报告年度评查工作情况。
在起草过程中，有的建议明确规定各级检察院应当设立案件质量评查工作领导小组，以加强对评查工作的统一领导。实践中，确实有一些地方成立了评查工作领导小组，负责组织领导和统筹谋划评查相关工作。但也有意见提出，不宜硬性规定必须成立某种机构，只要明确评查工作在检察长统一领导下、由相关部门组织开展即可，不成立专门机构不影响工作开展。经研究，《规定》对成立评查领导机构未作规定，但也未禁止地方根据实际设立类似机构。
2.明确由案件管理部门会同办案等部门共同制定评查工作年度计划并由案管部门督促落实。为了保障评查工作有序开展，提高评查的针对性，同时也防止各部门之间开展评查工作互不通气、互不协调，造成多头评查、重复评查的情况，《规定》第七条要求各级院应当结合上级工作部署和本地检察工作实际，研究制定评查工作年度计划。案件管理部门作为评查工作的主要组织者、协调者，负责牵头会同办案部门、政工部门、监察部门等共同研究起草评查计划。需要说明的是，不论是拟以院名义还是拟以案管部门、办案部门名义开展的评查，都需要列入本院的评查年度计划，报经检察长或者检察委员会审定后执行。为了增强计划的执行力，明确规定案管部门负责对评查计划的执行情况进行督办、汇总，并向检察长或者检察委员会报告。
(三)关于评查人员的选任及工作要求
评查人员的素质、能力，直接影响到评查活动所能取得的效果，《规定》第八条至第十条明确了评查人员的选任和管理方面的内容。
1.明确入额检察官均有担任评查员的资格和责任。案件评查是对检察官已办结案件的核查评价，这就要求评查人员必须具有过硬的政治、业务素质，以保证评查的公正性、权威性。在研究起草《规定》过程中，有的建议从政治素养、业务能力等方面规定担任评查员的选任条件，但另有意见提出，凡是入额的检察官，均是经过特定程序选任出来的合格的办案人员，都应该有资格担任评查员。而且，案件质量评查是检察机关的一项重要业务工作，入额的检察官也有义务有责任承担一定的评查任务，并作为其办案业绩，对评查结果承担相应的责任。为此，《规定》第八条第一款要求，入额的检察官均具有担任评查员的资格和责任，应当服从统一安排调配，按照要求承担和完成所分配的案件质量评查任务，纳入办案业绩考核范围。第二十六条规定，评查人员应当在职责范围内对评查工作质量负责，并承担相应的司法责任。在起草《规定》过程中，有的建议明确规定各地应当建立案件质量评查人才库。经研究，考虑到入额检察官都是评查人员的选任范围，因此对评查人才库未作规定，但并不禁止各地根据实际建立相关制度。
2.明确了检察官助理可以参加评查工作。评查活动涉及事项多，工作任务重。推行司法责任制改革后，员额检察官的数量相对较少，而一些检察官助理本身业务能力很强，原来也具有办案资格，只是囿于名额限制而未能入额。为了缓解参加评查工作的员额检察官数量不足的压力，可以充分发挥这部分检察官助理的作用，允许他们参加评查活动，根据检察官的指派和安排，协助开展相关工作，检察官对其工作承担相应责任。
3.明确了评查人员的保密义务和回避制度。评查活动需要对整个办案过程、案件材料进行审阅，会涉及许多涉密内容。根据有关要求，《规定》第九条明确要求参加评查的检察官、检察官助理应当严格遵守相关保密规定。另外，评查活动涉及对办案活动的评价和对检察官的业绩考核，根据各方面的意见，第十条明确了评查的回避制度，对本人参与办理、审核审批的案件以及其他与本人、近亲属有利害关系的案件，参与评查的检察官、检察官助理应当回避，不再参与相关评查工作。
(四)关于评查种类及具体要求
《规定》第三章规定了评查的种类、内容、标准与结果等次。
