|
《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》解读
文/吴旭明
作者单位：最高人民检察院
今年3月25日，最高人民检察院《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》（以下简称《意见》）正式印发实施。《意见》是最高人民检察院制定的关于全面加强和改进刑事申诉检察工作的指导性规范文件，对于深人贯彻落实党的十八大精神，推进刑事申诉检察工作创新发展，充分发挥刑事申诉检察在保障公民合法权益、促进司法公正廉洁、维护社会和谐稳定中的职能作用，具有十分重要的意义。现就《意见》主要内容作简要介绍。
一、《意见》的主要内容
《意见》共5个部分20条，主要内容有以下几方面：
（一）《意见》明确提出加强和改进刑事申诉检察工作的总体要求
1.明确了刑事申诉检察的职能定位。根据我国相关法律规定，刑事申诉检察的职能和功能价值可以从四个层次来认识：从整个国家权力配置来看，它属于检察权的重要内容，是检察机关法律监督职责的重要组成部分，具有鲜明的法律监督属性，也是我国检察制度的重要特色之一；从刑事诉讼活动来看，刑事诉讼法和国家赔偿法对之都有明确规定，它属于再审程序的重要环节，同时是刑事审判监督、国家赔偿监督的重要方面，是法律明确规定的特别司法救济手段；从检察机关内部来看，它专门办理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件，对检察机关职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等自身执法办案活动具有事后监督职能；从社会治理来看，它是运用法治方式化解社会矛盾的重要形式，具有维护社会和谐稳定和社会公平正义的作用。对此，《意见》第二条明确规定：“刑事申诉检察是人民检察院依法办理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件的职能活动，是检察机关法律监督职能的重要组成部分，是司法救济程序的重要环节，承担着权利救济保障、司法活动监督、自身执法监督、社会矛盾化解等多重职能。”同时，根据检察机关内部职责分工，《意见》明确了刑事申诉检察的四项基本职责。这些规定使刑事申诉检察的职能定位和基本职责有了科学界定，内涵和外延更加清晰。
2.确立了刑事申诉检察工作的基本原则。《意见》在总结实践经验的基础上，集中提炼了反映刑事申诉检察工作内在规定性的5条基本原则，为刑事申诉检察工作科学发展提供了重要指南和依据。“客观公正、依法办案”原则，要求检察机关严格按照法定权限和程序行使刑事申诉检察职权，以事实为根据、以法律为准绳，客观中立、不偏不倚，理性平和、文明规范地处理诉求、办理案件，依法平等保护被告方与被害方权利，既不能违法滥用监督权、充当申诉人的“代理人”，也不能因为原办案机关和办案人员是“自己人”而有所偏袒、放弃监督。“实事求是、依法纠错”原则，要求坚持从实际出发，全面审查证据，正确认定事实，准确适用法律，既维护生效司法决定和裁判的稳定性、严肃性，又依法坚决纠正确有错误的司法决定和裁判，维护司法公正，保障公民合法权益。“全面审查、公开高效”原则，要求坚持全面审查、全案复查，不受申诉范围和理由的限制，不受原案件处理决定和裁判的影响；深化司法公开，提高办案效率，依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。“便利申诉、积极救济”原则，要求坚持执法为民，畅通申诉渠道，从有利于保障当事人合法权益出发，着力解决群众申诉反映的实际问题；简化救济程序，加强救助工作，最大限度满足群众合法合理诉求，彰显司法人文关怀。“全面履职、注重效果”原则，要求依法全面履行刑事申诉检察职责，加强和改进新形势下群众工作，把维护权益与维护稳定、执行法律与执行政策、司法监督与司法救济、执法办案与化解矛盾结合起来，实现法律效果与政治效果、社会效果有机统一。
