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《人民检察院信访工作规定》解读
文/齐占洲；李高生
作者单位：最高人民检察院控告检察厅
人民检察院信访工作是检察机关密切联系人民群众，倾听人民群众呼声，集中人民群众智慧的重要桥梁，是体察人民群众疾苦，为人民群众排忧解难的重要途径，是化解矛盾纠纷，维护人民群众利益，服务构建社会主义和谐社会的一项基础性工作。为规范人民检察院信访工作，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，保持与人民群众的密切联系，2007年3月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第七十三次会议通过了《人民检察院信访工作规定》（以下简称《规定》），共八章五十六条。笔者着重阐述《规定》所确立的主要原则和制度。
一、《规定》的制定背景和过程
信访是社会矛盾纠纷的综合反映。当前我国已进入改革开放的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。随着社会矛盾纠纷以诉讼、案件的形式越来越多地涌入司法领域，涉法涉诉信访问题日益凸显，人民检察院信访工作面临严峻考验。
2003年下半年以来，根据中央部署，全国检察机关连续开展了集中处理涉法上访问题、集中处理信访突出问题及群体性事件第一阶段、第二阶段工作，集中处理涉检信访问题专项活动、涉检信访集中整治等活动，依法纠正了一批错案，化解了一批难案，解决了一批群众反映强烈的涉检信访问题。各级检察机关积极研究涉检信访工作规律，努力创新工作机制和工作模式，积累行之有效的经验，为涉检信访工作制度创新打下了良好的基础。与此同时，各级检察机关结合“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，全面深入查找涉检信访工作中存在的突出问题和薄弱环节，为完善涉检信访工作制度指明了方向和目标。
高检院将制定人民检察院信访工作制度列为“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动在健全制度阶段的重要任务之一。高检院控告检察厅在全面总结经验、分析突出问题的基础上，广泛征求地方检察机关控告申诉部门以及高检院各业务部门意见，起草了《规定（审议稿）》。2007年3月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第七十三次会议通过《规定》。3月26日，高检院将《规定》印发各省级检察院。
二、《规定》所确立的主要原则
构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。化解社会矛盾，促进社会和谐是人民检察院信访工作的一项基本原则。围绕这一基本原则，《规定》确立了以下几项具体原则。
（一）方便信访人的原则
执法为民是社会主义法治的本质要求。检察机关必须始终把最广大人民群众的根本利益放在首位，在执法活动中切实体现司法为民、司法便民、司法护民。言论自由、批评、建议、申诉、控告或检举（举报）权利是宪法赋予公民的基本政治权利。信访则是公民行使上述基本权利的重要途径和方式。检察机关必须通过扎实有效的工作，畅通信访渠道，为公民行使上述基本权利提供便利条件。
《规定》在信访事项的受理、反馈等环节规定了方便信访人的很多制度和措施。其中一些制度和措施是对近年来执法实践经验的总结和升华，如加强信访信息化建设、拓展信访渠道、检察长和业务部门负责人预约接待、下访巡访、联合接访等。
（二）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则
明确信访事项的管辖，是受理信访事项首先要解决的问题。《规定》将“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”确立为管辖原则，符合涉检信访工作实际，有利于实现“把问题解决在基层、解决在当地”的目标。《规定》第三条概括规定了检察机关处理信访事项的范围，并在第三章专门规定了信访事项的管辖问题。
需要注意的是，《规定》的管辖规定更多的是对法律和高检院规定的总结和概括，因此，在确定信访事项的管辖问题时，如果法律和高检院规定有明确规定的，应首先适用法律和高检院规定，不能对《规定》的管辖规定作望文生义的理解。
（三）依法、及时、就地解决问题与教育疏导相结合的原则
人民检察院信访工作与法律监督职能密切相关，具有法律政策性强的鲜明特点。因此，法律手段是解决涉检信访问题的基本方法。同时，还要综合运用教育、协商、疏导等办法，将解决实际问题和解决思想问题结合起来。