1.明确了人工评查与智能辅助相结合的具体方式。第十一条是对总则中关于人工评查与智能辅助相结合要求的具体落实，这里有两层意思：一是各级检察院要运用案件评查的智能辅助系统对案件进行智能化的、自动化的评查，范围是所办理的全部案件。目前，全国性的评查智能辅助系统尚未建设完成，我们将进一步加大工作力度，广泛征求意见，组织全国相关方面的专家能手，尽快完成系统研发部署工作。二是各级检察院可以运用常规抽查、重点评查、专项评查等方式开展人工评查，范围是部分案件。人工评查的这三种方式是《意见》明确提出的，《规定》与其保持一致。
2.明确了常规抽查的对象要求、数量要求、时间要求、工作内容要求等。根据《规定》第十二条，常规抽查的对象是检察官办理的案件，抽查的数量是不少于本人当年办案量的百分之五，最低不少于二件；对于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理的案件，考虑到评查的效果和力度，可以由上级检察院进行常规抽查，这也符合中央政法委提出的完善院领导办案情况由上级院考核、部门领导办案情况由本院考核机制的精神。评查结束后，应当确定评查结论，形成评查报告，提出意见建议。鉴于评查情况要纳入检察官的业绩考核之中，《规定》要求常规抽查须在每年业绩考核工作开始前完成，但这并意味着常规抽查只能在年底进行。实践中，许多地方将常规抽查作为日常工作的一部分，按照同期办案量的相应比例定期进行评查，既减轻了年底的工作压力，又将评查工作融入日常、抓在经常，充分发挥评查活动对办案质量的常态化制度化促进作用。
3.对重点评查的情形、时间、工作内容等作出规范。《规定》第十三条明确了作为重点案件进行评查的几种情形：一是有可能出现问题的案件，如批捕后决定不起诉，或者提起公诉后又撤回起诉或者被法院判决无罪、免予刑事处罚，此种情形案件的前后处理结果存在矛盾，理应作为重点评查案件进行检查评定、查找分析原因；二是已经发现存在严重问题的案件，如在流程监控等管理活动中已经发现案件存在严重程序违规、不当干预、缺少制约程序等问题，或者评查智能辅助系统在自动检查过程中提示可能存在重大问题，对这类案件作为重点评查案件进行评查，以突出问题导向。关于“缺少程序制约”，这是起草过程中根据征求意见情况增加的，对其如何理解和把握，我们可以通过举例的方式来说明。在办案过程中，有些办案活动会有前后相应的诉讼阶段、诉讼环节进行监督制约，比如审查批准逮捕活动有起诉或审判阶段对批捕决定是否正确进行监督制约，起诉活动有审判阶段对起诉决定是否正确进行监督制约。但有些活动，明显缺少前后诉讼环节的制约，如侦查监督部门应当进行立案监督而未监督，公诉部门应当对法院审判活动进行抗诉而未抗诉，并没有来自其他诉讼阶段、其他机关的监督制约，公安机关、法院很少会主动要求检察机关对其履行立案监督、审判监督职责，像这样的案件，可以说是缺少程序制约，这种情形下如果发现可能存在重大问题嫌疑的，可以进行重点评查。三是最高检、省级检察院确定的其他案件。除上述两种情形之外，最高检和省级检察院可以根据情况，确定需要重点评查的其他案件。凡是被列为重点评查案件的，应当逢案必查，深入分析、检查是否存在问题，并在案件办结后或者发现问题之日起三个月内完成。
4.对专项评查的对象、时间、工作内容提出要求。《规定》第十四条提出，可以针对特定类型的案件、特定的问题，确定特定的主题来开展专项评查，对办案情况进行深度分析研究。专项评查的优点在于比较灵活，可以结合工作大局、专项工作部署或者整体的司法办案态势来开展。专项评查应当每年至少开展一次。
