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《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见（试行）》的理解与适用
文/史卫忠
为认真落实未成年人检察工作的特殊政策和核心要求，客观反映未成年人检察工作质量和效果，引导和促进全国检察机关未成年人检察工作科学、全面发展，最高人民检察院未成年人检察工作办公室(以下简称“未检办”)起草了《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》(以下简称《意见》)。经最高人民检察院党组审议，并报院领导批准后，《意见》已于2017年11月8日印发全国检察机关试行。为便于正确理解和适用有关规定，现将有关情况说明如下。
一、制定《意见》的必要性及经过
我国未成年人检察(以下简称“未检”)工作经过30多年的发展，已经成为一项独立的、重要的检察业务。曹建明检察长在全国检察机关未成年人检察工作30周年座谈会上的讲话，全面总结了未检工作的特殊理念、专门工作体系、职责范围以及工作模式。但是，目前有的检察院对未检工作特有的司法理念、职能任务和工作要求认识不到位，不能正确、客观、全面评价未检工作，成为制约和影响未检工作可持续发展的根本问题。突出表现在：一是将未检工作当作刑事检察工作的一部分，把未成年人案件等同于一般案件，以单纯数量来评价，没有考虑其包含的大量其他办案内容和程序要求，使很多未检特殊政策、特殊制度和特别程序未能得到切实有效的贯彻落实；二是不能充分体现未检“捕诉监防”一体化的基本要求，导致大量未检特殊业务工作，如犯罪预防、法治宣传、帮教回访、救助关爱、观护教育等内容在评价时没有予以考虑；三是不符合未检双向保护、综合保护的发展规律和工作要求，导致对未成年被害人保护不到位以及涉及未成年人的民事行政、刑事执行检察业务发挥不全面；四是没有正确把握未检工作在预防未成年人违法犯罪方面发挥的积极作用，单纯强调案件数量减少而在司法体制改革中“一刀切”撤并未检专门机构等。为有效解决上述问题，2012年10月最高人民检察院出台的《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》，明确规定要建立健全符合未检工作特点的考评机制。曹建明检察长在全国检察机关未成年人检察工作30周年座谈会上作出重要讲话，再次强调“要改变单纯以办案数量评价工作的做法，探索建立涵盖未成年人检察各项职能，体现未成年人权益保护、教育感化、犯罪预防成效的工作评价机制”。此外，建立独立的未检评价机制还被写入最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，成为未检工作发展的一项基本制度规划。
基于上述考虑，最高人民检察院在2012年即开始着手起草《意见》，进行了多次调研和反复修改。在2015年8月召开的全国检察机关未成年人刑事检察工作座谈会上，《意见》征求意见稿作为讨论件提交与会代表进行了讨论。最高人民检察院未检办成立后，即把这项工作摆在重要日程加以推进。在充分吸纳各方意见的基础上，结合新形势新要求又对《意见》进行了多次修改完善，并于2017年7月、10月分别送最高人民检察院政治部、案管办、公诉厅、侦查监督厅、民事行政检察厅、刑事执行检察厅和各省级检察院未检部门广泛征求意见。经对收到的反馈意见逐条梳理和研究吸收，形成报批稿，并提交最高人民检察院党组会审议，根据审议意见再次进行了修改完善。最终经报批准后下发试行。
二、《意见》的指导思想和基本原则
