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《关于加强侦查监督说理工作的指导意见（试行）》解读
文/刘慧玲；李薇薇
作者单位：最高人民检察院
2012年1月9日，最高人民检察院侦查监督厅下发了《关于加强侦查监督说理工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），进一步明确了检察机关侦查监督部门在履行法律监督职能过程中应当如何开展说理工作，对于增强侦查监督说理工作的针对性、时效性、可操作性，具有十分重要的意义。为便于深入理解和掌握《指导意见》的基本精神和主要内容，现就《指导意见》的有关问题解读如下。
一、《指导意见》的制定背景及过程
2010年高检院出台了《深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的实施意见》以贯彻落实中央要求和全国政法工作会议精神，要求各级检察机关依托执法办案工作，多措并举，深入推进社会矛盾化解，充分发挥执法办案在化解矛盾纠纷中的基础作用，坚持把化解社会矛盾纠纷贯穿执法办案的始终，使执法办案的过程变成化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的过程。为了落实该《实施意见》、深入推进三项重点工作，侦查监督厅拟出台关于侦查监督说理的规范性文件。通过调研，了解到多地检察机关围绕不捕说理工作制定了规范性文件，探索扩大释法说理的范围和对象，建立了多项工作机制，普遍规范了说理文书并开展文书评比工作等工作经验；同时也发现存在有关侦查监督说理的法律法规不够明确完善、缺乏操作性、各地不捕说理工作开展不平衡、说理质量有待提高等问题，侦查监督说理工作亟待规范。
在草拟《指导意见》过程中，2011年7月11日高检院检察委员会通过了《最高人民检察院关于加强检察法律文书说理工作的意见（试行）》，现已颁布试行。其中第三条“检察法律文书说理的案件范围”规定了侦查监督工作的说理范围：作出不批准逮捕决定或者对在罪与非罪上有较大争议且社会关注的敏感案件作出批准逮捕决定，复议复核维持原不批准逮捕决定，向侦查机关发出立案通知、撤销案件通知、提出纠正违法意见，认为侦查机关立案、不立案、采取搜查、扣押、冻结等侦查措施以及其他侦查活动不违法向投诉人作出答复等。
为了贯彻落实高检院的规定，侦查监督厅对《最高人民检察院关于加强检察法律文书说理工作的意见（试行）》中有关侦查监督说理的内容进行了细化，对《指导意见》稿进行了调整充实，征求了高检院相关厅室意见，并于2011年8月作为讨论件提交全国检察机关侦查监督工作座谈会讨论，充分听取了全国各地检察机关的意见和建议。综合各方面的意见，经多次研究修改，2012年1月9日，高检院侦查监督厅印发了《指导意见》。
《指导意见》的实施，对提高检察机关侦查监督部门执法水平和办案质量、增强检察工作透明度、强化检察机关自身监督、提升执法公信力、保障检察权依法公正行使、帮助当事人和有关机关全面正确地理解人民检察院的执法行为和所作决定的事实、法律、政策依据，进而对从源头上化解社会矛盾、促进社会和谐稳定具有重要意义。
二、《指导意见》的主要内容
《指导意见》将制定目的定位于加强和规范侦查监督说理工作、提高办案质量和及时化解社会矛盾、深化三项重点工作、维护社会和谐稳定两个层面。全文共有七条，分别规定了侦查监督说理工作的要求、侦查监督说理工作的范围、对象和重点、侦查监督说理的主体和形式。
（一）侦查监督说理工作的要求
《指导意见》第一条开宗明义，规定了侦查监督说理工作的总体要求，要求“各级人民检察院侦查监督部门应当高度重视侦查监督说理工作，在依法就监督事项送达相关决定或者进行答复时，依照本意见的规定，分别向侦查机关（部门）说明理由或者向犯罪嫌疑人、被害人、投诉人等相关人员阐明法理、释疑解惑”。在吸收高检院《关于加强检察法律文书说理工作的意见（试行）》中有关检察法律文书说理工作应遵循原则的基础上，规定了依法说理、讲究方法、注重效果的要求。同时，针对侦查监督工作的特点，特别规定了保守秘密的要求。
（二）侦查监督说理工作的范围、对象和重点
结合侦查监督工作实际，我们将侦查监督说理工作的范围分为五个方面，分别规定在《指导意见》的第二至六条，涵盖了侦查监督工作审查逮捕、立案监督以及侦查活动监督各方面的工作，并逐条规定了说理对象和说理重点，尽可能做到内容明确、指导具体、可操作性强。考虑到对一些罪与非罪存在争议的敏感案件批捕后对公众的释法说理，一般由新闻发言人或者宣传部门组织召开新闻发布会或者接受记者采访的形式进行，所以未在侦查监督说理工作中规定。
1．对不（予）批准逮捕决定的说理。《指导意见》第二条规定了对不（予）批准逮捕决定的说理对象和说理重点。该条第（一）项将说理对象分为三类：一是提请（报请、移送）审查逮捕的侦查机关（部门）；二是可能对不捕决定产生质疑、上访、缠访的当事人及其法定代理人或者近亲属、委托的诉讼代理人、辩护人；三是被害人及其法定代理人或者近亲属。对于前两类要求依职权主动说理，因此规定为“应当说理”；对于第三类要求依申请被动说理，因此规定为“可以说理”。在征求意见过程中，有的地方提出，对第三类说理也应规定为“应当说理”。我们认为，从避免大幅度增加侦查监督部门工作负荷的角度考虑，规定为“可以说理”较为妥当。