5.明确了组织开展评查的责任部门。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六百六十八条的规定，案件管理部门作为检察机关内部专司监督管理职责的部门，基本职责之一就是对案件开展案后评查。与司法责任制改革相适应，常规抽查、重点评查是对办案活动的一种常态化管理活动，因此，将其作为日常的监管工作、由案件管理部门组织开展较为适宜。专项评查往往是对特定类型案件、特定问题而开展的集中评查，有很强的特殊性、针对性，因此，可以根据工作需要灵活确定组织开展的部门。为此，《规定》第十五条明确提出，常规抽查、重点评查由案件管理部门组织开展，经检察长批准，也可以由相关办案部门组织开展。专项评查由相关办案部门组织开展，也可以由案件管理部门单独或者会同办案部门组织开展。这样规定，既明确了各部门的评查责任，又充分发挥各部门尤其是办案部门的工作积极性和专业优势。
(五)关于评查内容和标准
《规定》第十六条明确了案件评查的主要内容。起草过程中，有的建议将办案风险评估、涉案财物处理、统一业务应用系统使用、案件信息公开等规定为评查内容。经研究认为，如果将类似的各种事项都一一列举，既影响文件的简洁性，而且也难免会挂一漏万，不利于突出评查重点，如果确实需要评查这些事项，将其看作办案程序之中的问题也是可以解决的。
《规定》第十七条明确了案件评查的基本标准，这些基本标准大都是法律、司法解释中已经作出的规定或者提出的要求，此处作了简要重申。在起草过程中，有的建议针对不同类型案件制定具体的评查标准，以方便各地对照评查和打分。经研究认为，具体评查标准涉及各业务条线和各办案类型，内容多、差异大，需要丰富的经验积累，所需时间较长。根据工作需要，第一步先出台评查工作规定，待条件成熟时再会同相关办案部门，在总结经验的基础上，研究制定各类案件的具体评查标准。
(六)关于评查结果等次及标准
《规定》第十八条、第十九条明确了评查的结果等次和认定标准：一是《规定》划分为优质案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件四个档次来确定评查结果等次，没有采用具体打分的模式。实践中，一些地方的评查结果是采用加分或者扣分的模式进行，考虑到全国各地的情况差别太大，不宜统一规定各地都采用打分模式，因此《规定》只规定了四个档次，但并未禁止各地在制定细则时，将四个档次的模式再细化为打分模式来区分评查结果等次。二是在确定优质案件、不合格案件时，既要实事求是，又要正确理解和设立认定标准，在条件的把握上要相对更严格一些。如果评查的案件出现了大量不合格案件，或者评出来的大都是优质案件，就失去了评查的意义和价值。三是在认定合格案件、瑕疵案件时，要注意从问题的数量和严重程度上来把握，《规定》确立的合格案件的标准是符合实体、程序、文书等方面的基本要求，不能把这个“基本要求”无限拔高，把一些细枝末节的、非基本要求的问题全部认定为瑕疵甚至不合格。
(七)关于评查程序
《规定》第二十条至第二十二条规定了案件评查的程序，在理解适用时需要把握以下几点：一是评查程序要简洁可行。在起草《规定》过程中，我们本着案件质量评查程序要设计科学、简便易行、不能把评查搞成二次办案的思路，在确定评查流程时尽量做到简洁明确，各地在设计具体评查程序时也要做到既规范有效，又简便好用，不能过于机械繁琐。二是要保障被评查单位、办案人员的异议权。评查结果等次特别是瑕疵案件、不合格案件，对办案单位、办案人员的声誉、业绩、责任等都会产生深刻的负面影响。为此，《规定》要求，拟认定为瑕疵案件或者不合格案件的，必须听取被评查单位、办案人员的意见。其提出异议的，评查组织部门应当及时审核处理。认为异议成立的，应当接受并修改评查意见；认为异议不成立的，应当说明理由并报请检察长或者检察委员会讨论决定。三是关于邀请人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员参与评查。起草过程中，一些地方和部门建议可以邀请人大代表、政协委员等参与评查活动，以提升评查的社会效果。为此，《规定》提出，可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员对评查工作提出意见建议，向他们通报相关情况。