3.提出了刑事申诉检察工作的发展思路。在认真分析当前面临的形势和工作实际的基础上，《意见》明确了当前和今后一个时期刑事申诉检察工作的总体思路。概括起来就是，坚持“一个中心”，即坚持以执法办案为中心；以“三个加强”为总要求，即要求加强权利救济、加强监督制约、加强矛盾化解；以“三个着力”为总任务，即着力加大刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件办理力度，着力解决申诉反映的突出问题，着力提高执法规范化、队伍专业化水平；以“三个发展、三个维护”为总目标，即努力推动刑事申诉检察工作科学发展、规范发展、创新发展，为维护公民合法权益、维护社会和谐稳定、维护社会主义法治作出积极贡献。这一总体思路，是以党的十八大精神为指导，针对当前刑事申诉检察工作实际特别是存在的突出问题而提出来的，是顺应新形势新任务要求特别是人民群众的新期待而提出来的，体现了以人为本和全面、协调、可持续的发展要求，体现了实事求是、与时俱进、改革创新的精神，是科学明确、全面完整、切实可行的。
（二）突出强调以执法办案为中心加强和改进刑事申诉检察工作
《意见》不仅强调要以执法办案为中心，而且从多方面对执法办案工作提出了重要指导意见：
一是明确要求加大办案力度。刑事申诉检察作为司法救济的特别手段，具有正反两方面的作用，一方面有利于对司法活动进行监督，保证案件处理客观公正；另一方面也会对法律关系的稳定性造成破坏，影响司法权威。因此，办理刑事申诉案件要坚持公正与效率相统一，在办案数量上实事求是，对于一些案情简单，申诉理由不充分而原处理决定并无不当的案件，可以在初步审查后结案；集中精力立案复查一些影响重大、申诉人提出新的事实理由、确有可能存在重要实体或程序错误的案件。同时，刑事申诉检察是再审程序启动的前提条件之一，是检察机关处理刑事案件的最后程序，一旦申诉人的申请不能得到管辖机关的支持，就很难再得到其他法律救济。这就要求必须加大申诉复查力度，畅通权利救济渠道，保证正当的申诉及时进人司法救济程序，保证确有错误的司法处理决定和裁判得到及时发现和纠正。在平衡各方面情况的基础上，《意见》要求对各类刑事申诉案件都要及时受理、依法处理、按时办结，对符合立案标准的刑事申诉案件要及时立案复查，坚决克服该立不立、有案不办的现象；并且强调，要适应人民群众日益增长的司法诉求，加大刑事申诉案件复查力度。
二是注重办案质量和效率。从一定程度上讲，进人刑事申诉、国家赔偿环节的案件，都是疑难复杂案件，都是事关当事人切身利益、社会高度关注的案件，必须注重办案质量和效率，确保办成铁案。从实践看，一些刑事申诉案件审查复查“走程序”，没有解决存在的疑难问题，未能有效回应当事人诉求和保障其合法权益，导致申诉人层层上访、重复申诉；有的刑事申诉和刑事赔偿案件久拖不决，导致当事人长期上访。这些问题制约了刑事申诉检察职能的发挥，也影响了检察机关执法公信力。《意见》高度重视解决办案质量和效率不高的问题，明确提出要按照数量、质量、效率、效果、安全有机统一的要求，认真做好各类刑事申诉案件的审查和立案复查工作；要求及时受理、认真审查刑事赔偿申请，凡符合赔偿条件的都应依法、及时给予赔偿，严禁滥用免责条款规避赔偿责任、拖延履行赔偿义务；强调贯彻依法、坚决、准确、及时、有效的监督原则，正确掌握抗诉标准，准确提出抗诉意见，着力提高刑事申诉案件抗诉质量。这些意见具有很强的现实针对性和指导性。
三是强调通过办案切实加强监督。刑事申诉检察具有鲜明的法律监督属性，其监督职能表现在两个方面：一方面，它是加强司法活动监督、维护司法公正的重要形式；另一方面，它也是加强自身执法监督、确保检察权公正行使的有效手段。因此，无论是办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件和刑事赔偿案件，还是办理不服法院生效裁判的刑事申诉案件，都要增强监督意识，注重通过办案切实加强监督。