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《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》解读
文/王晋；刘志远
作者单位：最高人民检察院
2013年10月22日，最高人民检察院第十二届检察委员会第十二次会议审议通过了《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》（以下简称《办法》)，2014年1月1日开始实施。
一、《办法》起草背景和指导思想
2012年高检院党组研究决定，按照“统一规划、统一标准、统一设计、统一实施”的要求，在地方检察机关业务软件开发成果的基础上，依托科研院所，开发全国检察机关统一业务应用系统。在高检院党组的高度重视下，在高检院机关各部门和地方检察机关的大力支持和全面参与下，软件研发、试点运行等各项工作扎实、高效、有序进行。2013年10月开始，全国检察机关统一业务应用系统开始全面部署并投入使用。统一业务应用系统覆盖检察业务的各个方面，涉及不同层级、部门、角色的协同配合，各环节相互衔接、承继，任何一个环节出现问题，都可能影响整个系统的正常运行，因此，迫切需要制定使用管理办法，明确职责分工和基本的使用规则，以确保系统得到全面、规范、高效的使用和安全、稳定的运行。
部署使用统一业务应用系统，目的是为了全面推进检察信息化、执法规范化、管理科学化，提高执法办案的质量和效率，加强对执法办案的实时、动态、全程监管，促进检察工作科学发展。基于这一根本任务，按照中央政法委提出的“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考评”要求，在《办法》起草过程中，重点把握以下几个方面原则：一是坚持以集中、统一管理为基础。认真贯彻落实高检院党组提出的“统一入轨、全线贯通，统一应用、规范操作，统一管理、确保安全，统一改进、逐步完善”的总体要求；同时注意统筹考虑各地实际情况，允许各地根据《办法》制定实施细则。二是坚持规范管理与高效便捷相结合。既要通过制度规范，加强管理，确保系统在全国检察机关范围内统一、安全、稳定运行，实现“全员、全面、全程、规范”使用，又要坚持以业务工作为中心，处理好系统管理与业务办理的关系，规范管理、分权制衡与高效便捷的关系。三是坚持全面要求和突出重点相结合。《办法》是系统使用管理的基本法，主要是对使用过程中涉及的各方面重要事项、基本制度作出规定，构建系统使用管理的基本制度框架。对一些具体的操作细则问题，待系统使用一段时间后，再制定单独的具体规定予以明确。
需要说明的是，从2009年提出“四统一”原则以来，高检院一直使用的名称是“全国检察机关统一业务应用软件”，这是高检院统一开发的软件，但是具体部署使用的则是一个系统，系统不仅包括软件，还包括硬件、通讯网络、工作制度等一系列组成部分，应用软件由高检院统一开发，但基础软件、通用软件以及硬件、通讯网络由各级检察机关自己建设。作为用户，实际使用的是整个系统。
二、《办法》的主要内容
《办法》共十三章七十九条，在体系结构上包括三个方面：一是总体要求，包括目标任务、工作原则和职责分工等；二是基本流程和操作要求，包括信息填录、文书制作、网上业务流转、网上业务监管等；三是保障措施，包括权限管理、保密管理、运行维护、检查考核等。
（一）总则
本章主要明确了制定依据、工作任务和工作原则，规定了业务部门、案件管理部门、技术信息部门、办公室、计划财务装备部门等内设机构在系统使用管理中的职责分工。使用统一业务应用系统应当坚持的原则是：
1.“遵循统一配置”。这是首要原则，要求对开发好的案卡、流程、文书模板等标准配置不得任意修改。这既是统一规范执法的要求，也是保证系统安全、稳定运行的需要，如任由各地增减、删改，不仅会影响到系统数据的标准化生成和流程的顺畅衔接，而且不利于统一、规范执法。
2.“全员、全面、全程”应用。这是使用的核心要求，涵盖了对使用主体、客体、过程的三个方面要求，是实现对执法办案全面、实时、动态监控，保证数据准确真实的客观需要。
3.“规范、高效”。系统要顺畅、高效运行，有赖于各个部门的相互协助，既分工又合作，既制约又配合。
4.“安全保密”。在信息化条件下，安全风险大，必须特别强调安全保密。
在职责分工中，主要涉及业务部门、案件管理部门、技术部门、办公室等。其中，各业务部门既是使用者又是管理者，是本业务条线使用管理的第一责任主体，既要利用系统完成自身业务的办理，还要对本部门、本条线的使用活动履行管理职责。案件管理部门与业务部门虽然都是系统使用的管理部门，但案件管理部门主要是对本院各部门的横向管理，重在监督、统筹，业务部门是对本业务条线内的纵向管理，重在指导、管理，两者分工负责，相互配合。在系统使用中，技术信息部门既提供技术支持，也履行技术管理职责，与案件管理部门分工负责，相互制约，相互配合。关于办公室的职责，本办法只明确与系统密切关联的保密安全和电子签章管理工作。