《意见》确立的评价未检工作的指导思想是：符合未检工作特殊要求，改变单纯以办案数量评价工作的做法，以工作质量和帮教效果为核心，涵盖少捕慎诉、特殊制度、教育挽救、犯罪预防、法律监督、权益维护等内容，体现未检工作实绩和成效，引导和促进未检工作健康发展。为此，明确了五项基本原则：一是独立评价，即建立与成年人司法不同的未检工作独立评价体系，分别统计、分开评价；二是综合评价，即从案件办理、特别程序落实、对未成年人案件诉讼活动及权益维护情况的法律监督、涉罪未成年人教育感化挽救、犯罪预防、未成年人合法权益维护、未检工作专业化社会化支持体系建设等方面进行综合评价；三是找准核心，即坚持未成年人权益特殊保护、优先保护原则，立足于教育、感化、挽救的方针，将未检工作的质量和效果作为评价的核心；四是因地制宜，即充分考虑地区因素的差异性，强调要结合实际，突出工作重点，稳步推进相关工作，以实现未检工作的整体发展和共同进步；五是确保公平，即合理设置各项工作分值，并做到程序公开透明，方式方法合理，杜绝弄虚作假等功利性行为，确保客观公正。
在此，要特别注意以下两个方面：一是独立评价是基础和前提。建立未检业务评价体系时必须首先确保未检工作的独立属性。实践中，有的检察院在评价未检工作时采取与公诉部门办案量折算的方法，即办理一件未检案件相当于一般公诉案件的3至5件。这种做法看到了一个未检案件的特殊性，即其所经历的法定程序、所包含的工作量远远大于一般公诉案件，一定程度上纠正了对未检办案的简单片面认识。但是，这只能算是一种不得已的临时性措施，因为其仍然属于把未检附属于公诉的传统思维方式的直接体现，并没有将未检作为一种独立的业务类型进行评价。未检虽然最初发端于未成年人犯罪案件的起诉，但经过30多年的发展，早已成为“捕诉监防”一体化的独立业务类型，与传统公诉职能在司法理念、司法目的、司法原则、司法内容、司法方式等方面存在明显区别，必须予以单独评价。因此，各地在贯彻落实《意见》时要正确把握和遵循未检业务规律，自上而下建立起独立的评价体系。二是综合评价是内容和手段。未检工作内容不仅包括未成年人犯罪案件的办理，也包括侵犯未成年被害人案件的办理；不仅包括传统的批捕、起诉，也包括未成年人犯罪预防和对涉案未成年人的帮教、救助；不仅包括刑事检察，也包括涉及未成年人的民事行政检察、刑事执行检察；不仅包括未检专业化建设，也包括社会化支持体系建设等。其中很多内容是公诉等其他业务工作所不具备的，充分体现了未检业务的综合性、专业化特色。因此，《意见》将综合评价作为一项重要原则，并明确了评价的基本内容，以避免过去单纯以案件数量评价未检工作的片面做法，强调未检工作的质量和效果才是评价的核心，以促进未检工作的科学、全面发展。同时，根据《意见》要求，各地要将有关工作要求与未检检察官权力清单及绩效考核结合起来，进一步完善未检检察官办案责任制及相关制度机制。
三、《意见》明确的主要评价内容
评价内容主要包括刑事案件办理、特殊检察制度落实、法律监督、犯罪预防、专业化建设、社会化建设等六项。
(一)刑事案件办理。主要围绕办理案件质量和“少捕慎诉”原则落实等方面进行评价，具体包括刑事案件范围、办理案件工作量、办案质量以及非羁押措施适用、非刑罚措施适用等情况。这里需要注意以下几个方面：
第一，关于刑事案件范围。根据双向保护的要求，《意见》规定，未检部门负责的刑事案件主要包括未成年人犯罪的案件、成年人实施的侵害未成年人人身权利的犯罪案件。这是目前全国检察机关未检部门的统一受案范围。对于目前有的检察院还没有将成年人实施的侵害未成年人人身权利的犯罪案件纳入未检部门办理，应当尽快作出调整。在此基础上，《意见》还明确，各地可以结合实际，具体确定由未检部门办理其他刑事案件，如侵犯未成年人财产权利的犯罪案件、成年人利用未达到刑事责任年龄的未成年人作为犯罪工具的犯罪案件、大学生犯罪案件等。
第二，关于办理案件工作量。考虑到与办理成年人刑事案件相比，办理一个未成年人刑事案件，除了审查证据、认定事实和适用法律，还必须落实刑事诉讼法有关未成年人刑事案件特别程序的各项要求，并单独或者协调有关部门、组织对涉案未成年人开展帮助教育、关爱救助等工作。即使案件办结，跟踪考察、帮教预防等工作依然需要继续。因此，《意见》强调，要准确衡量办理未成年人刑事案件所付出的工作量，单纯的案件数量不是评价未检工作的主要标准。
