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《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)》理解与适用
文/韩耀元；李清亮；王杰
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
2015年7月3日，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)。《规定》共十五条，分别对检察官以案释法工作的原则、方式、内容、责任等作出明确规定，为各级检察机关规范、有序、深入开展以案释法工作提供了重要的制度依据。该《规定》的实施，对于充分发挥检察机关职能作用、广泛开展普法宣传教育、增强全民法治观念、推进法治社会建设具有重要意义。
一、《规定》起草背景和制定过程
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。在2015年全国检察长会议和向十二届全国人大三次会议工作报告中，曹建明检察长明确提出要建立检察官以案释法制度。建立并实行检察官以案释法制度，是检察机关按照党的十八届四中全会要求、认真落实相关普法责任的重要举措，是检察机关积极化解社会矛盾、促进社会和谐的重要手段，也是检察机关自觉规范办案行为、提高司法办案透明度和公信力的重要途径。
检察机关始终重视在司法办案过程中加强释法说理工作，近年来，一些地方检察机关结合实际，不断探索加强释法说理的有效方式，特别是针对容易造成当事人或者社会公众产生质疑、影响社会稳定和司法公信力的案件认真加强释法说理工作，取得了一定成效。但由于实践中对这项工作没有统一要求，导致工作开展受到一定程度的制约和影响：一是有些地方还存在对这项工作重视不够、积极性不高的问题，以案释法工作没有充分开展起来；二是工作开展不够规范，各地对检察官以案释法制度的理解以及如何开展这项工作认识不一，特别是在以案释法的方式、内容、要求、责任等方面缺少制度依据，导致工作开展带有较大的随意性，影响了实际工作效果。
针对工作中存在的上述问题，根据《决定》要求和最高检领导指示精神，最高人民检察院法律政策研究室着手研究建立检察官以案释法制度，以此推动各级检察机关建立健全长效工作机制，指导和促进检察官以案释法工作规范有序开展。2015年4月下旬，完成《规定(初稿)》的起草工作，并先后征求了最高人民检察院有关部门、省级检察院以及最高人民法院、公安部、司法部意见，根据反馈意见对相关内容进行了修改完善。2015年7月1日，《决定》经最高人民检察院第十二届检察委员会第三十七次会议通过。
二、检察官以案释法的内涵和基本原则
《规定》第二条明确提出：“检察官以案释法，是指检察官结合检察机关办理的具体案件，围绕案件事实、证据、程序和法律适用等问题进行释法说理、法治宣传教育等活动。检察官以案释法包括向当事人等诉讼参与人以案释法和向社会公众以案释法。”根据上述规定，对检察官以案释法的内涵应重点把握以下三个方面：(一)以案释法的主体是检察官。建立检察官以案释法制度是《决定》提出的明确要求。随着当前司法改革中对检察官办案主体地位的不断强化，明确检察官的以案释法主体责任，可以促使检察官把释法说理作为司法办案的重要内容，自觉把释法说理融入司法办案过程之中，确保以案释法责任落到实处。(二)以案释法的范围是检察机关办理的案件。建立检察官以案释法制度的基本依据是“谁执法谁普法”的普法责任制。由检察官结合自身办理的案件，围绕案件事实、证据、程序和法律适用等内容开展释法说理，可以充分发挥办案检察官的亲历性优势，提高释法说理的权威性和说服力。(三)以案释法包括两种基本类型。一是向当事人等诉讼参与人以案释法，及时回应其对案件办理提出的疑问关切，提高检察机关司法办案的透明度和公信力；二是向社会公众以案释法，由检察官结合典型案例开展法治宣传教育，增强群众守法意识，提高全社会法治建设水平。