“依法解决问题”是指依照法定程序和证据规则准确认定事实，正确适用法律，确保办案质量。“及时解决问题”是指严格遵守受理、移送、办理、答复期限，及时高效地解决信访问题。“就地解决问题”是指高度重视初信初访工作，将信访问题解决在当地，解决在首次办理环节，减少重复信访和越级信访。“教育疏导”是指通过耐心细致的思想政治工作和法制教育宣传活动，疏导信访人情绪，引导其认同、服从处理结论。依法、及时、就地解决问题与教育疏导是有机统一的整体，只有综合运用，才能把信访问题解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态。
（四）强化信访工作责任的原则
责任机制是法律得以运行的根据，责任制原则是我国国家机构活动的一项基本原则。近年来涉检信访工作正反两方面的经验和教训充分说明，制定“四定”方案（即定领导、定专人、定时限、定方案），明确责任分工，狠抓责任落实，是彻底解决信访问题的有效机制。相反，如果责任分工不明确，或责任制不落实，就没有息诉罢访的可能，造成信访问题的累积，甚至激化矛盾。《规定》正是在认真总结上述经验教训的基础上，将强化信访工作责任确立为一项重要原则，对信访工作领导责任、首办责任、责任考核、责任追究等作出了具体规定。
三、《规定》所确立的制度
《规定》在建立健全信访工作制度，特别是制度创新、建立长效机制上有了进一步发展，具有鲜明的检察特色。
（一）信访工作公开制度
信访工作公开制度是保障人民群众知情权，接受人民群众监督，促进检察机关转变执法作风、提高执法水平的重要制度。《规定》对信访工作公开提出了具体要求，其主要内容为：
一是向社会公开信访工作相关事项和规定。公开的方式主要有：在新闻媒体、网站刊载，在检察机关专门接待场所公开等。公开的内容为：（1）人民检察院控告申诉检察部门的通信地址、邮政编码、电子信箱、举报电话、举报网址、接待来访的时间和地点（包括检察长和业务部门负责人接待来访的时间和地点）、查询信访事项处理进展情况及结果的方式等相关事项。（2）与信访工作有关的法律规定和信访事项的处理程序，其他相关事项。
二是依法实行办理信访事项公开制度。在《规定》制定之前，办理民事、行政、刑事申诉信访事项公开审查制度已经初步建立起来。如《最高人民检察院关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》要求，在复查刑事申诉案件中，要积极推行公开审查制度，作为提高办案质量和做好息诉工作的一种有效手段，进一步增强复查工作的透明度和公正性。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第三条规定，人民检察院办理民事、行政抗诉案件，应当遵循公开、公正、合法的原则。
在总结涉检信访工作经验的基础上，《规定》进一步拓展和创新办理信访事项公开制度，第三十九条第二款规定，重大、复杂、疑难信访事项的答复，必要时可以举行公开听证，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辩明事实，分清责任，做好化解矛盾、教育疏导工作。
需要注意的是，实行信访事项公开制度应坚持严格依法原则，妥善处理公开与保密的关系，不得随意扩大公开的内容和范围。
（二）畅通信访渠道制度
畅通信访渠道，便利人民群众行使批评建议、控告、申诉、举报权利，将人民群众的诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，是人民检察院处理信访问题必须做好的第一步工作。在保持来信、来访等传统信访渠道畅通的基础上，《规定》将实践中创新的信访形式制度化，拓展、丰富了信访渠道。
一是转变工作作风，便利人民群众诉讼。
1.全面推行下访巡访制度。2006年，高检院控告检察厅借鉴其他部门的经验，在全国选择31个地市级院、133个县级院开展下访巡访试点工作。试点院改变在机关坐等来访的做法，定期到涉检信访案件多、“两访一户”集中、存在不稳定因素的乡村下访，依法处理涉检信访问题，深入开展法治宣传，引导群众理性合法表达诉求，及时发现并化解可能引发集体访、告急访、越级访的不稳定因素，维护社会和谐稳定。高检院控告检察厅在认真调查研究的基础上制定了《检察机关开展下访巡访试点工作的指导意见》，提出“带案下访、定期巡访、有案办案、无案宣传、化解矛盾、维护稳定”的基本要求，并要求2007年全国市县检察机关全面开展下访巡访工作。《规定》第二十八条规定，县级人民检察院应当实行带案下访、定期巡访制度，在乡镇、社区设立联络点，聘请联络员，及时掌握信访信息，化解社会矛盾。
2.开展联合接访活动。联合接访是公安司法机关近年来普遍采取的处理涉法涉诉信访问题的有效方法，是有关部门和单位共同接待来访群众，共同研究解决措施，督促落实工作方案，综合治理信访问题的工作方式。2006年高检院先后组织17个督查调研组，深入基层与地方检察机关开展联合接访，促进了信访问题的解决，提高了上访人对检察机关的认同感和满意度，为开展联合接访工作积累了经验，发挥了很好的示范作用。《规定》第二十六条第三款规定，省级以上人民检察院深入基层组织开展联合接访活动。