第三，关于办案质量。《意见》规定，对于办案中出现撤回起诉、撤销不起诉、无罪判决等情况的，应当逐案进行评查。经评查发现原决定确有错误的，应评价为质量问题。同时，为检验“少捕慎诉”原则的落实情况，通过批捕情况与法院判决情况的对比，促进办案人员自查自纠、认真司法，《意见》强调要加强对捕后被法院判处免除刑罚、单处罚金、管制、拘役、一年以下有期徒刑、缓刑等情况的分析总结。但考虑到捕后导致轻刑判决的情况比较复杂，并没有采取“一刀切”的评价方式。只是对于经对比分析批捕案件存在问题的，应评价为质量不高。
(二)特殊检察制度落实。主要包括两方面内容：一是法律援助、法定代理人或合适成年人到场、社会调查、附条件不起诉、犯罪记录封存等特别程序的落实情况。这是刑事诉讼法明确规定的内容，实践中必须不折不扣地予以执行。特别是要认真贯彻“少捕慎诉少监禁”的刑事政策，切实纠正怕麻烦而“一诉了之”的错误思想，依法用足用好附条件不起诉，充分发挥其在教育挽救涉罪未成年人方面的立法价值。二是亲情会见、心理测评、帮教措施、跟踪回访、未成年被害人救助等特殊工作的开展情况。《意见》起草过程中，有意见提出，考虑到各地实际情况和客观需要，可以将这些内容设置为鼓励项。该意见有一定道理，但《意见》并没有将上述两者作出区分，主要考虑是经过多年实践，这些工作已经成为未检业务的重要内容，并被最高人民检察院制定下发的《未成年人刑事检察工作指引(试行)》所确认。实践中，虽然有的案件不一定涉及上述所有特殊工作，如亲情会见、心理测评、未成年被害人救助等，但应当结合具体案件和工作需要，主动做好相关工作。而帮教、跟踪回访，则属于办理未成年人刑事案件时必须开展的工作。
(三)法律监督。主要包括涉及未成年人的刑事诉讼活动监督、民事行政检察、刑事执行检察工作以及对侵犯未成年人合法权益有关问题依法实施监督的情况，是落实未成年人综合保护原则的重要方面。这既是未检30多年的发展经验，也是最大限度维护未成年人合法权益的客观需要，这就要求我们综合运用各种方式，将保护的触角延伸到刑事、民事、行政等方面。为此，《意见》将未检部门开展涉及未成年人的民事行政和刑事执行检察两项工作情况列为考评内容。但是，考虑到各地客观情况和工作基础不同，经征求相关部门意见，《意见》本着突出重点、稳步推进的原则，不强求全面铺开，只确定了几项重点内容作为选择性评价项目，鼓励结合当地实际，强化沟通配合，积极开展探索。有条件的地方可以开展试点，以逐步实现对未成年人的综合保护。为进一步积累经验，不断完善规范未检职能，推动未成年人司法保护的深入发展，日前，经最高人民检察院研究决定，2018年1月至12月，将在北京、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、宁夏等13个省(自治区、直辖市)开展为期一年的未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作。试点期间，上述业务统一集中到未检部门办理。其他省份具备条件的，也可主动开展试点工作。试点期间，各检察院可以通过考评的方式，进一步促进这两项工作的顺利开展。另外，需要强调的是，《意见》还将对未成年人权益维护实施法律监督的情况列为评价未检工作的重要内容，为未检工作的发展提供了广阔空间，需要各地结合实际，强化意识，主动而为，逐步实现对未成年人的全面保护、综合保护。
(四)犯罪预防。主要包括从个案预防、类案预防和一般预防三个方面进行综合评价。该部分将需要开展的亲职教育、救助关爱、跟踪回访、督促整改、法治宣传等工作纳入未检工作评价内容。必须明确的是，犯罪预防既是未检工作的重要内容，也是体现未检特色的业务职能。各地要结合当地实际，不断创新工作方式方法，切实提高犯罪预防效果。如深化“法治进校园”活动、建设未成年人法治教育基地、构建“智慧未检”等。为了检验个案预防效果，《意见》征求意见稿曾规定，“对所办未成年人犯罪案件要跟踪3年，掌握再犯比率等情况”。有的地方对此提出异议，理由是跟踪回访工作量较大，未检部门人员有限，而且由于办案人员轮岗或者涉罪未成年人无法联系等问题导致该项工作难以开展。经研究认为，对涉罪未成年人正式回归社会后进行跟踪回访，一方面有利于充分发挥检察职能，帮助涉罪未成年人真正融入社会，另一方面可以检验帮教、矫治成果，从中总结汲取经验教训，不断提高预防工作的水平。当然，考虑到各地实际和上述意见的合理因素，《意见》将原条文修改为“对所办未成年人犯罪案件要注意跟踪查询，掌握三年内再犯等情况”，强调跟踪涉罪未成年人回归情况是未检工作的评价内容，但在具体工作中，可以根据情况采取灵活的处理方式。对三年内再犯等情况的了解和掌握并非必须经常性地当面访问，也可以通过一定途径进行查询。