检察官以案释法是一项专业性和政策性很强的工作，为保证以案释法工作规范有序开展，除了对某些重点问题作出具体规定外，还需要从总体上对以案释法工作提出一些原则性要求。检察官在开展以案释法工作过程中，可以依据这些原则精神开展相关工作；各地在按照《规定》要求制定本地区以案释法工作细则时，除不得违反《规定》各项要求外，还要确保相关内容符合这些原则的基本精神。《规定》第三条根据以案释法工作的特点，明确提出了检察官以案释法应当坚持的四条原则，即必要性原则、合法性原则、规范性原则和及时性原则。其中：必要性原则是指检察官在决定是否进行以案释法及如何释法时，应当结合案件的性质特点、诉讼参与人的需求以及开展以案释法工作的法治宣传效果等因素综合考量判断；合法性原则是指检察官在释法说理过程中，应当严格遵守法律和司法解释等相关规定，不得出现违反法律规定的内容；规范性原则是指检察官在开展以案释法过程中，应当做到事实准确、说理清晰、表述规范，体现检察机关严格公正司法的良好形象；及时性原则是指检察官应当根据案件办理情况和普法工作需要，及时向诉讼参与人和社会公众开展以案释法工作，突出以案释法工作的时效性，增强以案释法工作的实际效果。
三、应当向诉讼参与人以案释法的三种情形
《规定》第四条明确了检察官应当向诉讼参与人开展以案释法的三种情形。一是法律文书说理。开展检察法律文书说理是检察机关规范司法办案行为、提高办案质量和司法公信力的重要途径，对于增强当事人和社会公众对检察机关司法行为和所作决定的理解认同，化解社会矛盾、促进社会和谐具有重要意义。2011年最高人民检察院印发《关于加强检察法律文书说理工作的意见(试行)》，要求各级检察机关将人民检察院作出的终局性或者否定性处理决定以及其他有必要阐释、说明的决定作为说理重点，加强法律文书说理工作。《规定》根据上述意见精神和以案释法工作要求，进一步强调了检察官对其办理的案件，应当认真做好各个环节的法律文书说理工作。二是应诉讼参与人请求释法说理。在案件办理过程中，诉讼参与人对有关问题提出疑问或者询问的，由检察官结合办案情况，及时向诉讼参与人解释、解答、说明，有利于消除诉讼参与人对检察机关依法公正办案的担心、疑虑，保证办案活动顺利进行。同时及时向诉讼参与人释法说理，客观上还有利于加强诉讼参与人对检察官办案活动的监督，提高检察机关严格公正司法水平。因此《规定》明确要求在诉讼参与人提出请求时，检察官应当结合具体案情及时进行释法说理。三是向诉讼参与人主动释法说理。在做好法律文书说理、根据诉讼参与人请求进行释法说理的同时，如果认为特定司法行为或者处理决定仍有可能引发诉讼参与人不服或者质疑的，检察官应当主动向当事人进行释法说理。另外，2011年最高检印发的《最高人民检察院关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，规定由承办检察官所在部门及检察官对检察机关司法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等司法办案风险，进行分析研判、论证评估。对经过评估认为有可能发生司法办案风险，如可能引发当事人上访和引起新闻媒体负面舆情等风险的案件，检察官应当对相关诉讼参与人主动做好释法说理、心理疏导等风险防范和矛盾化解工作，以有效预防和减少司法办案风险的发生。
四、向社会公众以案释法的六类案件
普法宣传教育是全面推进依法治国的一项基础性工程，检察机关作为司法机关，在结合自身职能开展普法宣传教育方面负有重要责任，也具有明显优势。《规定》第五条根据以案释法目标和普法工作需要，列举了六种主要案件类型，指导各级检察院重点围绕这些案件开展向社会公众以案释法工作。具体包括：(一)具有良好法律效果与社会效果，通过开展以案释法有利于维护宪法法律权威、弘扬社会正气的案件。如通过对某些严重危害社会治安、扰乱社会秩序、严重影响人民群众安全感的暴力犯罪、恐怖犯罪、涉黑犯罪等以案释法，可以有力震慑犯罪分子，彰显党和政府坚决惩治严重违法犯罪的决心，增强人民群众对宪法法律的信仰。