为此，《意见》从多个方面提出了指导意见：其一，强调敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督、事后监督，完善符合刑事审判监督程序和刑事申诉案件特点的法律监督工作模式，认真履行出席再审法庭等职责，综合运用抗诉、再审检察建议等手段，强化对生效刑事裁判的监督；其二，强调通过办案深入分析职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等执法办案环节存在的突出问题，有针对性地提出加强源头治理、促进规范执法的意见建议，更好地发挥内部监督作用；其三，强调结合办案发现刑事申诉案件背后的司法不公、不廉问题，及时移送职务犯罪线索；其四，要求积极开展国家赔偿监督，畅通和拓宽案件来源渠道，不断加大监督力度。这将有利于刑事申诉检察更好发挥推进法治中国建设、维护社会公平正义的作用。
四是强调做好化解矛盾、善后息诉工作。刑事申诉案件是社会矛盾的具体反映，依法处理刑事申诉案件的过程就是依法调处和化解社会矛盾的过程。《意见》第七条对此作了专门规定，明确要求把办理刑事申诉案件与落实善后息诉措施、做好群众工作有机结合起来，尽最大努力化解社会矛盾；充分听取申诉意见，主动及时沟通答复，耐心细致做好释疑解惑、析法说理工作，妥善解决法度之外、情理之中的实际问题，促进案结事了人和；加强协调配合，积极采取释法说理、心理咨询、帮扶救助、教育疏导等多种方式做好善后息诉工作。特别是对缠访闹访的申诉案件，强调落实涉检信访终结制度，对依法终结的申诉案件主动协调有关部门落实教育帮扶和矛盾化解等工作措施。实践中要按照《意见》要求，注重提高运用法治思维和法治方式处理申诉问题的能力，做到依法办理案件与做好善后息诉工作并重，使办理刑事申诉案件的过程成为依法维权、依法维稳的过程，为加强和创新社会管理提供有力法治保障。
（三）科学创建推动刑事申诉检察工作发展的制度机制
《意见》认真总结基层探索和实践经验，创建和提出了一系列推动刑事申诉检察工作科学发展、规范发展、创新发展的制度机制。主要有以下几个方面：
在健全制度规范，推动规范发展方面：一是健全执法办案基本规范。针对刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助等案件办理中存在的相关规定不明确、执法随意性大等问题，进一步细化程序规定，完善办案规则，明确执法标准，严格执法要求，实现各项执法办案工作规范化。今年将集中精力开展《人民检察院复查刑事申诉案件规定》的修改研究工作，对申诉案件的受理、审查、处理做出明细的规定。二是完善落实公开审查制度。注重公开审查制度与人民监督员制度、群众工作制度等有机结合，提高公开审查工作水平和实效。积极探索公开审查下基层、到社区、进乡村和网上公开等贴近群众、经济简便的新方式新举措。三是坚持和完善复查刑事申诉案件“两见面”制度，更好听取和解决申诉人反映的问题，妥善做好复查决定执行和善后息诉工作。四是建立案例指导制度，定期发布典型案例，加强类案研究，统一执法标准。五是按照统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理机制要求，加强刑事申诉案件管理。
在解决突出矛盾，推动科学发展方面：一是针对刑事申诉办案任务与人员分布“倒三角”结构性矛盾，提出构建科学分工、高效运转的办案工作格局，建立适应检察工作一体化的刑事申诉案件办理机制。特别强调要充分发挥上级院的办案组织协调作用和基层院的办案主力作用，加大上级院对办案任务和力量的统一调配力度，加大基层院复查首次申诉案件和办理上级院交办、转办案件力度，要求基层院注重通过再审检察建议加强同级监督，做好受上级院指派出庭等办案工作，推动刑事申诉检察工作重心下移。二是针对刑事申诉案件来源的被动性、监督的事后性和办案作用的两面性，强调建立和完善刑事申诉检察工作科学考核评价体系，发挥考评机制的激励和导向作用。特别是要扭转简单地以受案数等办案数量为指标，轻办案质量、效率和效果考核的倾向。三是针对刑事申诉案件处理复杂且涉及多个部门的情况，要求健全内外沟通协调机制。如《意见》第六条要求，正确处理监督与配合的关系，健全与人民法院及有关部门的沟通协调机制，共同研究解决刑事申诉案件办理中的实际问题；第九条要求，各级检察院及内设部门在刑事申诉案件办理中要相互支持配合，做好案件调查、释法说理、善后息诉等工作。