3.坚持检察长和业务部门负责人接待来访制度。1986年12月制定的《人民检察院控告申诉检察工作细则（试行）》第十三条规定，检察长定期或不定期接待群众来访。各级检察机关认真贯彻执行，不断健全完善相关规定，并将接访人员扩大到业务部门负责人。二十年的司法实践充分证明，实行检察长和业务部门负责人接待来访制度，对解决重大复杂疑难信访问题，改进检察机关执法工作，树立检察机关形象起到了良好的推动作用。《规定》第二十六条规定，人民检察院实行检察长和业务部门负责人接待人民群众来访制度。第二十六条、第二十七条对检察长和业务部门负责人接待来访的时间、方式作出了具体规定。
二是充分运用现代信息技术，丰富信访形式。
1.积极开展网上举报。网上举报是随着互联网迅猛发展而兴起的新的信访渠道，是指举报人通过互联网，将举报线索以电子邮件的形式传递给举报工作机构开设的网站或电子信箱的举报方式。2002年11月制定的《最高人民检察院关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》第八条规定，各级检察机关要积极开展和推广网上举报，不断拓宽举报渠道。《规定》第十五条、第二十五条对网上举报作出了规定。
2.建立信访信息系统。2000年以来，高检院控告检察厅通过信访信息系统软件升级，在信访信息登记、管理、督办、分析等方面取得较大进展。但信访信息网络化应用水平较低，互联互通的程度不高，是当前存在的突出问题。根据高检院建立检察业务、队伍建设和信息化“三位一体”机制的要求，《规定》第十六条对信访信息化建设的目标和任务作出规定，要求人民检察院应当加强信访信息化建设，建立和完善信访信息系统，逐步实现各级人民检察院之间、人民检察院与其他国家机关之间信访信息的互联互通，方便人民群众提出诉求，查询办理进度和结果，提高信访工作效率和信访管理水平。
（三）文明接待室创建评比制度
检察机关开展文明接待室创建评比活动始于1992年。2002年11月，高检院制定《关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》，将省级院和基层院的评比合二为一，并增加优秀接待员评比，规定省级院和基层院文明接待室和优秀接待员每三年评比一次。高检院已作出决定，2007年开展第六轮评比活动。
开展文明接待室创建评比活动，极大改善了接待条件，改进了工作作风，畅通了信访渠道，进一步密切了检察机关与人民群众的联系；推动了规范化建设，形成了管理有目标、考核有依据、工作有程序的良好局面；切实解决了群众反映的大量实际问题，消除了大量不和谐、不稳定因素，为维护社会和谐稳定作出了积极贡献；推动了控告申诉检察工作的全面发展，进一步加强了控告申诉检察队伍建设。为长期坚持并不断深化文明接待室创建评比制度，《规定》第十一条再次重申，人民检察院开展文明接待室创建评比活动，每三年评比、命名一次文明接待室和优秀接待员。
（四）信访工作责任制度
建立健全信访工作责任制度，为解决信访问题提供坚实的组织保障，是制定《规定》的重要目的。《规定》从多个方面对信访工作责任制度作出规定。
1.领导责任制。领导重视是解决涉检信访问题，特别是解决重大、复杂、疑难信访问题的关键。人民检察院领导包案责任制是各级检察机关普遍实行的制度。《规定》第八条规定，各级人民检察院应当建立由本院检察长和有关内设部门负责人组成的信访工作领导小组，强化内部配合、制约机制，充分发挥各职能部门的作用，形成统一领导、部门协调，各负其责、齐抓共管的信访工作格局。
2.首办责任制。首办责任制是检察机关对本院管辖的控告、申诉、举报，按照内部业务分工，明确责任，依法及时办理，将控告、申诉、举报解决在首次办理环节的工作制度。该制度于2001年12月在全国检察机关开始实施。2003年7月，高检院制定《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行）》。首办责任制的实施，促进了办案质量的提高，有效减少了重复信访和越级信访的发生。《规定》第六条规定，人民检察院信访工作实行首办责任制，按照部门职能分工，明确责任，及时将信访事项解决在首次办理环节。《规定》将首办责任制贯穿于信访事项办理程序之中。针对首办责任制在实施过程中存在的突出问题，高检院已将修改控告申诉首办责任制实施办法列为2007年深化规范执法活动的重要内容之一。
3.信访工作绩效考核制度。建立健全信访工作绩效考核制度，有利于形成良好的工作导向，提高检察机关及其工作人员的责任感，促进信访事项的有效解决。《规定》第十条规定，人民检察院应当将信访工作纳入干部考核体系和执法质量考评体系，将信访事项是否解决在本院、解决在当地作为考核的重要依据。
