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《最高人民检察院关于下级人民检察院对上级人民检察院不批准不起诉等决定能否提请复议的批复》的理解与适用
文/吴孟栓 李昊昕 侯庆奇
2015年12月15日，最高人民检察院发布了《关于下级人民检察院对上级人民检察院不批准不起诉等决定能否提请复议的批复》（以下简称《批复》）。为便于司法实践中正确理解和适用《批复》的相关规定，现就《批复》的制定背景、经过和主要内容介绍如下：
一、《批复》的制定背景和过程
为了加强对下级人民检察院的领导，保证检察权的正确行使，2005年9月29日，最高人民检察院印发《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》，明确省级以下（不含省级）检察院对直接受理侦查案件拟作不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。近年以来，一些地方人民检察院在审查下级人民检察院报送的拟不起诉案件时，对部分案件予以纠正，未予批准下级人民检察院的拟不起诉决定；在办理下级人民检察院按照审判监督程序提请抗诉的案件时，对部分案件不予支持。相关基层人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见，向上一级人民检察院提请复议，因现行法律及相关司法解释对该问题均未作明确规定，有的上级人民检察院案件管理部门以没有明确的法律依据为由不予受理。有的院认为，《人民检察院检察委员会组织条例》十五条规定：“下级人民检察院对上级人民检察院检察委员会的决定如果有不同意见，可以提请复议”。根据此规定，下级人民检察院对上一级人民检察院最高业务决策机构所作的决定可以提请复议，是否进而可以理解为下级人民检察院对上一级人民检察院作出的所有决定均可提请复议？针对实践中这些问题，最近，有省级院向最高人民检察院报送了《关于下级人民检察院对上级人民检察院不批准不起诉等决定能否提请复议的请示》。
鉴于下级人民检察院能否对上级人民检察院的决定提请复议以及可以提请复议的具体范围属于检察工作中的具体应用法律问题，最高人民检察院就此启动了《批复》的研究制定工作。最高人民检察院法律政策研究室经研究认为，“上级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见，法律、司法解释设置复议程序或者重新审查程序的，可以向上级人民检察院提请复议或者报请重新审查；法律、司法解释未设置复议程序或者重新审查程序的，不能向上级人民检察院提请复议或者报请重新审查，但可以在执行的同时向上级人民检察院报告。”在征求最高人民检察院相关内设业务机构意见的基础上，经进一步修改完善，形成了《批复（审议稿）》，于2015年12月9日经最高人民检察院第十二届检察委员会第四十四次会议通过，《批复》自2015年12月25日起施行。
二、《批复》的主要内容
《批复》的内容共三条，根据法律规定，结合检察工作实际，对下级人民检察院是否可以对上级人民检察院不批准不起诉等决定提请复议的问题作出了明确规定。
（一）上级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院认为上级人民检察院的决定有错误或者对上级人民检察院的决定有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告
该项规定明确了下级人民检察院应当执行上级人民检察院的决定；认为其决定错误或者有不同意见，可以在执行的同时向上级人民检察院报告。主要理由有：
1.基于检察机关的上下级领导关系，下级人民检察院应当执行上级人民检察院的决定。宪法、人民检察院组织法和检察官法对人民检察院的领导体制和组织关系作了规定，明确了检察机关内部实行上级领导下级的体制，即“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”这种领导除了对检察行政事务的管理、宏观业务指导外，还体现为对具体检察业务的监督指导。上级人民检察院有权指挥和监督下级人民检察院处理具体的检察事务和办理案件，下级人民检察院有服从的义务。这一领导体制是在总结长期历史经验、结合我国检察工作实际情况的基础上确定的，是在我国人民代表大会制度下检察机关实行一体化管理的一个重要特色。基于检察一体的原则，各级检察机关及其工作人员依法构成统一的整体，上下级检察机关实行上命下从，各级检察机关在行使检察职权中根据上级检察机关的指示和命令进行工作和活动，下级检察机关应当服从上级检察机关的决定，以保障检察权的正确行使。
2.根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）第七条、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民诉规则》）第七条的相关规定，上级人民检察院对下级人民检察院作出的决定，有权予以撤销或者变更；发现下级人民检察院办理的案件或者工作中有错误的，有权指令下级人民检察院纠正。上级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院认为上级人民检察院的决定错误或者有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告。这样既保证了上级人民检察院有效领导下级人民检察院，也保证了下级人民检察院能够及时向上级人民检察院反映情况和意见，便于上级人民检察院及时通过复查纠正不当或者错误的决定，确保法律的统一、正确实施。