在提升工作水平，推动创新发展方面：一是建立刑事申诉风险提示制度，引导当事人依法理性表达诉求、维护权益。这是针对有的当事人对申诉结果期望过高、结案后仍然无理取闹的现象，总结基层实践经验而提出的。二是建立刑事申诉、刑事赔偿案件分析报告制度，定期剖析原案办理中的突出问题，向有关部门提出改进意见和建议。三是改革刑事申诉检察文书说理制度。加大刑事申诉检察文书释法说理力度，无论是纠正或者维持原处理决定、抗诉或者不抗诉、赔偿或者不赔偿，都要针对申诉请求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面，理性、平和、文明、规范地进行回应，增强文书说服力、公信力。四是健全刑事被害人救助工作机制。完善救助条件、范围，建立健全刑事被害人救助工作与刑事申诉案件善后息诉、刑事和解等工作的衔接机制，以及与其他司法救助、社会救助工作的联动机制，统筹解决群众的法律问题和实际困难。
（四）高度重视解决刑事申诉检察工作发展的保障问题
加强和改进刑事申诉检察工作，需要坚强有力的保障。最高人民检察院对解决制约刑事申诉检察工作发展的保障问题高度重视，在《意见》中提出了一系列完善保障的措施。
一是明确要求把刑事申诉检察工作放在更加重要的位置来抓。加强和改进刑事申诉检察工作，领导是关键。《意见》要求，各级检察院党组和检察长要切实把这项工作纳入重要议事日程，经常听取汇报，研究部署工作，支持刑事申诉检察部门依法履行职责，采取有力措施推动形成刑事申诉检察业务与其他检察业务协调发展的工作格局。特别是对涉及自身内部问题的案件，要克服怕得罪人、怕影响形象等思想，支持刑事申诉检察部门该纠正的坚决纠正，该赔偿的坚决赔偿。各级院分管检察长要亲自指挥部署，加强组织协调，及时解决案件办理、队伍建设等重大问题，对重大复杂案件亲自牵头办理、亲自做善后息诉工作。
二是突出强调专业化刑事申诉检察队伍建设。加强和改进刑事申诉检察工作，队伍是根木，也是保证。特别是当前刑事申诉检察办案数量不断增长、工作要求日益提高，迫切需要高素质、专业化队伍作保障。《意见》提出，要加强业务培训，保证每两年对各级刑事申诉检察部门人员轮训一遍；广泛开展岗位练兵、业务竞赛、案例研讨、以案代训等活动；着力提高审查复查案件、出庭支持抗诉、发现纠正违法能力特别是群众工作能力和舆情应对引导能力。同时，《意见》提出了加强队伍建设的长效机制，要求建立和完善上下级院、东中西部刑事申诉检察人员交流培养机制，建立全国和省级刑事申诉检察人才库，开展优秀办案能手和精品案件评选活动，不断提高队伍专业化水平。
三是高度重视刑事申诉检察机构建设和人员配备。一些地方刑事申诉检察机构不健全、人员配备偏弱、办案力量不足，不适应刑事申诉检察工作特别是新增业务发展的需要。《意见》坚持从实际出发，提出加强刑事申诉检察机构建设，有条件的省级、地市级检察院和办案任务较重的基层检察院可以实行刑事申诉检察机构与控告检察机构分设，没有分设的应设置专门的办案组、明确专门的检察人员负责刑事申诉检察业务。根据刑事申诉检察业务发展实际需要，适当增加刑事申诉检察部门人员编制，选调年富力强、具有刑事出庭和民事行政检察办案经验的复合型人才充实刑事申诉检察队伍，优化队伍年龄、知识、专业结构。
二、贯彻《意见》要注意的问题
《意见》是从更高层次、更高水平上推动刑事申诉检察工作创新发展的指导性文件。贯彻《意见》必须解决好思想观念、工作思路、办案模式等带有全局性、根本性、深层次的问题。