该条第（二）项按照不（予）批准逮捕的理由—即不构成犯罪不捕、事实不清、证据不足不捕和无逮捕必要不捕，相应地规定了不同的说理重点，并基于审查逮捕处于侦查阶段的特殊性，区别规定了对侦查机关（部门）说理和对当事人方说理的不同重点。在无逮捕必要不捕说理重点中，为了促进侦查机关移送逮捕必要性证据，该条特别规定“因侦查机关（部门）不移送证明逮捕必要性的证据而决定不捕的，应当向侦查机关（部门）明确指出”。
2．对批准逮捕决定的说理。《指导意见》第三条规定了对批准逮捕决定的说理对象和说理重点。将说理对象界定为犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、委托的律师。有的地方提出，应规定为“应当说理”。我们认为，全国检察机关每年批捕犯罪嫌疑人八九十万人，若规定为“应当说理”将大量增加侦查监督部门工作负荷，没有必要也不现实，因此规定为“可以说理”较为妥当。
在起草过程中，我们曾将说理的事由仅限于犯罪嫌疑人方认为不构成犯罪而不服逮捕决定向人民检察院申诉一种情形。在征求意见过程中，多地提出，犯罪嫌疑人方不服逮捕决定向检察机关申诉是其行使权利的方式，应当对批准逮捕决定的三个条件进行全面审查并进行相应的说理。我们有选择地吸纳了该意见，规定对犯罪嫌疑人方不服逮捕决定的申诉，可以向其说明理由，但结合“许霆案”、“梁丽案”等社会关注度高的案件，往往是罪与非罪存在争议的情形，因此在规定说理重点时特别强调应针对罪与非罪的争议焦点，围绕符合逮捕的事实证据条件等进行。
3．对复议（重新审查）、复核维持不（予）批准逮捕决定的说理。《指导意见》第四条规定了对复议（重新审查）、复核维持不（予）批准逮捕决定的说理对象和说理重点。将说理对象规定为要求复议（报请重新审查）、提请复核的侦查机关（部门），因系依职权说理，故规定为“应当说理”。
由于复议（重新审查）、复核是对不（予）批准逮捕决定的重新审查，且检察机关侦查监督部门在作出原不（予）批准逮捕决定时已经进行了说理，因此，在说理重点上要求围绕提请复议复核的理由展开，参照《指导意见》第二条不（予）批准逮捕决定的说理重点进行。
4．对通知立案、通知撤销案件、纠正违法的说理。《指导意见》第五条规定了对通知立案、通知撤销案件、纠正违法的说理对象和说理重点。说理对象为侦查机关（部门），为减少扯皮，增强监督效果，规定为“应当说理”。
该条第（二）项按照监督的不同违法事项分别规定了说理的重点，并强调应当结合人民检察院调查认定的事实和证据进行。在征求意见过程中，有的部门提出，应当按照《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第六条第二款的规定，在纠正不当立案进行说理时应当重点围绕“有证据证明侦查机关（部门）可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷等违法立案情形”进行。经讨论认为，在立案监督实践中，有时虽发现侦查机关违法对民事、经济纠纷予以刑事立案应当予以纠正，但是要证明是侦查机关故意插手民事、经济纠纷则较为困难，因此，在说理时不宜要求过高，只要依法说明侦查机关（部门）存在对民事经济纠纷而予以刑事立案这一违法事实即可。
5．对答复监督结论的说理。《指导意见》第六条规定了对答复监督结论的说理对象和说理重点。由于投诉人向检察机关投诉是其维护自身合法权益的重要救济途径，而检察机关进行监督后认为侦查机关（部门）不违法，实质上是否定了投诉人的主张，支持了侦查机关（部门），为有效化解社会矛盾，平复投诉人的情绪，引导投诉人接受监督结论，防止涉检上访，检察机关对此“应当”说理。
该条第（二）项规定了说理重点，即应当围绕侦查机关（部门）不立案、立案决定和侦查活动合法展开，按照维持公安机关所作决定的依据和理由、投诉所反映的违法情况不存在进行说理。
（三）侦查监督说理的主体和形式
《指导意见》第七条对侦查监督说理的主体和形式作出了规定。
按照侦查监督工作的不同环节，进行说理的主体分别为侦查监督部门和控告申诉检察部门，即谁答复投诉人谁负责说理。其中，属于控告申诉检察部门说理的，主要是高检院有关规定中要求由控告申诉检察部门统一对外答复的事项，如正在与公安部、安全部协商会签的关于对搜查、扣押、冻结的监督规定，明确由控告申诉检察部门统一受理和答复投诉人。
对于控告申诉检察部门负责答复和说理的，规定侦查监督部门应当予以配合，即：拟出说理提纲，报经分管副检察长同意后移送控告申诉检察部门。在征求意见过程中，申诉厅提出，对于由控告申诉检察部门负责答复的，侦查监督部门还应当将向侦查机关（部门）进行说理的附页内容一并移送控告申诉检察部门。我们考虑到侦查阶段许多工作有保守秘密的要求，对侦查机关（部门）和当事人、投诉人说理应内外有别，且说理提纲已经过分管副检察长同意，能够满足说理需要，因此对此意见未予采纳。
关于侦查监督说理的形式，规定为书面和口头两种。书面说理的，明确了对于填充式法律文书应当增加附页进行说理，对于叙述性法律文书应当在文书中直接叙明理由，不另行制作说理文书。口头说理的，应当做好记录。
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