(二)具有广泛社会影响或较大争议，通过开展以案释法，有利于回应社会关切、正确引导舆论的案件。通过对某些案情复杂敏感、事实证据或者法律适用存在较大争议、社会舆论高度关注的案件以案释法，及时披露相关案件事实和相关法律政策依据，有利于增强社会公众对案件处理结果的理解认同，保证办案活动顺利进行。(三)可能引发上访或者社会群体事件，通过开展以案释法，有利于化解社会矛盾、促进和谐稳定的案件。如一些涉及征地拆迁、非法集资等方面的案件，往往事关众多当事人切身利益，涉及面广、矛盾复杂，处理不好极有可能引发上访或者群体性事件，检察机关处理这类案件时，既要严格公正办理案件，又要注意通过释法说理化解社会矛盾，维护社会稳定。(四)与群众利益密切相关，通过开展以案释法，有利于提高群众权利保护意识、维护自身合法权益的案件。如各种盗窃诈骗抢夺案件、拐卖妇女儿童案件、生产销售有毒有害食品药品案件等等，这些案件中的犯罪行为对人民群众生命财产安全构成严重威胁，通过结合这些案件以案释法，有利于提高人民群众防范意识，更好地维护自身合法权益。(五)具有较强警示教育意义，通过开展以案释法，有利于提高群众学法守法意识、促进法治社会建设的案件。特别是针对日常生活中群众身边易发多发的一些案件，如醉驾、邪教、黄赌毒等方面的案例进行以案释法，可以更好地警示教育人民群众提高守法意识，自觉抵制各种违法犯罪行为。(六)具有预防职务犯罪效果，通过开展以案释法，有利于促进单位、部门健全制度、改进管理和国家工作人员自我警醒、廉洁自律的案件。查办和预防职务犯罪是我国检察机关的重要职责，通过向国家工作人员、相关涉案单位、主管部门以及社会公众广泛开展以案释法，可以警示教育有关人员廉洁从政、依法履职，督促相关单位健全制度、堵塞漏洞，同时也有助于在全社会形成遵纪守法、风清气正的良好风尚。
需要说明的是，由于向社会公众以案释法更多属于普法性质，因此只要有利于增强群众法治观念、促进法治社会建设的案件，原则上都可以作为以案释法的内容。同时在实践中各种案件类型也不是泾渭分明、截然分开的，对某个案件进行以案释法，往往会产生多个方面的积极意义，实现多重法律效果与社会效果。《规定》列举的六类案件主要是为了对各级检察院开展以案释法提供适当指引、明确工作重点，实践中地方检察院可以结合实际，充分发挥主观能动性，重点围绕但不限于上述案件开展以案释法工作，对此《规定》第五条还专门规定了第七项“适合开展以案释法的其他类型案件”。
五、检察官以案释法的重点内容和限制规定
关于检察官以案释法的内容，《规定》从两个角度进行了具体界定。其中第六条从正面阐述了检察官以案释法应当把握的重点内容。首先，不论向诉讼参与人还是向社会公众以案释法，都应当做到准确说明与案件有关的主要事实，充分阐明办理案件的法律和政策依据。其次，根据不同释法对象的特点和需求，释法说理重点又应当有所侧重。其中向诉讼参与人以案释法，应当将释法说理重点放在检察法律文书和有关处理决定的事实、法律依据方面，同时注意针对诉讼参与人质疑、询问、举报、控告、申诉的重点问题进行解释说明、重点回应。向社会公众以案释法，则应当根据案件的性质特点，注重发挥以案释法对社会公众的引导、规范、预防和教育功能，增强以案释法的社会效果。
《规定》第七条从反面角度对以案释法内容提出了限制要求。正确处理人民群众知情权、监督权与维护社会整体利益、保护公民个人权利之间的关系，是一切与诉讼有关的活动必须认真对待的课题。比如我国宪法、刑事诉讼法等明确规定了审判公开原则，但在某些情况下，为了保护国家安全方面的利益、商业秘密和个人隐私等，法律规定有些案件应当或者可以不公开审理。检察官在结合具体案件进行释法说理时，同样也会面临哪些案件信息可以公开、哪些信息不可以公开的问题，对此，《规定》根据相关法律和有关规范性文件要求，明确提出检察官以案释法不得泄露国家秘密、商业秘密以及其他依照法律法规和检察工作规定不得公开的信息，同时对涉及当事人隐私和未成年人犯罪的信息应当通过必要方式进行处理，避免对当事人及其家属名誉、未成年人身心健康造成损害。