(五)专业化建设。主要包括未检专门机构建设、专业人员配备和专业办案区建设三个方面情况。重点说明两个问题。
第一，关于未检机构问题。实践证明，凡是未检机构健全的地方，未检工作成效显著。针对当前司法体制改革背景下有的地方“一刀切”撤并未检机构的问题，各地强烈要求将未检机构的设立作为评价意见的一项内容予以明确。为此，《意见》征求意见稿曾规定，“省级、地市级检察院和未成年人刑事案件较多或者编制50人以上的基层检察院应当设立独立的未成年人检察专门机构”。对此，有意见提出应删除有关内容。经过研究认为，将专门机构建设情况纳入评价内容对于促进未检工作的深入发展具有重要意义。根据有关意见和目前实际，《意见》对相关内容进行了调整，仅对机构设立作出原则要求，并保持必要的灵活性，具体修改为“应当根据《中华人民共和国未成年人保护法》等法律和高检院有关司法解释、规范性文件的规定，设立专门机构或者指定专人负责未成年人检察工作”。主要考虑：一是未成年人保护法第五十五条明确规定，各司法机关要“根据需要设立专门机构或者指定专人办理”未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件。二是最高人民检察院制定下发的有关文件已经对未检机构建设提出了要求，可以不再重复规定。三是目前司法体制改革背景下机构建设处于不断尝试之中，最高人民检察院也在研究有关检察机关机构建设问题的指导意见，届时可以作为各地评价未检机构建设情况的依据。结合各地实际，未检专业化建设可以采取不同的形式，如独立未检机构、未检检察官办公室、未检办案组、集中管辖等，其中独立未检机构是重点和首选。但无论采取何种形式，必须以确保真正实现“专门(人)办理”为底线。
第二，关于未检“专人不专”。目前，这个问题比较突出。有的检察院未检专人同时兼办大量公诉案件，占据其工作任务的绝大部分。尤其是在公诉部门下设的未检办案组，与其他办案组一起轮办普通公诉案件成为常态。为此，《意见》征求意见稿曾规定，“要确保专人办理落到实处，不得将非未检部门受案范围内的案件分配给未检检察官办理”。有意见提出，这种规定不符合检察官法的规定和工作实际。经研究认为，未检专业化已被国家法律和最高人民检察院有关文件所明确，而未检“专人不专”问题导致未检检察官难以全身心地投入未检工作，已严重影响和制约未检特殊政策、特殊制度和特别程序的有效落实，有必要纳入评价指标，以促使问题的妥善解决，确保未检专业化建设落到实处，为未检工作的可持续发展提供组织保障。同时，基于实际情况和客观需要，《意见》将上述内容修改为“一般”不得将非未检部门受案范围内的案件分配给未检检察官办理。对此应注意把握如下几点：一是要明确该规定的目的是“确保未检特殊政策、特殊制度和特别程序落实到位”，这也是判断未检检察官是否可以兼办其他案件的标准。对于有的地方无视未检专业化的要求，不管未检特殊政策是否落实到位，而将非未检部门受案范围内的案件分配给未检检察官办理的做法，应当坚决予以纠正，并在考评指标设置中予以体现。二是要积极作为，充分履行好未检各项职能。实践中，之所以出现上述问题，一方面是源于有的检察院对未检专业性、重要性的认识不到位，另一方面也与有的检察院未检职能作用发挥不够有很大的关系。常言道，有为才有位。未检工作程序多、内容多、时间长、延伸广，主动性要求高，任务十分繁重，只要未检履职充分，再兼办其他案件就较为困难。三是要明确独立履职是原则，兼办其他案件则是基于个别情况和特殊需要。如对于一些编制人数特别少的检察院，一个部门(人)兼职的情况是客观现实；在确保完成日常未检工作任务的前提下，出于锻炼队伍、提高能力的考虑，可以让未检检察官适当兼办其他公诉案件；根据特殊安排，未检检察官承办临时性办案任务等。