(八)关于评查结果运用
评查结果能否充分运用、如何合理有效运用，直接关系到评查的作用能否实现，是评查制度存在价值的保障。《规定》从多个方面明确了评查结果的运用：一是明确评查结果运用于解决评查所发现的问题，促进建章立制。发现问题、解决问题是评查结果最直接、最基本的运用。《规定》第二十三条提出了三种问题情形的处理：第一种是对于能够补正的问题，应当及时补正。实践中，有些办案中存在的问题，虽然案件已经办结，但仍然需要办案人员继续完成相关工作，这类问题就属于能够补正的，比如未及时处理涉案财物、未及时向当事人送达文书、未及时公开案件信息等。第二种是对于普遍性、倾向性问题，评查组织部门可以在一定范围内开展讲评培训、通报评查结果，协调相关部门建立健全长效机制等，以扩大评查结果影响，既可以督促直接办案人员改进工作，又有利于警示其他办案人员发生同类问题。第三种是对于认为存在严重错误需要纠正原处理结论的，需要报请检察长或者检察委员会决定启动法定程序予以纠正。这里的问题不是一般性的问题，不能通过补正等方式解决，而是需要对原来的处理结论进行纠正。而修改案件结论、纠正错案，是很严肃的事情，应当严格按照检察机关已有的制度机制，报请检察长或者检察委员会决定是否由有权的部门依照相应程序进行，不能由评查组织部门直接启动纠正程序。
二是明确评查结果运用于司法责任追究。案件质量评查作为落实司法责任制的重要制度保障，评查结果必然要运用于司法责任的认定上。案件评查组织部门有权处理的仅是对案件办理问题的认定，如果评查中发现有涉及对检察人员的问题认定的，应当交由相关部门来处理。根据《意见》，对检察人员司法过错行为的检举控告，由检察机关监察机构受理。监察机构经调查后认为应当追究检察官故意违反法律法规或重大过失司法责任的，应当依照程序移送检察官惩戒委员会审议处理。为此，《规定》第二十四条第一款规定，经评查发现需要追究办案人员司法责任的，移送本院监察部门处理。
三是明确评查结果运用于表扬先进、正面激励。为落实“问题导向与正面激励相结合”的要求，第二十四条第二款明确对于评查所发现的优秀典型案例、法律文书以及业绩突出的单位、个人，可以给予相应的表扬和荣誉，以激励大家对办好案、办优质案的重视与自觉。当然，表彰奖励要符合规定，防止违规设奖。
四是明确评查结果运用于业绩考核和公务员年度考核。《规定》第四条明确应当将评查结果纳入业绩考核，第二十五条对如何纳入作了进一步要求，将制度细化的权力和责任赋予地方，明确规定地方检察院应当建立和完善案件评查结果纳入业绩考核的工作衔接机制。同时明确指出，对案件被评定为不合格并且被认定应当承担司法责任的人员，该年度考核不得被评定为优秀和称职。这主要是考虑到不合格案件和司法责任的认定标准与程序都非常严格，所办案件一旦被认定不合格且应承担司法责任，性质较为严重，因此，年终考评不宜再被评定为优秀和称职。
(九)关于制定实施细则
司法责任制改革、案件管理工作、案件质量评查，这些都是伴随检察工作发展而出现的新情况新事物，目前来说还处于不断探索和发展阶段。各地在具体实践中，已经创造和正在创造着宝贵的经验，应当为探索创新留有一定的空间，这也是我们起草时遵循的思路之一。因此，我们在对评查主要问题作出规范的同时，对一些问题规定得较为概括，各地在贯彻落实时，可以结合本地实际，制定具体的实施细则。
[编辑：常锋]
【注释】
*最高人民检察院案件管理办公室主任；
**最高人民检察院案件管理办公室案件质量管理处处长。
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