这里的“当事人隐私”主要是指案件涉及的当事人个人不愿公开的隐秘情况，公开这些情况将会给当事人正常生活造成负面影响或者造成心理上的压力和痛苦。对涉及这类信息的案件，检察官在进行以案释法特别是向社会公众以案释法时，应当采取隐匿当事人姓名或者相关案件事实等方式，确保当事人正当的隐私权受到尊重和保护。关于不满十八周岁的未成年人犯罪案件，我国法律明确规定不公开审理，同时对犯罪时不满十八周岁、被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。检察官在以案释法活动中，必须正确把握我国法律对未成年人予以特殊保护的精神，严格遵守相关法律规定，其中对于符合犯罪记录封存条件的案件，必须按要求进行犯罪记录封存，不得向社会公众公开。对于其他未成年人犯罪，也应当按照检察机关案件信息公开有关规定，对未成年人姓名以及其他可能推导出其真实身份的信息予以处理，避免其以罪犯身份出现在公众视野，对其身心健康和今后成长造成不利影响。
六、检察官以案释法的时间要求和具体方式
《规定》第八条对检察官以案释法的时间提出了明确要求。其中对正在办理的案件，规定可以针对诉讼参与人提出的请求，结合办案进程适时向诉讼参与人释法说理。同时考虑办案过程中因为种种原因，可能会出现社会舆论高度关注、当事人对抗情绪激烈等严重影响办案的特殊情况，为充分发挥以案释法在释疑解惑、化解矛盾等方面的特殊功能，规定必要时应当立即启动以案释法工作。关于向社会公众以案释法，根据其对象广泛性、目的多样性、方式灵活性等特点，规定既可以结合国家宪法日和法制宣传月、宣传周、宣传日等普法活动开展，也可以配合一定时期的中心工作或者根据案件情况、社会关切等定期或者不定期开展。
关于如何向诉讼参与人以案释法，《规定》第九条规定了书面和口头两种方式。其中书面方式的特点是比较规范、准确，口头方式的特点是灵活、便捷，并且有利于增强沟通交流效果。考虑到实践中释法说理涉及的问题在性质、内容等方面差异较大，因此具体采取书面方式还是口头方式，主要应当从必要性原则出发，综合考虑案件内容特点和释法工作需要，看采取哪种方式更有利于提高以案释法效果、有利于保证办案活动顺利进行。书面方式在实践中主要包括以下两种情况：一是检察法律文书说理。法律文书说理是典型的书面释法说理方式，根据《关于加强检察法律文书说理工作的意见(试行)》，在影响诉讼参与人切身利益或者相关执法单位较为关注的办案环节，检察机关应当注意加强法律文书说理，具体方式既可以直接在叙述式法律文书中进行说理，也可以通过对填充式法律文书增加附页或者制作说明书进行说理。二是在实践中，在司法办案的一些关键环节、时段，对于某些重大复杂敏感而且当事人等诉讼参与人高度关注的问题，如果采取口头释法说理可能难以取得好的效果的情况下，检察官就应当根据实际需要，采取书面方式进行释法说理。与书面方式相比，口头释法说理能够更好地促进检察官与诉讼参与人双向互动交流，同时也有利于提高以案释法的工作效率。因此，在并非必须书面说理、而且口头释法说理能够取得较好效果的情况下，检察官都可以通过口头方式向诉讼参与人释法说理。同时，为了明确检察官以案释法的责任，《规定》还要求进行口头释法说理的，应当做好相关记录，以加强释法说理的严肃性和规范性。当然，无论采取书面方式还是口头方式，检察官都要准确把握向诉讼参与人以案释法的特点和要求，切实做到依法、准确、及时、规范，确保向诉讼参与人以案释法的质量和效果。