(六)社会化建设。主要从政法机关衔接配合机制的构建和未成年人司法社会支持体系的构建两个方面的情况进行评价。未成年人司法保护是一项系统工程。相对于其他检察业务，未检的社会化特点比较明显，工作职能、触角要向社会延伸，需要做一些社会工作。未检延伸的是公益和服务，而不是权力，体现的是检察机关的社会责任感和担当精神。但是，任何职权都是有界限的，对于专业知识和技能要求很高的社会支持工作，可以交由更为专业的社会力量来完成。因此，未检工作也要立足检察职能，把握好职权边界，切忌广而不精。要主动加强与其他政法机关、政府相关部门、未成年人保护组织等沟通协作，建立健全配套衔接体系，动员各方力量参与未成年人司法保护工作。要有意识地持续推动建立政府主导的少年司法社会服务转介机构，将司法程序中需要借助社会力量得以实现的需求，转介至相关的专业社会组织或政府职能部门，做到司法的归司法，社会的归社会，从而集中精力做好专业工作。基于此，《意见》将社会化建设的有关工作纳入评价内容。
四、需要注意的其他问题
(一)完善未检业务核心数据。《意见》规定，最高人民检察院依据有关规定通报各省级检察院未检业务核心数据。这也是未检作为一个独立业务类型的重要标志之一。目前，最高人民检察院已通报未检业务的三项核心数据：一是非羁押措施适用率。包括作出不批准逮捕决定的未成年人人数、同期审结审查逮捕案件未成年人人数以及不捕率；经检察机关建议或决定变更强制措施的未成年人人数、被逮捕的未成年人人数以及变更强制措施率。二是非刑罚措施适用情况。包括检察机关对涉罪未成年人依法作出相对不起诉决定的未成年人人数、作出附条件不起诉决定的未成年人人数。三是侵害未成年人犯罪案件数。包括批捕侵害未成年人犯罪案件的件数；起诉侵害未成年人犯罪案件的件数。其中，前两项突出对未成年人特殊刑事政策的落实，第三项则体现双向保护的要求。需要指出的是，这三项数据是根据《意见》确定的评价内容，并结合全国检察机关统一应用业务系统(以下简称“统一业务应用系统”)统计数据信息情况而确定的。但因受制于现有系统统计信息项的限制，一些未检特殊程序和特色业务内容没有体现在核心数据之中。目前，统一业务应用系统未检子系统已研发完成并在七个省市区检察机关未检部门开展为期三个月的试点工作。有关未检统计需求也将在研发完成后集中升级到系统之中。因此，待未检子系统正式在全国检察机关上线后，将适时对未检业务核心数据作出调整。
(二)研究探索未检特殊业务类型量化的方式和途径。未检工作类型多样，评价机制的建立要突出其业务属性。如何将有关工作量化，是需要认真考虑的问题。为此，一方面要尽可能地完善统一业务应用系统未检子系统的统计内容，确保能够准确收集、抓取未检特殊业务开展情况。另一方面应研究探索部分特殊未检业务案件化办理。目前，有的地方(如江苏)将对涉案未成年人的帮教、救助工作案件化，为科学衡量未检工作提供了具体指标，对于促进未检业务的规范化、精细化也有积极意义。从具体情况看，羁押必要性审查、临界预防、观护帮教、异地协助、权益维护、被害人救助等工作，与传统的未成年人批捕、起诉相比，具有相对的独立性，可以探索开展案件化办理方式，为进一步量化评价指标提供参考。
(三)强化未检评价工作细则的制定实施。《意见》明确了未检评价工作的指导思想、基本原则和主要内容，这是最高人民检察院对未检工作顶层设计的具体安排，对于把握工作方向、提升工作质量、确保工作成效，促使未成年人案件特别诉讼程序和特殊检察制度落实到位，实现对涉案未成年人特殊保护、双向保护、全面保护、综合保护具有重要意义。各级检察院要充分认识到建立未检工作独立评价机制的必要性和重要性。各省级检察院要按照《意见》要求，及时制定本地区未检评价工作实施细则，并纳入全院考核指标体系。各省级检察院未检部门要切实负起责任，积极向院党组汇报，争取理解支持，以贯彻落实《意见》为契机，坚持常规考核、案件评查与专项检查、重点抽查相结合，一级抓一级，常抓不懈，抓出成效，进一步推动未检工作取得新的更大的发展。
[编辑：田野]
【注释】
*最高人民检察院未成年人检察工作办公室副主任、公诉厅副厅长。
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