（二）信息填录
信息填录是系统使用的最基本的工作内容，是业务办理的有机组成部分。本章规定了信息填录的基本要求。一是规定检察长和其他检察业务人员在办理相关业务时必须按照要求填录相关信息，坚持谁办理谁录入，这是保障系统使用与业务办理同一、同步，防止网上办理和实际办理“两张皮”、“双轨制”的客观需要。二是规定信息填录应当准确、规范、同步、完整。鉴于填录工作要求高，案管办会同业务部门制定信息填录的具体细则。三是规定了在不同状态下修改、删除案件信息的有关程序要求。为了保证信息的真实性，系统按照流程阶段进行相应的修改控制：在未锁定状态下承办人可以进行修改，在锁定状态下一般不允许修改，确需修改的应当履行相关审批手续，并由技术信息部门执行操作。修改信息属于已生成统计数据的，涉及全国数据的变动问题，应当报高检院审核。
（三）文书制作
文书制作是网上业务办理的重要内容，对此进行专章规定，有利于强化对文书的监管，规范执法行为。一是明确了文书制作的基本要求，即应当根据系统内文书模板来拟制文书。使用文书模板拟制文书，既有利于信息多次利用，减少重复录入，同时也有利于保障执法活动的统一规范，提高文书制作水平。二是明确了系统内的文书审核、审批要求。鉴于各地办案量和管理机制不同，文书生效审批的最低要求有所差异，为此，系统对文书生效的最低审批要求，做了可调整的配置，由各省级检察院根据规定，结合工作实际情况确定。三是明确了文书应当适用统一业务应用系统自动分配的编号，严禁变更、自设文书编号。四是明确了系统发生故障，需要及时办理有关业务的，以及属于绝密业务的文书，在系统外制作文书，但适用统一的文书编号。五是规定，在统一业务应用系统内制作的加盖电子印章的文书，应当在本院指定的打印机上打印。加盖电子.印章的文书需要使用彩色打印机打印，费用高，而且此类文书一旦打印出来，就具有法律效力，必须加强控制，各级检察机关应当在综合考虑本院实际打印量和管理情况的基础上，指定专门的打印机进行打印，可以是集中在一个部门，也可以是在主要业务部门都分别设置，但必须统一管理，而且只能由承办人根据要求发出指令才能打印。对于不加盖电子印章的文书不受上述限制。另外，明确了上级检察院作出决定的文书可以实行远程打印。
（四）网上业务流转
网上业务流转，是检察业务在部门内部、部门之间、上下级院之间完成网上移送的整个过程。对此进行专章规范，有利于保障业务有序流转，实现业务信息互联互通。一是规定机密级以及机密级以下的业务，应当在系统内执行受理、分流、移送、报批等流转程序。本系统是全流程的机密级系统，绝密级的不在系统内流转，机密级以及机密级以下的都应当在系统内完成流转。二是规定承办人需要将案件材料报送审核、审批的，应当通过系统报送，审核人、审批人应当在系统内审核、审批，并将审核、审批后的案件材料通过系统发送至下一个流程节点。三是规定对统一进出口的案件，案件管理部门要进行办结审核。对不属于统一进出口的其他案件，由业务部门进行结案审核，但案件管理部门应当通过流程监控对其进行监督。
（五）网上业务监管
网上业务监管，是业务部门、案件管理部门对网上业务办理行为进行监督管理的活动。基本考虑是，监管主体既分工负责，又相互配合；本级管理为主，上级管理为辅；业务部门纵向管理与案件管理办公室横向管理相结合。为此，本章明确了业务部门、案件管理部门以及上下级院的监督、管理、指导职责，并对网上业务监管的方式、内容、程序进行了规定。一是规定业务部门和案件管理部门应当设置专职或者兼职的流程监管员，对网上信息填录、文书制作、流程操作等网上业务办理活动，履行监督、管理、指导职责。上级人民检察院的业务部门和案件管理部门，应当对下级人民检察院网上业务办理活动，通过抽查、巡查等方式进行监督、检查。二是规定流程监管员应当具有履行业务监管职责相适应的信息查询权限。案件管理部门的流程监管员可以查阅、了解系统日志中与业务操作有关的内容。技术信息部门发现有违反法律和本办法规定的行为的，应当及时告知本院案件管理部门的流程监管员。三是规定了业务部门和案件管理部门应当相互通报情况，并对网上业务监管情况予以通报。
（六）网上统计管理
统计数据来源于办案流程，但生成统计数据前，必须进行严格的审核，发现问题，要及时通知纠正，生成统计数据后，要修改原有信息的，必须经过审批。本章一方面明确了利用系统进行统计汇总的程序与要求；另一方面对利用系统开展统计分析提出要求，充分发挥系统内业务信息全面、实时、准确的优势，为领导决策和改进业务工作提供参考。
（七）对外信息查询管理