（二）下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见，法律、司法解释设置复议程序或者重新审查程序的，可以向上级人民检察院提请复议或者报请重新审查；法律、司法解释未设置复议程序或者重新审查程序的，不能向上级人民检察院提请复议或者报请重新审查
该项规定明确了下级人民检察院可以向上级人民检察院提请复议或者报请重新审查的范围或者前提条件。不是所有上级人民检察院的决定，下级人民检察院都可以提请复议或者报请重新审查。下级人民检察院向上级人民检察院提请复议或者报请重新审查必须依据法律、司法解释的具体规定。
刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法等法律并未设置下级人民检察院向上级人民检察院提请复议的程序，司法解释也未对下级人民检察院向上级人民检察院提请复议作出一般性的程序规定。根据《刑诉规则》《民诉规则》的规定，下级人民检察院对上级人民检察院的决定有异议的救济程序是报告制度，即下级人民检察院认为上级人民检察院的决定错误或者有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告。
同时，对某些特定类型的案件和事由，为了进一步通过程序性制约保证人民检察院决定的正确性，现行司法解释及司法解释性质文件规定了一些具体的复议程序，但情形极为有限。一是上级人民检察院侦查终结的案件，依照刑事诉讼法的规定应当由下级人民检察院提起公诉或者不起诉的情形。根据《刑诉规则》第二百八十九条的规定，上级人民检察院侦查终结的案件，依照刑事诉讼法的规定交由下级人民检察院提起公诉或者不起诉的，如果下级人民检察院认为上级人民检察院的起诉或者不起诉决定错误，可以提请复议。之所以规定上述复议程序，主要是因为上级人民检察院侦查终结并作出起诉或不起诉决定的案件，按照级别管辖的规定要由下级人民检察院以自己的名义提起公诉或不起诉，实践中可能存在下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见的情况。为了保证人民检察院对案件作出正确的处理，有必要规定下级人民检察院向上级人民检察院提请复议的程序。二是上一级人民检察院对下级人民检察院按照第二审程序提出抗诉的案件决定撤回抗诉的情形。根据《刑诉规则》第五百八十九的规定，上一级人民检察院认为下级人民检察院按照第二审程序提出的抗诉不当，决定向同级人民法院撤回抗诉的，下级人民检察院如果认为上一级人民检察院撤回抗诉的决定不当，可以提请复议。作这样的规定，是因为按照刑事诉讼法的规定，地方各级人民检察院认为本级人民法院的第一审判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉，并将抗诉书抄送上一级人民检察院。上一级人民检察院认为抗诉正确的，应当支持抗诉；认为抗诉不当的，应当向同级人民法院撤回抗诉。即对一审判决、裁定的抗诉需要由两级人民检察院共同完成，因此，应当赋予下级人民检察院的申请复议权。三是下级人民检察院对上级人民检察院检察委员会的决定有不同意见的情形。根据《人民检察院检察委员会组织条例》十五条的规定，下级人民检察院对上级人民检察院检察委员会的决定如果有不同意见，可以提请复议。因此，不是所有上级人民检察院的决定，下级人民检察院都可以提请复议。不符合上述三种情形的，下级人民检察院不能对上级人民检察院的决定提请复议。
此外，2009年9月4日，最高人民检察院印发《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，明确职务犯罪案件的审查逮捕“上提一级”。针对实践中反映的问题，《刑诉规则》还增设了下级人民检察院向上级人民检察院报请重新审查的程序。审查逮捕“上提一级”前，由同一人民检察院自侦自捕，对犯罪嫌疑人作出不予逮捕决定的，没有设置侦查部门的复议或者重新审查程序。审查逮捕“上提一级”后，立案侦查的人民检察院与具有逮捕决定权的人民检察院不再是同一个办案主体，为保证下级人民检察院对不予逮捕决定有异议时有权表达不同意见，对下级检察院不服不予逮捕决定的，规定了报请重新审查程序。《刑诉规则》第三百三十九条规定，下级人民检察院认为上一级人民检察院作出的不予逮捕决定有错误的，应当报请上一级人民检察院重新审查，上一级检察院应当在规定时间内作出是否变更的决定。报请重新审查程序能够使上级人民检察院捕与不捕的决定更为谨慎和公正，确保逮捕案件质量。
（三）根据《人民检察院检察委员会组织条例》十五条的规定，对上级人民检察院检察委员会作出的不批准不起诉等决定，下级人民检察院可以提请复议；上级人民检察院非经检察委员会讨论作出的决定，且不属于法律、司法解释规定的可以提请复议情形的，下级人民检察院不得对上级人民检察院的决定提请复议
该项规定主要明确了下级人民检察院对上一级人民检察院检察委员会的决定可以提请复议，但不能将提请复议的适用范围扩大到上一级人民检察院的所有决定。
《人民检察院检察委员会组织条例》十五条规定，下级人民检察院对上级人民检察院检察委员会的决定如果有不同意见，可以提请复议。据此，下级人民检察院对上一级人民检察院检察委员会作出的不批准不起诉等决定有不同意见的，可以提请复议。但该条规定的提请复议范围仅限于上一级人民检察院检察委员会作出的决定，不能理解为“下级人民检察院对上一级人民检察院作出的所有决定均可提请复议”。上级人民检察院作出的不批准不起诉等决定如果未经本院检察委员会审议，并且不符合《刑诉规则》第二百八十九条和第五百八十九条规定条件的，下级人民检察院不能提请复议。
（作者单位：最高人民检察院法律政策研究室）
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