一要注意思想认识的转变。一些地方刑事申诉检察工作长期被动应付甚至出现边缘化倾向，与这些地方检察机关和检察人员特别是领导对这项工作重视不够、抓得不紧有很大关系。刑事申诉检察是监督制约权力、保障救济权利的工作，是纠正司法错误、伸张公平正义的工作，是检察机关保障人权最重要的职能之一。特别是那些因“死者归来”、“真凶投案”才得以平反昭雪的冤错案件，既反映了极少数执法人员人权观念的淡漠，也反映了刑事申诉检察工作的薄弱。一定要把思想统一到《意见》上来，从深入贯彻落实党的十八大精神，践行执法为民宗旨，加强和创新社会管理，强化法律监督和自身监督，坚持和发展中国特色社会主义检察制度，切实尊重和保障人权，更好维护社会和谐稳定和公平正义的高度，切实加强和改进刑事申诉检察工作。
二要注意执法理念的更新。贯彻《意见》，首先要注意彻底扭转实践中长期遗留和不同程度存在的重打击轻保护、重维稳轻维权、重配合轻监督、重办案轻息诉等片面的观念，以正确的执法理念引领刑事申诉检察工作科学发展。特别是要树立打击保护并重的理念，既要维护和发挥刑罚惩治犯罪的功用，又要考虑刑罚的严厉性及其错用的严重危害性，做到对冤错案件“零容忍”；树立公正效率兼顾的理念，既加大办案力度，维护司法公正，又严把立案标准，节约司法资源；树立维权就是维稳的理念，真正通过依法公正办理申诉案件，保障公民合法权益，促进社会矛盾的“柔性”化解和彻底消解；树立纠错防错并举的理念，既依法纠正司法错误，又注重原因分析，促进源头治理；树立办案息诉统筹的理念，把善后息诉工作贯穿于刑事申诉案件办案的始终；树立监督配合相容的理念，在配合中不忘监督职责，在监督中加强相互配合，共同维护司法公正和公信。
三要注意工作布局的调整。在实践中，要适应《意见》要求，及时调整刑事申诉检察工作布局，实现科学发展。尤其要牢牢把握刑事申诉检察的基本职责，全面加强办理不服检察机关处理决定申诉案件、办理不服法院生效刑事裁判申诉案件、办理国家赔偿案件和办理刑事被害人救助案件四项工作，做到统筹兼顾、相互促进，实现全面、协调发展；牢牢把握刑事申诉检察的法律监督属性，把工作重点放到履行监督职责上来，切实增强监督意识，全面强化对内、对外监督，充分发挥维护司法公正、推进法治中国建设的作用；牢牢把握刑事申诉检察的业务工作特性，把工作重心放到执法办案上来，大力抓好刑事申诉、国家赔偿等各类案件的办理工作，通过办案履行监督职责、保障救济权利、化解社会矛盾，通过办案彰显和强化刑事申诉检察的地位和作用。
四要注意办案模式的变革。执法办案是刑事申诉检察工作的中心，《意见》关于加强和改进刑事申诉检察工作的新举措新要求，最终都要落实到执法办案上来。因此，贯彻《意见》必须适应新要求，推进办案模式的变革。尤其要实现以下几个方面的转变：办案要求上，要从片面注重办案数量向办案数量、质量、效率、效果、安全有机统一的要求转变；办案流程上，要从受理、审查、复查等数个办案环节向自受理至抗诉、出席再审法庭等全程办案转变；办案手段上，要从作出审查结论、提出抗诉意见等单一手段向直接抗诉、提出再审检察建议、移送职务犯罪线索、提交分析报告等多种手段并用转变；办案内容上，要从书面审查、复核证据等简单办案向全面复查、质证辩论等“高技术含量”办案转变；办案类型上，要从侧重申诉案件办理向申诉案件、监督案件、救助案件全面办理转变；办案组织上，要从单一组织办案向上下协作、一体办案转变；办案效果上，要从就案办案向办案、监督、救济、息诉统筹兼顾，实现“三个效果”有机统一转变。
五要注意工作作风的改进。良好的作风是《意见》落实的可靠保障，尤其是当前，刑事申诉检察工作还比较薄弱，《意见》落实中既有不少“老大难”问题也会遇到不少新情况，更需要树立和发扬优良作风。特别是要树立和发扬开拓创新、与时俱进的作风，面对刑事申诉检察工作发展中的风险和挑战，注重加强理论研究，勇于进行实践探索，以理论创新、机制创新推动工作创新；树立和发扬真抓实干、务实求进的做法，针对《意见》提出的各项任务，细化、实化、强化工作措施，逐项抓好落实；树立和发扬顽强拼搏、克难奋进的作风，着力破解“申诉难”、“息诉难”等问题，切实扭转刑事申诉检察工作薄弱的状况；树立和发扬上下一心、团结共进的作风，加强组织领导、业务指导、沟通协调和工作报告，共同解决工作中遇到的实际困难和问题，合力推动刑事申诉检察工作平衡、协调、健康发展。
|