利用系统内的案件信息，依法适度对外提供查询服务，有利于充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权。一是规定系统中产生的可以公开的信息，应当依照法律规定和检务公开的要求，接受案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人等相关人员和其他相关单位的查询。二是明确规定，案件管理部门负责对外统一接受相关人员和单位的信息查询，相关部门应当提供协助、配合。对控告申诉信息查询和行贿犯罪档案信息查询另有规定的，依照有关规定办理。三是明确了对外提供信息查询的方式方法，包括互联网、检务窗口、电话等查询方式。
（八）电子签章管理
电子签章系统，是统一业务应用系统的辅助系统。通过此系统，实现文书的电子印章加盖和电子签名审核审批，有效避免网上网下的重复签批。本章明确了电子印章、电子签名的效力，具体管理部门、人员，以及使用、管理程序。一是规定在系统内制作文书，需要使用印章、签名的，应当使用电子印章、电子签名，不得使用实物印章，不得进行手写签批。二是规定以院名义制作的法律文书、工作文书，需要加盖印章的，应当在审批生效后，发送至本院办公室加盖院电子印章。以内设机构名义制作的工作文书，需要加盖部门印章的，经审核、审批后，由本部门内勤加盖部门电子印章。一些地方检察机关建议，院电子印章由案件管理部门负责使用。经研究认为，对电子印章应当实行统一、归口的严格管理。鉴于院名义的实物印章是由办公室统一负责管理、使用的，而且每个院的同一枚电子印章不限于在办案系统中使用，在机要通道和其他系统中也要调用，因此，由院办公室统一负责院电子印章的使用更为合适，也符合国家有关规定。为加强案件管理部门对重要法律文书的监管，可以授权案件管理部门在用印前进行审核。三是禁止以任何方式规避电子印章、电子签名的使用。对违反规定，以行政公文的方式代替法律文书、工作文书的情形，印章管理部门应当拒绝加盖实物印章，责令改正，并通知案件管理部门。四是规定案件管理部门应当对统一业务应用系统内电子印章使用情况进行监督；发现用印不规范、不及时等问题的，应当向印章使用部门提出监督、纠正意见。电子印章的使用是网上业务办理流程的关键节点，其是否规范、高效，直接关系到整个流程的顺畅衔接和高效运转，有必要将其纳入整个流程监管之中，以加强监督制约，提高工作效能和规范化水平。
（九）系统使用权限管理
系统权限，是系统使用的重要内容，关系到系统角色的合理分配、系统的安全运行和功能的充分发挥。基本考虑是信息共享与安全保密、规范管理相统一，权限设置与岗位设置相匹配，在具体操作中实行分权制衡。
有的省级检察院建议，系统权限设置应下放到省级院，由各省级检察院根据具体情况制定权限管理规定。经研究认为，系统权限管理是一个非常重要的工作，不仅涉及本院，而且涉及到下级院，甚至涉及其他地方的检察机关，因此，高检院不仅应当规定基本原则，而且对各类主体的基本权限，也应当予以明确，以确保系统规范、安全运行。鉴于权限问题的复杂性以及需求的变化，有些问题需要根据实际进行相应调整，这里只是一些基本规定，各省级院可以根据本办法，制定细则。
有的省级检察院建议，系统权限的设置、变更和转移由案件管理部门直接操作。经研究认为，为保障信息安全，规范操作，应当将管理与操作相分离，以起到监督制衡作用。因此，《办法》未采纳该意见，而是规定案件管理部门负责对系统权限的设置、变更和转移申请进行审核，技术信息部门根据案件管理部门依照规定审定的意见，对系统权限的设置、变更和转移执行操作。
（十）系统保密管理
全国检察机关机密级以及机密级以下业务均在系统内流转，加强保密管理工作是重中之重。对此，本章提出了“谁运行谁主管、谁使用谁负责”的保密管理原则，明确了加强安全保密管理的途径、方法和纪律要求，严防失密、泄密事故发生。
（十一）系统运行维护
系统运行维护，是统一业务应用系统部署使用的基础和保障。本章明确了技术信息部门是系统运行维护管理的主管部门，原则性规定了运行维护岗位设置、值班制度等。同时，对地方检察机关进行补充性开发，提出了审批程序与要求。
鉴于系统运行维护专业性强，对具体的技术操作等问题，高检院检察技术信息研究中心正在研究有关细则，本章只是作出原则性规定。
（十二）检查考核与责任追究
有效的问责机制，是系统得到全面、规范使用的重要保障。为此，本章明确了业务部门、案件管理部门、技术信息部门、办公室对系统配置、使用、运行维护、保密情况进行检查的职责，并规定了违规使用系统的情形以及处罚措施，提出了将使用情况纳入绩效考核的要求。各类业务考评应当依据统一业务应用系统审核认定的数据，这样既有利于保证数据的准确性，也有利于推进系统的全面使用。
[编辑：杨赞]
【注释】
*最高人民检察院检察委员会委员、案件管理办公室主任；
*最高人民检察院案件管理办公室副主任。
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