4.责任追究制度。建立健全信访责任追究工作制度，对加强法律监督能力建设，促进涉检信访问题的解决，从源头上预防和减少涉检信访问题的发生，具有极其重要的保障作用。没有责任追究制度，就没有责任制度的落实。《规定》在第七章专门规定责任追究制度，第五十一条赋予控告申诉检察部门责任追究建议权，第五十二条至五十四条规定了引发信访事项发生的过错责任、处理信访事项的过错责任构成要件，以及隐瞒、谎报、缓报重大信访信息的责任构成要件。
（五）解决信访问题制度
加大办案力度，切实解决信访反映的实际问题，有效化解矛盾纠纷，是检察机关信访工作的核心所在，也是贯彻落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”总体要求的应有之义。《规定》将规范检察机关信访工作，保护信访人的合法权益作为主要目的，以科学严密的程序设计促进实体公正的实现。
1.优化信访工作流程。程序公正是实现实体公正的前提和保障，而且在保障公民的知情权、参与权等权利，防止执法机关滥用权力，克服执法的随意性等方面，具有其自身的独立价值。《规定》在第四章至第六章对信访工作的受理、审查移送、交办、办理、督办、答复、息诉等环节进行科学合理设计，环环相扣，流转有序，其目的在于使正义以看得见的方式实现。
2.明确信访案件办理标准。办案质量是检察机关执法活动的生命线。人民检察院受理的信访事项，很大比例是不服司法机关原来处理决定，要求检察机关依法实施法律监督的申诉。这一特点对办理信访案件提出了更高的质量要求。针对信访案件的特点，《规定》第三十四条明确规定检察机关依法办理信访事项的标准：（1）事实清楚，符合法律政策规定的，应当支持；（2）信访人提出的建议和意见，有利于改进工作的，应当研究论证并予以采纳；（3）缺乏事实根据或者不符合法律政策规定的，不予支持，并向信访人做好解释疏导工作。
3.加强举报初查工作。从人民检察院信访工作实践来看，因举报线索未得到及时查处或对举报线索查处结果不满意而引发的上访占有一定比例，从而挫伤了人民群众举报的积极性，也不利于查处职务犯罪的深入开展。为解决这一问题，加快消化举报线索，推进立案侦查工作，取信于民，在坚持举报线索的初查主要由侦查部门负责的同时，《规定》第三十条规定，对于性质不明难以归口、群众多次举报未查处和检察长交办的举报线索，控告申诉检察部门应当依法进行初查。
4.完善信访答复工作。答复工作是检察机关办理信访事项的必经程序，其实质是信访法律文书的送达问题。做好信访答复工作，有利于信访人及时知晓自己的信访诉求是否得到支持，并据此决定是否再次依法请求司法救济。信访答复主要包括两种情况：（1）关于是否受理信访事项的答复。《规定》第三十二条规定，属于本院管辖的信访事项，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起十五日内书面告知信访人，但是信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。不属于本院管辖的信访事项，应当转送有关主管机关处理，并告知信访人。（2）关于信访事项办理结果的答复。《规定》第三十九条规定，信访事项办理结果的答复由承办该信访事项的人民检察院控告申诉检察部门负责，除因通讯地址不详等情况无法答复的以外，原则上应当书面答复信访人。重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责。
以下两种情况需要引起注意，一是举报答复应当注意保密，以依法保护举报人的合法权益。《规定》第三十九条第三款规定，需要以邮寄方式书面答复署名举报人的，应当挂号邮寄并不得使用有人民检察院字样的信封。二是《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、《人民检察院刑事赔偿工作规定》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对法律文书的送达和通知申诉人、刑事赔偿请求人作出了明确规定，承办刑事申诉、刑事赔偿、民事行政申诉信访事项的部门应根据上述规定直接答复信访人。
5.加强信访息诉工作。检察机关对信访事项作出调查或复查结论，仅仅是办案过程中的一个环节，远远不是案件的完结。必须通过多种方式和方法，因案而宜、因地而宜、因人而宜、因事而宜，切实加强息诉工作，做到案结事了。（1）对信访诉求有法律和事实依据，应当支持的，要严格依法办事，彻底解决，做到工作措施到位，复查纠正到位，善后处理到位，反馈答复到位，坚决不留尾巴，不打折扣，不打法律白条；（2）对信访诉求没有法律和事实依据，不予支持的，应通过释法明理答疑和心理疏导等方式，疏导信访人情绪，引导其认同、服从处理结论；（3）对信访诉求有一定合理性，但信访人提出过高要求的，通过帮助解决实际困难与法制教育相结合的办法，以情感化，以心暖人，促使其息诉罢访；（4）对重大、复杂、疑难信访事项，必要时可以举行公开听证，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辩明事实，分清责任，做好化解矛盾、教育疏导工作。