关于向社会公众以案释法，根据其释法对象和工作特点，在方式上应当更加灵活多样。《规定》根据中央有关部门关于普法工作的要求，同时结合近年来检察机关在新闻宣传、信息公开以及案例指导等方面的工作情况及有效经验，列举了向社会公众开展以案释法的六种方式，分别是：(一)进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等以案释法；(二)充分运用电视、广播、报刊等传统媒体，开辟检察官访谈、检察官专栏等以案释法；(三)充分利用微博、微信、新闻客户端等新媒体，广泛依托检察官方网站、政府网站和专业普法网站等以案释法；(四)充分应用人民检察院案件信息公开系统，通过依法、全面、及时、规范公开案件信息促进以案释法；(五)结合检察机关发布的指导性案例、典型案例等进行以案释法；(六)适合开展以案释法的其他方式。这些方式中，除了传统的进机关、进乡村、进学校等以及依托各种传统和新媒体进行以案释法外，还规定了通过检察机关发布的指导性案例、典型案例以及通过案件信息公开系统等方式开展以案释法，体现了法治宣传教育专业性与多样性相结合的指导思想，在注重保障社会公众知情权、参与权、监督权的同时，着力增强普法宣传效果。
七、检察官以案释法相关工作机制
为了加强组织领导，落实相关责任，保证和促进各级检察机关以案释法工作健康深入开展，《规定》第十条至第十三条对建立完善检察官以案释法相关工作机制提出了明确要求。
一是检察机关内部分工合作机制。检察官以案释法的主体虽然是检察官，但推动工作全面开展，还需要检察机关内部加强协调配合，形成整体工作合力。对此，《规定》第十条根据以案释法工作要求，结合检察机关各部门职能特点，对各自承担的职责任务作出了具体规定：(一)明确案件承办部门在推动本部门检察官以案释法工作方面的责任，提出其应当结合本部门办理案件，组织检察官开展以案释法工作，并加强对检察官以案释法工作的指导、监督和检查，保证这项工作正常有序开展。(二)根据检察机关承担的相应职责，规定承担社会治安综合治理联络任务(在地方检察机关多数为侦监部门，少数为办公室或职务犯罪预防等部门)和负责预防职务犯罪工作的部门，分别结合相关工作要求，研究制定以案释法工作计划，明确工作重点，组织、协调案件承办部门做好以上两方面以案释法工作，并对相关情况进行总结、通报。(三)根据检察新闻宣传工作特点，规定由新闻宣传部门负责组织检察官通过新闻媒体进行以案释法，提高以案释法的影响力和实际效果，并做好宣传报道和舆情应对工作。(四)由法律政策研究部门结合案例指导工作要求，做好对以案释法工作的指导和案例收集发布工作，推动以案释法工作规范、有序开展。
二是以案释法的批准监督机制。检察官以案释法不是单纯个人行为，而是受检察机关委派的职务行为，因此必要时应当经过相关批准程序，以保证以案释法工作依法规范进行，取得良好效果。根据检察工作实际情况，《规定》第十一条规定，在一般情况下，检察官可以依据法律程序和有关规定，根据工作需要适时开展以案释法工作，如果属于重大案件，应当经所在部门负责人批准，并报分管检察长或者检察长同意。就社会关注的重大复杂敏感案件向社会公众以案释法，还应当就以案释法方式、内容、时机等征求新闻宣传部门意见，必要时报上一级人民检察院批准。
三是以案释法工作奖惩机制。为了激励广大检察官重视开展以案释法工作，不断提高工作水平，《规定》第十二条明确要求各级检察机关应当建立健全检察官以案释法激励机制，对作出显著成绩的检察官和相关工作人员给予表彰奖励，以调动提升其工作积极性，促进以案释法工作深入开展。同时，为了规范和约束检察官以案释法具体行为、防止以案释法工作出现负面或者消极后果，《规定》第十三条从权责一致性原则出发，明确提出了检察官在以案释法工作中违反规定或者因自身过错等原因造成不良后果应当承担责任的五种情形。这五种情形分别是：(一)未经批准，擅自在公开场合、新闻媒体等发表与承办案件有关的言论，对检察机关司法公信力造成不良影响的；(二)未经批准，擅自对外披露自己或他人正在办理的案件情况，妨害案件依法独立公正办理的；(三)故意歪曲或者错误阐述案件事实，引发舆情事件、造成负面社会影响的；(四)发表与检察官职业道德不符的言论，损害检察机关形象的；(五)造成其他消极影响或者严重后果的。检察官在以案释法工作中出现上述情况的，应当依照规定追究其相应责任。
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