（六）信访督查制度
督查制度是落实信访工作责任制，推进信访事项办理进度，提高信访办理质量，保护信访人合法权益的有效手段。督查工作是检察机关控告申诉检察部门的一项重要职责，对防止信访事项转而不办、办而不决、决而不执具有重要意义。
1.督查内容。根据《规定》第三十六条、第四十八条、第四十九条规定，控告申诉检察部门对处理信访事项应当及时予以监督纠正的情形主要有：应当受理而拒不受理的；未按规定程序办理的；未按规定的期限办结的；未按规定反馈办理结果的；《交办信访事项处理情况报告》事实不清、证据不足、定性不准、处理不当的；不执行信访处理意见的；其他需要监督纠正的事项。
2.督查方式。根据《规定》第三十六条、第五十条规定，控告申诉检察部门的督查方式主要有：发催办函、通报、提出改进建议等。在信访工作实践中，上级检察院派出工作组进行实地督查，会诊疑案，指导难案，纠正错案，取得了显著成效，这种督查方式应长期坚持下去。
（七）信访监督制约制度
强化内部监督制约机制对规范执法行为，提高办案质量和执法水平具有重要作用。涉检信访是检察机关执法状况的真实写照和客观反映，因此，信访监督制约制度具有独特的不可取代的作用。除首办责任制度、交办重要信访事项制度、信访督查制度、信访责任追究建议等方式以外，信访信息分析是发挥信访监督制约作用的重要方式。从人民检察院信访工作实践来看，办案不文明、不规范、不作为，执法水平和办案质量不高，甚至以案谋私，严重侵犯公民的合法权益，是引发涉检信访的根本原因。现在的瑕疵案、错案就是今后的涉检信访案件。以处理涉检信访事项为切入点，认真查找人民群众反映强烈的执法工作中的突出问题，剖析原因，完善机制，有利于从源头上预防和减少涉检信访的发生。
根据《规定》第九条规定，各级检察机关应当及时向检察长报告五类重大信访信息，其中包括受理信访事项的综合和分类数据；群众反映强烈的突出问题；重大信访事项办结后，进行调查研究，查找执法环节和检察队伍建设、制度落实等方面存在的突出问题，提出改进检察工作的建议。根据第十三条规定，控告申诉检察部门在信访工作中的主要职责之一，是研究、分析信访情况，开展调查研究，及时提出加强、改进检察工作和队伍建设的建议。
（八）维护信访秩序制度
公民以理性合法的形式表达诉求，是现代法治国家的基本要求。宪法赋予公民言论自由、批评、建议、申诉、控告或检举（举报）权利等基本政治权利，同时规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。建立并维护良好的信访秩序，是畅通信访渠道，维护信访人的合法权益，维护社会和谐稳定的基础和保障。
《规定》结合人民检察院信访工作实际，第二十三条、第四十一条从检察机关信访接待人员的职责角度对维护信访秩序作出明确规定。主要内容有：
1.信访人采用走访形式提出信访事项应符合规定的要求。根据《规定》第二十三条、第四十一条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，检察机关信访接待人员应告知信访人依照国家有关规定到指定地点反映诉求，做到依法有序信访。多人采用走访形式提出同一信访事项的，应当要求信访人推选代表，代表人数不超过五人。
2.信访人提出信访事项应当客观真实。《规定》第二十三条第三款规定，接受控告、举报线索的工作人员，应当告知信访人须对其控告、举报内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告陷害、诽谤他人，以及诬告陷害、诽谤他人应负的法律责任。
3.明确规定信访人在信访过程中的禁止性行为。包括：（1）在人民检察院办公场所周围非法聚集，围堵、冲击人民检察院，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，影响正常办公秩序的；（2）携带危险物品、管制器具的；（3）侮辱、殴打、威胁检察人员，或者非法限制检察人员人身自由的；（4）在信访接待场所滞留、滋事，故意破坏信访接待场所设施，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（5）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的。
信访人有上述行为之一的，检察机关信访接待人员应当进行劝阻、批评或者教育，引导其以理性合法的形式表达诉求；对于劝阻、批评或者教育无效的，应及时收集、固定相关证据，移送公安机关依法处理。
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